“以数治税”税收征管模式的基本特征、基础逻辑与实现路径

李威03

作者：
刘和祥（国家税务总局税收科学研究所）

一、“以数治税”税收征管模式呈现的基本特征
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）把“以数治税”理念贯穿税收征管全过程，为新时期税收征管模式创新指明了前进方向。当前，面对广大纳税人缴费人日益多样的个性化服务需求，税务部门通过构建“以数治税”税收征管模式，不断推进税务执法、服务、监管、共治的理念、方式、手段的变革。“以数治税”税收征管模式呈现如下基本特征。
（一）执法方式从“经验执法”到“科学执法”转变
当前，税务部门创新行政执法方式，持续深化落实“三项制度”，推动建立“四个有人管”风险管理机制，拓展“首违不罚”清单事项，进一步推进税务执法质量智能控制体系建设。一方面，税务部门深入推进严格规范执法，通过建立健全税收收入质量监控机制，实现精准靶向执法，依法依规征税收费；另一方面，税务部门积极探索非强制性执法，在行政执法方式上更加注重运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，切实做到宽严相济、法理相融。税务行政处罚“首违不罚”事项清单的推行，防止了粗放式、选择性、“一刀切”式执法。对一般性涉税违规行为，税务部门利用税收大数据持续健全动态“信用+风险”监管体系，强化精准监管，提高执法效率；对高信用且低风险的纳税人不打扰或少打扰，对低信用且高风险的纳税人严管理和严监督。《意见》提出，到2023年，要基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系。目前，税务部门通过不断加强税收征管能力建设，着力建设德才兼备的高素质税务执法队伍，使得执法方式实现了从“经验执法”向“科学执法”的转变，不断提高税法遵从度和社会满意度。
（二）税费服务从“无差别化”到“精准主动”转变
传统的“无差别化”纳税服务供给模式在一定程度上存在与纳税人的真正需求和迫切需求相脱节的问题。《意见》提出，要运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求等，精准提供线上服务。当前，税务部门积极探索运用税收大数据做好精细服务，不断提升税收治理水平，以纳税人缴费人需求为导向，利用税收大数据算法，精准推送纳税缴费服务，既为纳税人缴费人提供了优质、高效、智能、便捷的纳税服务，又进一步提高了纳税人缴费人的税法遵从度，实现了“精准主动”有效供给。此种依托税收大数据切实优化纳税服务的智慧管理方式，改变了以往落实政策“撒网式宣传、等企业申请”的被动模式，使得税费服务实现了从“无差别化”服务向精细化、智能化、个性化“精准主动”服务的转变。
（三）监管模式从“以票管税”到“以数治税”转变
“以数治税”是对现有税收征管体系的一次技术革新。《意见》提出，到2023年，要实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。近年来，税务部门按照科学化、专业化、精细化的要求，打通数据孤岛，让税收数据从点到线再到面，使得监管模式从“以票管税”进化到“以数治税”。税务部门综合应用大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术并与税收征管深度融合，通过数据的捕获和充分流动，及时感知执法、服务、监管等领域的业务需求并灵敏作出反应。例如，“以数治税”税收征管实践已在我国个人所得税汇算清缴中实现了成功尝试，税务部门自行开发的自然人税收管理系统（ITS）利用算法模型实现了自动提取涉税数据、自动计算应纳税额、自动生成申报表，经纳税人确认或补正后即可线上提交。同时，该系统还为全国纳税人建立了“一人涉税数据档案”，基于身份信息实时实名认证，并与其他政府部门共享数据，可为纳税人提供个人所得税年度对账服务和量身定制的提醒服务，解决了纳税人信息匮乏的问题。
