新型城镇化背景下土地一级开发模式

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01 土地一级开发的模式
一、政府主导模式
该模式下，土地储备机构全权负责土地一级开发，每一个环节都由土地储备机构或政府的平台公司进行实施，开发建设后将熟地交由国土资源主管部门，再面向市场以“招拍挂”方式公开出让。
二、政府主导的市场化模式
该种模式是在政府作为土地储备的主体下，通过竞争性选择，把土地一级开发的相关业务交由社会力量实施，社会力量扮演承接主体或供应商的角色，一级开发完成后由国土部门进行招拍挂在二级市场进行交易，最终形成政府主导、市场运作、企业参与的良性机制。企业在一级开发过程中，负责从资金筹措到基础设施建设的全过程，政府能有效利用市场资源，减轻政府资金和管理上的压力。
三、PPP模式
土地一级开发采用PPP模式是目前国家和社会资本在探索的一种全新的合作思路。发改委[2014]27号文和财政部财金[2014]76号文都对PPP模式作出了全面解释：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营权、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
可以发现，土地一级开发中的征地拆迁安置服务和基础设施、公建配套的建设都具备公共产品或服务特性，而传统的土地一级开发中，通过竞争性方式利用社会力量去承接相应业务等这些特点与PPP模式存在高度相似性。所以笔者认为PPP模式是土地一级开发的未来趋势。需要注意的是，在采用PPP模式时的项目合规性问题，现行规范下，单独的土地一级开发是不能作为PPP项目实施的，仅有征地拆迁和基础设施建设等内容而无运营的一级开发，本质还是BT。这与政府想构建的政企长期合作关系相背离，经过查阅最新的进入财政部PPP项目库的国家级示范项目后，笔者认为目前土地一级开发项目采用PPP模式主要集中在两类：
第一类是传统土地一级开发模式加后期运维服务。即企业不仅要完成土地平整、基础设施及公共设施的建设工作，更重要的是对道路管廊等基础设施进行运营维护，对医院、学校、文化等公共设施进行经营管理。由于PPP的合作期限为十年以上，所以想采用PPP模式来进行土地一级开发就必须加入运营服务等内容。这类PPP项目前景并不明朗，其有盈利能力有限且投资回收期长等弊端。
第二类是广义土地一级开发。即产城融合理念下的区域综合开发或特色小镇项目。这类土地一级开发PPP项目是从顶层设计、横向打造、竖向打造、产业运营四个方面入手，不仅要负责第一类PPP项目的全部内容，还要进行产业研究、园区品牌塑造、招商服务、企业发展服务等内容。本质就是为政府提供区域开发的一揽子解决方案，产业导入是其中的重点，土地一级开发作为载体为后续区域综合开发做好准备，最终区域各方面得到本质提升，政府也获取了土地增值收益和税收收益，城乡二元化问题得到解决，这与目前国家大力推广的新型城镇化建设是完美契合的。

上海重固镇项目产业图示
02 新型城镇化项目土地一级开发模式的选择
新型城镇化项目有别于传统土地开发项目，如何选择与之相契合的一级开发模式值得我们进行探究。从宏观调控角度看，一方面，主导模式和实施效率阻碍新型城镇化土地开发；另一方面，传统模式对土地一级开发造成的财政压力和实施难度较大。而企业参与模式，相对政府主导模式有其积极意义，但是也面临土地控制力较低的问题。所以，在国家大力推进新型城镇化的新局面下，要促进我国土地一级开发事业的发展，就必须在此基础上探索出一种新的模式——PPP模式，以适应未来土地市场发展的需要。

