【特别关注】联合国秘书长支持联合国主导的全球税收公约

李威03

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来源：UN官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
前言
9月27日联合国（UN）官网对外发布UN秘书长António Guterres关于《打击非法资金流动的国际协调与合作》的报告（以下简称“该报告”）。该报告成文日期为8月19日，应为UN第77届大会而准备。该报告也回应了人权问题独立专家内罗毕大学教授Attiya Waris提交给UN大会第77届大会的报告《A/77/169：从人权视角出发构建全球财政架构——国家外债和其他有关国际金融义务对充分享有所有人权尤其是经济、社会及文化权利影响问题独立专家Attiya Waris的报告》，在该报告中人权问题独立专家呼吁由UN主导的全球税收公约的想法，并建议建立一个新的全球税务机构，重点是确保人权得到保护。
该报告称解决非法资金流动的政策框架正在获得成员国支持，但尚未实现充分参与。秘书长在该报告中呼吁，为履行现有的国际和国内承诺作出新的努力，加强国际规范以弥合差距和应对不断变化的风险，提高执法能力，更好地利用现有的合作体制框架，创新全球治理以确保各项消除非法资金流动努力的一致性和协调性；同时秘书长在该报告中支持UN主导下的全球税收公约谈判的呼吁。
该报告主要内容包括建立信任和加强社会契约、现有承诺、透明度是基础、问责监管、包容性和普遍性、合作与协调六个部分，针对税收的内容包括税收透明度、加强税收规范和执法以及包容性和普遍性三方面。
关于税收透明度
为减少和消除涉税非法资金流动，国家当局必须掌握相关信息。税务机关一般有权要求纳税人提供此类信息。然而，逃税者往往将应税资产和收入放在其他辖区，以躲避当局。他们还可能混淆应税资产和收入的所有权和来源。国际合作对于交换信息，从而揭露逃税行为并促成执法至关重要。国际税务合作专家委员会2009年商定一项合作打击国际逃税的行为守则，规定成员国在交换信息方面应遵守的最低行为标准。
经济及社会理事会在第2017/3号决议中正式通过最新的合作打击国际逃税行为守则。经社理事会在该决议中呼吁各国就刑事和民事税务事项交换信息，并核可在自动交换金融账户信息方面开展的工作。它还认识到，发展中国家即使还没有准备好自动交换信息，也必须能够获得信息。
需求最大的国家没有得到足够的信息来打击税收滥用，有很多原因。例如，它们可能没有找到对等的交换对象，没有足够的技术能力，或者希望同意一系列承诺。这些承诺的执行成本高昂，可能与它们的情况无关，但在成为国际信息交换文书缔约国时却是必需的。国际税务合作专家委员会正计划对各国进行调查，以查明信息交换上的挑战以及现有指南和标准中的差距。
OECD主持的全球税收透明度和信息交换论坛是税收透明度合作的场所，主持了促成信息交换的法律文书，如《多边税收征管互助公约》和《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》。截至2021年10月，为税务目的自动交换信息的双边交换关系超过7500个。2020年，超过7500万个金融账户的信息被自动交换，涉及资产总额约9万亿欧元。许多国家在启动信息自动交换的同时，还启动了自愿披露方案和合规举措；这些活动和离岸调查，通过应要求交换信息，帮助全球产生1120亿欧元的额外收入（税收、利息、罚款），其中300亿欧元在发展中国家。在接收来自信息自动交换系统的信息方面，发展中国家落在后面。虽然有46个发展中辖区正在进行自动交换信息，或承诺在不久的将来这样做，但目前没有最不发达国家通过这一举措接收信息。
全球税收透明度和信息交换论坛在疫情期间调整了同行评审程序，以便在没有实地访问的情况下继续进行评审。在第2轮全面审查的81个辖区中，85%获得满意评级（合规或基本合规）。关于信息自动交换的实施，98%的受审辖区有被确定为“到位”的国际法律框架，89%有被确定为基本符合要求的国内法律框架。然而，最贫穷国家没有通过这些程序接收信息，这妨碍了它们发现和打击涉税非法资金流动的能力。应制定措施，在非对等基础上自动向不构成非法资金流动安全港风险但可能正在损失资源的发展中国家提供信息。