（四）治理主体从“单兵作战”到“协同共治”转变
税务部门负责的税费征收管理工作不仅涉及其他众多政府部门，还涉及市场主体、社会组织以及公民个人。税费征收的复杂性和特殊性决定了在“协同共治”过程中，不能仅靠税务部门“单兵作战”，必须广泛凝聚各方合力，不断扩大税收治理“朋友圈”，确保税收共治更优化、更高效。《意见》提出，要推进精诚共治，持续深化拓展税收共治格局。构建税收共治格局，就是要以共建优化税收征管，以共治促进纳税遵从，以共享实现跨部门协作。因此，税务部门要汇聚各方力量，积极加强情报交换、信息通报和执法联动，不断推进跨部门协同监管。近年来，税务部门积极融入经济社会发展大局，苦练内功，不断加强自身税收征管能力建设，致力于服务党政决策，当好政府的参谋助手，不断提升“以数治税”“以数资政”的水平，充分利用税收大数据开展分析，积极向各级党政领导提供决策参考，不断增强共治意识、构建共治格局、提升共治水平。

二、“以数治税”税收征管模式的基础逻辑

“以数治税”既是观念创新也是税收征管制度和实践创新，是税收治理优势转化为国家治理效能的“税务贡献”。我国经历了将近四十年的税收信息化建设，在征管制度、协同共治、信用支持、科技手段、安全保障等方面为“以数治税”税收征管模式的建立奠定了重要基础。
（一）“以数治税”的制度基础
数字经济背景下，纳税主体的虚拟化使得虚拟空间与实体交易不再统一，纳税主体的组织体系架构和业务方式不再遵从传统经济模式。因此，跨地区征税、来源地税收管辖权方面存在的挑战给税收征管带来巨大冲击，我国税收征管制度需要及时进行修订。2021年3月，国家市场监督管理总局颁布的《网络交易监督管理办法》将“直播带货”“社交电商”等新兴业态纳入监管范畴，明确了新业态发展的法制框架。这不但有利于引导新业态的健康有序发展，而且能够引导数字平台经营管理者认真履行对平台内经营者进行涉税信息收集、核验和登记等义务，鼓励数字平台经营管理者定期向税务部门提供平台内所有经营者的涉税信息。未来，税收相关法律制度的制定应适应数字经济运行所带来的税制和征管方面的一系列挑战，重构当前的税收法律义务关系，以符合当前新经济、新业态、新模式的运行特征，引导优化税制及分配关系的建立，强化先进技术手段在税收征管实践中的应用，为“以数治税”税收征管模式的建立奠定完整的制度基础。
（二）“以数治税”的共治基础
政府部门间的税收征管协作是实现“以数治税”的共治基础。2017年4月，国家税务总局联合海关总署、国家外汇管理局共同签署了《关于实施信息共享开展联合监管的合作机制框架协议》。在该框架协议的推动下，我国大部分省、自治区和直辖市建立健全涉税信息共享交换机制，不断推进跨部门的信息互换。2017年5月，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，以最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵为目标，加快推进政务信息系统整合共享。当前，推动“以数治税”离不开政府部门间的税收征管协作，各部门之间要明确责任和义务，逐步形成协调配合的税收征管协作机制，奠定“以数治税”的社会共治基础。
（三）“以数治税”的信用基础
纳税信用作为纳税人履行纳税义务的直接反映，客观体现了纳税人对社会以及对国家的信用，是衡量企业是否合法合理经营的重要指标。2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出，在税务信用建设领域，要建立跨部门信用信息共享机制，开展纳税人基础信息、各类交易信息、财产保有和转让信息以及纳税记录等涉税信息的交换、比对和应用工作。近年来，税务部门充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用，进一步完善纳税信用等级评定和发布制度，加强税务领域信用分类管理，发挥信用评定差异对纳税人的奖惩作用，并持续推进税收违法“黑名单”和联合惩戒制度，充分运用税收大数据，建立纳税人诚信档案。并通过加强部门间信用信息共享，建立健全守信联合激励、失信联合惩戒长效机制，推进纳税信用与其他社会信用联动管理，共同构建“守信者一路绿灯，失信者处处受限”的信用奖惩格局，不断提升纳税人税法遵从度。