重固镇新型城镇化项目是上海市首个落地实施的大型片区综合开发类PPP项目，已入选国家发改委PPP项目示范库、财政部PPP项目库、第三批国家新型城镇化建设综合试点和国家重大市政工程领域PPP创新重点项目。合作内容包括优化城市布局、产业升级、基础设施、农村生态环境、现代农业及乡村风貌提升等。
土地一级开发PPP模式可以实现对原有传统模式的有效提升，相对于传统土地一级开发模式，具备以下三点优势：
（1）解决一级开发中融资渠道的问题
从我国城市土地开发的发展历程来看，土地一级开发对于资金需求巨大，一直以来都困扰了这项工作的开展，各地政府为了解决这个问题，纷纷成立地方政府融资平台进行融资。但是随着土地市场改革以及国家政策的变化。国务院发文对地方政府债务管理提出了规范性管理意见，要求地方政府融资平台公司剥离融资职能。在新规后地方政府财政能力有限，要填补土地一级开发中的资金缺口，就必须找到新的融资模式。PPP模式能有效解决土地一级开发中的资金缺口问题，同时也在一定程度上对地方政府财政压力实现了有效缓解。
（2）通过政企合作实现优势资源的互补
选择PPP模式，可以实现政府与社会资本的资源优势互补。政府对土地一级开发的相关政策法律比较了解，这可以带来前期征地拆迁效率的提升；社会资本具有项目建设运营方面的经验，特别是在技术、经营管理上优势明显。因此两种结合可以1+1>2的效果。

重固镇项目的“1+X”合作模式
（3）加快促进政府职能的转变
在土地一级开发中，社会资本通过招投标进入，在这个过程中，政府从原来的土地一级开发具体实施者转变为监督者，从原来全过程的参与土地一级开发转化对土地一级开发的过程规划，也就是从管理方式进行了改变。同时，通过合作伙伴关系，实现风险分担和利益共享，一方面调动了社会资本参与的积极性，在合作中有效发挥出其能动性和创新性，另一方面也推动了社会资本的运转，从整体上促进投资增长，促进经济活力的提升。
03 选择PPP模式进行土地一级开发的建议
结合参与PPP的经验，笔者对采用该模式的一级开发项目提供三条切实可行的实操建议：
（1）规范收益支付流转，确保项目顺利推进
采用PPP模式的土地一级开发项目不仅投资量巨大，更包含了众多子项目，兼具多种收益付费方式，各项收入来源用于支付需要相关法规政策予以支持，在收益支付流转过程中亦需要规范操作，尤其是政府付费涉及到政府一般公共预算支出和政府性基金支出。此外，这类项目还具有前期投资大而收益滞后的现象，土地出让金收入和地方税收的增长在片区相对发展成熟之后才能显现出明显的增长，为保证项目的可持续开发和项目公司的持续运转，需要详细合理地设定各子项目的支付机制及支付时序等问题。
（2）收益采用多方式分配，兼具社会效益和经济效益
社会资本的核心诉求归根到底还是收益，而政府方更期许通过PPP模式获得一定经济效益和社会效益的提升，在收益分配的过程中必须要考虑到政府方和社会资本方在项目全生命周期中承担的风险、付出的投入，做到收益和风险对等，根据各个子项目的服务内容和收益来源不同分别设置相应的回报机制，细化回报机制安排，保证政府资金支付清晰、预算可控，在此综合性的收益分配方式基础上建立一种内生性的激励机制，设置阶段性奖励机制，以此激发社会资本方发挥出更大的潜能。
（3）合理分配风险，建立风险补偿机制
有效地识别风险是土地一级开发项目顺利开展实施的重要前提，土地一级开发涉及范围较广、牵扯部门主体较多，风险因素也比较复杂。“风险共担、收益共享”是PPP项目的一条基本准则，合理的风险分配方案也是能够建立起有效的风险防范机制的前提。一般来说，政府和社会资本方都会根据不同的风险采取风险规避、风险减轻、风险转移、风险自留等措施以防范相应的风险，各参与主体之间应按照风险分配最优、风险收益对等、风险可控的原则开展风险分配方案，根据参与主体的风险承受能力、风险应对能力由最适宜的一方承担相应的风险，同时亦应建立相应的风险补偿制度。随着集体土地制度改革的推进，集体建设用地将可以直接入市流转，而基础设施投资巨大，乡镇财力通常难以支撑，PPP模式将大力提升乡镇基础设施配置效率和水平，解决城乡二元化问题，促进城乡均衡发展。在2021年9月1日上海正式公布《上海市城市更新条例》，其中明确提到政府可以将实施土地前期准备的工作交由更新统筹主体，这座中国最具活力的城市正蕴含着巨大的城市更新机会。