国别报告是指大型跨国企业向其总部所在辖区当局提交的年度报告。报告显示跨国企业在其开展业务的每个税务辖区内活动的一系列数据，促成高级别的风险评估，有助于确定进一步调查的优先顺序。OECD主持的《转让定价国别报告多边主管当局间协议》促进了国别报告的交换。截至2021年10月，跨国企业提供的国别报告信息交换关系有3000个。然而，发展中国家在获取这一信息方面落在后面。目前只有12个非OECD/G20的发展中国家或辖区（没有最不发达国家）收到国别报告。在这种情况下，当局可以要求在当地经营的跨国企业向当地税务机关提交报告。这将使当局获得用于执法目的的有用信息。要求所有超过相对较低门槛的跨国企业在国别报告方面公开透明，将是一个更全面的解决方案，它将创造公平的竞争环境，支持所有国家打击非法资金流动的努力。
税收透明度能够激励纳税人申报以前未申报的资产。应将更具包容性的信息共享系统与有效利用执法信息相结合。对富有的个人和大型企业纳税人进行审计，可以使国家不只限于威慑，而可追回未披露或申报不当的资源。许多国家，特别是税务管理能力较低的发展中国家，可能需要加强审计能力，以便有效利用信息，将其作为执法制度的一部分。技术和政治挑战造成执法不力。需要有政治意愿来投资于执法能力和后续行动，包括对有政治关系的纳税人的执法。公平公正的执法将有助于重建公民与国家之间的信任。
关于加强税收规范和执法
逃税是一种非法行为，在大多数国家被定性为犯罪；避税是一种合法行为，经常涉及跨境税务规划和套利。纳税人有许多策略来从事国内税收滥用。在一些国家，政治和经济精英找到方法留在税基之外。国际避税策略也很常见。高财富个人可以通过复杂的法律安排和税务规划做法将资产和收入隐藏在离岸。跨国企业通常应根据独立交易原则分配利润。根据这一原则，两个相关实体（如公司总部及其当地子公司）之间的交易价格应与双方无关时的价格相同。然而，这类企业往往利用税收规则的差距和不匹配，人为地将利润转移到低税或无税地点。这类安排可能涉及巨额资金，利用各种辖区的漏洞和宽松的法律框架，受益者往往希望资源最终流向具有吸引力的发达国家，如货币和市场相对稳定的国家。
2013年OECD和G20启动了税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目。该项目于2015年结束，就BEPS行动计划中的四项最低标准达成一致。2016年11月，在OECD的主持下，各国完成一项多边法律文书的谈判，以促进对税收协定的相关修改（如引入反滥用条款）。截至2022年6月，该多边法律文书已得到73个成员国和5个其他辖区的批准，其中只有1个最不发达国家。
2015年OECD BEPS行动计划包括一项协议，即通过OECD的BEPS包容性框架，就数字化带来的税收挑战开展进一步工作。2021年10月，各方就双支柱解决方案达成政治协议。支柱一处理数字化和全球化问题，在分配公司利润的征税权时，对全球最大和最赚钱的跨国企业的利润份额进行有限度地偏离独立交易原则；它将一小部分利润分配给某个市场辖区，而不管该企业集团是否在市场上有实体存在。支柱二包括全球最低限度公司税规则，允许各辖区将跨国企业的利润税提高到15%，可以在来源地通过最低税或在企业总部辖区征收。该双支柱的工作正在进行。确切的收入影响将由多个因素决定，包括最终的排除适用和豁免；何时以及在多大程度上实施最终协议；各辖区税率和政策的预期变化程度；企业及其专业顾问如何应对这些变化。120个成员国和17个其他辖区签署了2021年10月的双支柱声明，但仍不清楚有多少辖区将批准或执行最终协议。
国际税务合作专家委员会还寻求制定数字化带来的税收挑战的解决方案。2021年，委员会同意在其双边税收协定范本中增加一项对自动化数字服务收入征税的新条款。这一新条款（第12B条）提供了对数字业务模式征税的双边解决方案，在对数字服务征税时保留了国内税法的运作，无论该企业在该国是否有实体存在。新条款为发展中国家实现数字交易收入提供了一个简单实用的解决方案，之前这种收入一般不征税。为行之有效，各辖区需要有相关的国内立法，并将新条款纳入税收协定范本。委员会决定研究一些UN示范条款的多边化，以快速纳入现有的双边税收协定范本。委员会目前正在就多边化所涉问题，包括其他类似经验教训，听取专家意见，以便在委员会下届会议上提交一份文件。
关于包容性和普遍性