（四）“以数治税”的技术基础
2015年7月，国务院办公厅印发的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》提出，要充分运用大数据先进理念、技术和资源，加强对市场主体的服务和监管，推进简政放权和政府职能转变，提高政府治理能力。当前，税务部门通过对海量税务数据资源进行深入分析，并将相关结论和建议应用于税收风险管理、违法线索识别和“以税资政”等方面，有效提升了税收征管的实际效能。例如，在一些涉税案件中，税收大数据分析在初始发现、关键节点识别、证据记录和过程回溯等环节发挥了重要的执法和监管功能，也对行业税务违规行为和失序状态造成了“警示性”压力，督促纳税人和相关市场主体严格遵守税收法律法规，自觉依法纳税。
（五）“以数治税”的安全基础
随着数据作为生产要素的价值不断显现，数据安全已成为事关国家总体安全的重要方面，是数字政府的生命线。具体到税务领域，数据安全问题也是税收数据管理工作和“以数治税”的前提和底线。当前，税收大数据在税务机关执法、监管和服务过程中的作用越来越重要，税收数据库中拥有纳税人缴费人的大量交易信息和涉税费信息，涉及诸多个人隐私和商业机密。为保障数据的安全使用，税务部门要在保障税费信息的使用安全性与纳税人缴费人信息披露的边界之间保持平衡，要不断完善税收信息保护机制，以填补税收征管法律法规中的漏洞。2021年9月正式施行的《数据安全法》，就是为了规范数据处理活动，保障数据的安全，促进数据开发和利用，保障个人和组织的合法权益，维护国家的主权、安全、发展利益而制定的专项法律。目前，税务部门以《数据安全法》为导向和牵引，不断提高数据准备、共享、应用等工作的规范化、标准化建设，不断完善税收数据安全相关制度规范的建设，及时填补制度空白，修复管理漏洞，杜绝税收数据安全隐患，并与保密工作相协同，推动数据安全保密一体化落实。

三、“以数治税”税收征管模式的实现路径
依托数字化驱动税收征管方式变革，是实现税收治理现代化的必由之路。伴随现代信息技术的持续应用和“以数治税”理念的不断深入，近年来，税务部门提出并不断充实完善了税收现代化“六大体系”的具体目标内容，并把构建“以数治税”税收征管模式贯穿于税收征管改革全过程，积极探索“以数治税”税收征管新模式、新路径，实现“以数治税”税收征管模式与“六大体系”建设目标的深度融合发展。
（一）构建“以数治税”税收征管模式下的党的领导制度体系
《意见》提出的工作原则中，第一条就是坚持党的全面领导。税务机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明地讲政治。这要求税收工作必须坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到当前税收征管数字化转型改革的各个环节，做到税收征管改革推进到哪里，党组织就覆盖到哪里。构建“以数治税”税收征管模式下的党的领导制度体系，可将党建、党务、纪检、组织、宣传、内审、财务等部门相关数据“一盘棋”统筹，构建税务行政管理大数据融合分析平台，通过跨平台数据共享，打通党建、综合办公、数字人事、绩效管理、财务管理、采购管理、内控监督、学习兴税、税收宣传等税务系统行政服务数据链条，深化业务协作，深挖数据潜在价值，提升数据应用效能，实现系统的共融共通。实现党务政务系统与税收业务系统相对接，切实做到税务干部信息“一员式”归集、税务部门情况“一局式”汇总，为党务政务工作提供决策情报和业务大数据支撑。
（二）构建“以数治税”税收征管模式下的税收法治体系