“重固项目处在长三角一体化和进博会两大国家战略的“黄金顶点”，项目对长三角区域的示范作用巨大。”——中国工程院院士、同济大学副校长吴志强。具有中建特色的新型城镇化及乡村振兴双轮驱动的模式已被长三角区域市场广泛认可。
来源：中建八局投资发展公司
2022年10月28-30日 产融公会&启金智库 将在 杭州 共同举办 城镇化投融资高级研修班（第十二期）《融资平台转型发展、核心资产培育与REITs、EOD模式与未来社区、依托公共资源精准谋划项目、股权投资基金、产业投资与上市公司实务和案例》
【课程提纲】
第一讲、疫情冲击和新基建背景下多元化融资方式与融资平台转型发展
（时间：10月28日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任
一、城镇化投融资背景与形势
二、项目融资的要点与案例
三、融资平台转型发展
四、答疑与交流
第二讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：10月28日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、基础设施公募REITs
四、小结与建议
五、答疑与交流
第三讲、未来社区和EOD模式的项目创建、投融资实务要点与典型案例
（时间：10月29日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
二、浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务和案例
三、EOD开发模式下基础设施投融资最新实务和案例分析
四、答疑与交流
第四讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：10月29日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理
一、项目策划谋划的现状与形势
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
四、答疑与交流
第五讲、股权基金参与泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务经验和案例
（时间：10月30日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：B老师，某基础设施类央企旗下大型投资基金副总经理
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
二、经济周期变化带来的商业模式再造
三、案例解析
四、答疑与交流
第六讲、地方城投参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：10月30日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人
一、城投公司面临的20大困境“突围”
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投公司股权投资转型经验
四、城投公司收购上市公司实务
五、城投与私募股权基金合作实操
六、答疑与交流
2022年11月4日-5日（周五/六）在 济南 举办《城投平台/金控/央国企开展保理、供应链金融及其资产证券化、融资性贸易风险识别防范的最新实务和案例专题培训》，诚邀您的加入！
【课程提纲】
第一部分、城投平台/金控/央国企当前业务融资模式转型及开展应收应付账款融资和供应链金融业务实务要点
（时间：11月4日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：张爱和，曾任某大型建筑央企供应链金融平台负责人，某股份制银行和某城商行对公团队负责人。在交易银行、保理和供应链金融领域有长达20多年的深入研究和实务实践。



1、城投平台业务定位、经营现状和转型必要性
2、城投平台的融资行为如何判断是否涉及隐形债务？城投平台的应收账款和应付账款的业务背景逻辑是什么？
3、城投平台融资现状及业务转型的典型案例
4、央国企、城投平台和资本成立SPV项目公司，开展供应链金融的各方诉求和落地成功因素有哪些？典型模式案例
5、金控平台、国有资本运营公司等主体的业务现状、转型思路、发展方向和经典案例解析
6、城投平台和央国企在基建、能源、医药等几大领域的典型融资模式案例
7、地产业务融资途径还有哪些，地产公司和城投公司的合作方式及案例
8、央国企对内外担保规定要点解析
9、压降两金的方式有哪些？应收账款出表N种案例解析
10、有效盘活固定资产的政策背景下，看城投、央国企和资本各路诸侯如何行动？
第二部分、城投平台/金控/央国企设立保理、供应链管理、贸易公司的动机、实践现状及创新业务成败案例解析
（时间：11月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：张爱和，曾任某大型建筑央企供应链金融平台负责人，某股份制银行和某城商行对公团队负责人。在交易银行、保理和供应链金融领域有长达20多年的深入研究和实务实践。