在联合国大会第75/1号决议中，成员国表示，没有任何其他全球性组织拥有UN的合法性、号召力和制定规范的影响力。自大会于2003年10月31日通过《反腐败公约》以来，该公约已接近普遍加入：包括欧洲联盟在内的189个缔约方已批准或加入《公约》。UN反腐败公约缔约国会议是UN主要的反腐败决策机构，也是世界上最大的全球性多边反腐败活动。190个成员国成为《打击跨国有组织犯罪公约》的缔约国也体现了普遍性。
对于与打击非法资金流动有关的其他政策框架，包容性不断增强，但在2022年底远未实现普遍性。尽管有200多个辖区通过加入金融行动特别工作组形式的区域机构承诺执行金融行动特别工作组的标准，然而，特别工作组本身目前只由36个成员国、1个其他辖区和2个区域组织组成。OECD的BEPS包容性框架为124个成员国和17个其他辖区提供了一个论坛。全球税收透明度和信息交换论坛包括145个成员国和19个其他辖区。迄今为止，102个成员国和19个其他辖区正在使用《金融账户涉税信息自动交换标准》自动交换金融账户信息，或承诺在不久的将来这样做。OECD的《多边税收征管互助公约》已在125个成员国和19个其他辖区签署和/或生效。即使是这些框架中最具包容性的，也仅涵盖75%的成员国。
需要倾听所有人的声音，并让他们参与决策。根据秘书长题为“我们的共同议程”的报告，UN系统拟订了一份详细的路线图，说明它可以采取哪些措施来推动一个更网络化、更包容、更有效的多边主义。然而，要把与非法资金流动有关的自愿论坛和双边协议的拼凑，转变为符合《UN宪章》原则的普遍、合法的全球法律、规范、标准和机构体系，需要政治领导。UN在77年历史中，用其召集力在各个工作流程中建立具有约束力的国际法律框架，从和平与安全到人权，以及最近的可持续发展。
政治领导正在非洲出现。在2022年5月16日和17日举行的非洲财政、规划和经济发展部长会议第54届会议上，专家委员会呼吁UN在其主持下开始就一项全球税收公约进行谈判，由所有成员国和相关利益攸关方参与，以解决税收驱动的非法资金流动，特别是税基侵蚀、利润转移、逃税，包括资本利得税和其他税收滥用问题。UN秘书处可以提供技能和知识，支持成员国采取必要的后续步骤，确保包容性的国际合作与协调。
结语
成员国已作出许多值得称赞的承诺，这些承诺有助于消除非法资金流动。过去几十年还采取了多项行动。2015年就《2030年议程》和《亚的斯亚贝巴行动议程》达成一致后，加强国际框架的工作得到明显推动。尽管有这些进展，仍存在许多挑战。反腐败工作执行不力。涉税非法资金流动和洗钱方面的执行问题因国际框架的缺陷而变得更加复杂。缺乏跨领域的政治协调会削弱效力。结果是信任减低，社会契约受损，可用于可持续发展投资的公共资源不足。
1．需要在三个广泛领域采取行动：更好地执行现有规范；加强国际规范，缩小差距，应对不断变化的风险；提高国家执法能力。透明度必须是基础。为建立信任，国家当局和公众都需要更多、更好的信息。发展中国家不应被排除在税收信息共享机制之外。确保向有关当局提供关于受益所有权的信息是实现金融健全的必要的第一步，但还需要改善受益所有权标准。加强监管及其执法至关重要。实施反洗钱和反腐败改革的政治意愿应辅之以问责制。需要加强税收规范，以满足发展中国家需求和能力的方式处理数字化和全球化问题。一项普遍参加的全球税收公约可能有助于这一努力。贸易和海关执法也必须发展。对于促成非法资金流动的行业，需要有协调一致并产生实际后果的监管制度。所有的规则都需要适应新技术。这一切都需要大力开展能力建设，以确保所有收入水平的国家都能受益。
2．加强国际合作与协调不可或缺。全球治理机制需要创新。加强金融健全以促进可持续发展需要连贯一致的政策和协调一致的国际体系。成员国应在与非法资金流动有关的国际框架内和框架间积极有效地开展合作。UN随时准备发挥其作用。
针对该报告UN国际金融问责制、透明度和廉政问题高级别小组及税收正义网络董事成员Irene Ovonji-Odida表示，Guterres的发言证实了非洲在呼吁UN公约方面发挥领导作用的重要性，谈判应立即开始。
Ovonji-Odida在9月27日的一份声明中表示，所有全球南方国家也应该支持G-77国家集团关于UN税收公约的呼吁。所有发展中国家都受到当前全球税收规则的不公平影响，大多数发展中国家将从最近的OECD提案中获得的征税权和收入微不足道或根本没有收益，她指的是OECD斡旋的许多国家正在努力实施的双支柱全球税收改革计划。
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