当前，数字经济的蓬勃发展，对传统税收征管带来巨大挑战，而我国现行的税收法律法规并未跟上数字经济的发展步伐。数字经济背景下的税收法治体系要求法律规定明确、固定、操作性强，运行平稳高效，顺畅有序。当前，构建经济数字化转型背景下的税收法治体系，需要对数字经济时代的《税收征管法》《个人所得税法》《企业所得税法》等相关法律及时作出修订和完善，同时，司法机关要强化对法律条文的解释，作出具体的解释和执行标准，保证国家税收不流失，解决基层税务机关在具体执行之中的无法可依难题。未来，税收法律法规和征管制度可按信息化、数字化、智能化管理标准进行修改，设计从“以票管税”到“以数治税”、从纸质到数据的系列涉税管理制度，实现“交易即开票”，推行数据驱动的后台无感监管新模式，涉税强监管，无税不打扰。税法设计要充分体现税收中性原则，税收监管制度设计要更加合法、合理，符合数字化、电子化操作管理要求，以实现公平、公正、公开和精确执法。
（三）构建“以数治税”税收征管模式下的税费服务体系
构建“以数治税”税收征管模式下的税费服务体系的意义在于，不让纳税人缴费人围绕税务部门的岗责划分和工作流程来回跑、分段办。《意见》提出，到2023年，要基本建成“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务新体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变。一方面，税务部门要以现代信息技术为支撑，将大数据、云计算、人工智能、区块链等现代信息技术与办税缴费业务相融合，建立智能感知、智能引导、智能处理的多元化办税缴费方式。因此，要探索“以数治税”征管模式下的办税缴费服务体系，建立按需定制、因需而变的需求诉求实时协调响应机制，运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求等，加强与纳税人缴费人的交流互动，全面采集纳税人缴费人在办税缴费过程中的需求、问题、意见和评价，对纳税人缴费人开展数据和行为分析，精准定位纳税人缴费人诉求，精准提供线上和线下服务。另一方面，纳税人缴费人满意是税费服务的直接动力，纳税人缴费人的需求也促进了税费征管与服务的创新。因此，要通过创新征纳双方的互动模式，实时回应并精准识别纳税人缴费人的具体需求，制定个性化服务模式，加强线下和线上服务模式的相互衔接，主动提升办税缴费新体验。构建“以数治税”征管模式下的税费服务新体系，要求税务部门要始于纳税人缴费人需求、基于纳税人缴费人满意、终于纳税人缴费人遵从，切实推动税费服务向精细化、智能化、个性化转变。
（四）构建“以数治税”税收征管模式下的税费征管体系
税费征管体系是税费征收管理活动中各要素相互联系和制约所形成的整体系统。税费征管体系应以“以数治税”为导向，在推进理念方式手段变革中更加优化高效统一，围绕智慧税务建设目标，着力推进“两化、三端、四融合”建设，形成税费征管新格局，实现税费征管数字化转型。
1.实施数字化升级和智能化改造。《意见》把“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”摆在各项重点任务的首位，体现了科技创新在推进税收现代化建设中的关键作用。在数字化升级方面，要通过智慧税务建设，围绕纳税申报、税款征收、税收法治等重点方面进行税收征管数字化转型升级，并以发票电子化改革为突破口，将各类业务标准化、数据化，让全量税费数据能够根据应用需要，多维度适时化地实现可归集、可比较、可连接、可聚合。在智能化改造方面，要不断推进大数据、云计算、人工智能、区块链等现代信息技术与税收征管的深度融合，并对数字化升级后的税费征管系统进行智能化改造，将人工智能嵌入税费征管流程，且将税收征管重心前移，从“重治疗”转向“重预防”，实现税收风险管理由“事后处理”向“事前、事中精准监管”转变。此外，还要通过反映现状、揭示问题、预测未来，更好地服务纳税人缴费人，更好地防范化解征管风险，更好地服务国家治理。