1、城投平台和央国企布局供应链金融现状
2、体系内业务和体系外业务如何抉择？保理公司的定位究竟是为了盈利还是服务产业链？
3、体系内保理公司为什么存在业务瓶颈？体系外业务的方向在哪？某央企保理公司市场化业务成功案例
4、城投平台开展供应链贸易的动机是什么？操作模式有哪些？实践成败案例剖析
5、城投平台和外部产业机构混改成立供应链公司开展产业金融的典型案例
6、混改的保理或供应链公司授信过程，如何解决不同股东担保问题？
7、某些央企保理公司为什么不用传统保理债权ABS而是采用代理ABS的财务视角解析
8、某些城投平台和央国企旗下保理公司倾向开展通道类业务有哪些？
9、城投平台和央国企旗下保理公司之间的再保理业务产业类型和动机是什么？典型案例分析
10、以江浙地区某些机构开展大宗供应链金融的创新模式案例看如何真正转型产业金融
第三部分、城投和央国企供应链ABS/ABN实践案例详解
（时间：11月5日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：赵晟阳，中原银行总行和郑州银行总行投资银行特约顾问。
原某国有股份制大行银行省分行公司部总经理，原顺丰控股金融BG华中区域负责人，现任头部保理公司业务总经理。实操资产证券化规模突破1000亿，储架规模突破4000亿。服务城投、建工、煤炭、地产、钢铁等多个热点行业。实际操作案例如下（部分）：苏宁置业供应链ABS，碧桂园地产供应链ABN，佳源供应链ABS，雅居乐供应链ABN，中铁十局供应链ABS，中铁建设应收账款ABS，徐工矿机供应链ABS，泰达股份供应链ABS，国内首单票据类N+N供应链ABS等。



1、当下城投、央国企融资结构环境分析及盘活存量资产，提高资产流动性的诉求下ABS井喷发展的逻辑分析
2、如何正确理解国资委对中央企业《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》的要求，及关于央企开展ABS业务增信问题的回复
3、关注城投、央国企ABS违约案例、反向探析资产证券化业务关注要点
4、城投融资结构新的转型方向：非标转标案例解析、福建省首单-单SPV-CMBS案例解析、基础设施公募REITs政策逐步完善、市场不断扩容，新的机遇和挑战在哪里？
5、城投和央国企供应链ABS业务落地实操：某城投安置房信托受益权ABS、保障房ABS、租赁住房ABS、购房尾款ABS、供水收费收益权ABS、供应链ABS、某央企代理ABS、出表ABS等实际案例
6、趋严监管背景下、上交所、深交所及交易商协会、基协对ABS的资产发行及挂牌指导意见分析
7、城投供应链业务未来发展方向研判
第四部分、融资性贸易的风险识别、诉讼案例解析及有效防范
（时间：11月5日下午14:00-17:00 ）
· 主讲嘉宾：刘冬梅，北京市盈科律师事务所资本市场与证券部主办律师、保理与供应链金融律师团队华北负责人，商业保理专业委员会学术委员。



1、什么是融资性贸易？融资性贸易、 贸易融资、供应链融资、供应链金融等概念典型要素对比分析
2、融资性贸易七大交易模式及典型特征；国资委等监管部门如何判断空转、走单等虚假贸易；如何避免虚假仓单、重复质押的问题?
3、融资性贸易所涉资金风险、法律风险、税务风险等多维度风险分析 ：
4、融资性贸易合同4个纵向历史演变过程；
5、银行、保理公司等保理商参与到融资性贸易中的风险分析：融资性贸易中法律关系的认定；融资性贸易中，保理商的善意判断；保理商参与应收账款债权人虚构应收账款如何定性；
6、司法实践1：保理人+融资性贸易or循环贸易案例 ：上海金融法院(2021)沪74民终887号
7、司法实践2:保理人的“明知“:排除“应当知道而不知道”
8、融资性贸易的风险案例实证研究及裁判建议：
案例1：长三角地区集中爆发的钢贸危机:“中铁物流事件” ；
案例2：青岛港德正系诈骗事件；
案例3：上海电气应收账款逾期事件 ；
案例4：上实发展应收账款逾期事件；
案例5：佛山中金圣源铝锭事件现货仓单暴雷事件；
案例6：秦皇岛港铜精矿失踪事件
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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