2.推进“三端”平台建设。为贯彻落实《意见》要求，可建成全国统一的纳税人端服务平台、税务人端工作平台、决策人端指挥平台，全面推动税收征管数字化转型。在纳税人端，要通过打造法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”税务数字账户，依托税务数字账户进行“一户式”和“一人式”归集，通过自动归集交易双方数据，帮助纳税人自助办理相关涉税事项，并向其提供基础数据服务。“一户式”和“一人式”数字账户正在成为纳税人在税务机关的数据资料“保管箱”，数据将成为连接征纳双方的新纽带。以数据驱动业务，可实现法人税费信息和自然人税费信息智能归集，实现对同一企业或个人不同时期、不同税种和费种之间，以及同规模、同类型企业或个人之间税费匹配等情况的自动分析监控。在税务人端，要通过打造“一局式”和“一员式”应用平台，实现税务系统所有单位和人员信息可分别进行智能归集，并按照税务人员所处层级、部门、职务、岗位、业务范围等进行标签化和网格化管理，智能推送工作任务，进行个性化考核评价，从而大幅提升内部管理效能。在决策人端，要通过打造“一览式”应用平台，实现对征纳双方、内外部门数据，可按权限在不同层级税务机关管理者的应用系统中进行智能归集和展现，为管理指挥提供一览可知的信息，促进提升智慧决策的能力和水平。
3.实现“四个融合”。一是要实现算量、算法、算力的有机融合。税收大数据的特征是数据规模大、类型多、颗粒度细。要以税收大数据为算量，借鉴国际先进经验，创造先进算法标准，持续加强算力建设，从而构建一个超级算量、智能算法、强大算力的“智慧税务大脑”，通过对涉税数据的捕获和流动，充分感知执法、服务和监管等各方面的业务需求，并敏捷地进行应对。二是要实现技术功能、制度效能、组织机能的有机融合。要充分发挥现代信息技术和税收大数据的驱动作用，实现制度规范、业务流程等方面的融合升级和优化重构，推动税务组织体系横向集约化、纵向扁平化，使税务部门的组织职能划分更加明晰、岗责体系更加科学、人员配置更加合理，从而更好地适应现代化税收征管和服务的需要。三是要实现税务、财务、业务的有机融合。在“以数治税”征管模式下，要将税收规则、算法、数据直接融入纳税人的经营业务之中，使税务、财务和业务有机融合，企业的每一次交易活动，均可自动计算应纳税额，降低遵从成本，提高征管效率。四是要实现治税、治队、治理的有机融合。要按照“制度加科技、管队又治税”的思路，坚持“以数治税”与“以数治队”联动，全面上线内控监督平台，将内控监督规则、考核考评标准渗入业务流程，融入岗责体系，嵌入信息系统，实现过程可控、结果可评、违纪可查、责任可追的自动化联动监控，不断拓展“以数治税”乘数效应，大幅增强带队治税的税收治理效能。同时，还要通过深化税收大数据分析应用，为宏观经济和社会管理及时提供决策参考，更好服务国家治理现代化。
（五）构建“以数治税”税收征管模式下合作共赢的国际税收体系
在“以数治税”税收征管模式下，构建合作共赢的国际税收体系。一是加强国际税收合作。我国要积极参与数字经济背景下的国际税收规则和标准制定，主动参与国际谈判，在新规则制定中抓住先机，努力将中国智慧、中国经验、中国方案、中国主张融入全球税收治理体系中。要提升话语权和影响力，做数字经济相关规则制定的参与者、制定者和引领者。要全面深入参与税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，构建数字经济背景下反避税国际协作体系。要完善“一带一路”税收征管合作机制，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力，继续引领广大发展中国家积极参与全球税收治理。二是打造优质便捷的国际税收服务体系。要以当前的智慧税务建设为契机，打造优质便捷的国际税收服务体系，依托信息化手段切实提升国际税收征管精准度。三是构建国际税收分析体系。要用好税收大数据，打造指标完备、标准规范、分析智能、监控精准、方法科学的国际税收分析体系，加强申报管理及跨境利润水平监控系统等数据的应用，挖掘案源信息，聚焦重点行业、重点领域，有针对性地开展打击国际逃避税，维护我国税收利益。
（六）构建“以数治税”税收征管模式下的队伍组织体系
进一步深化税收征管改革，必须建设一支“以数治税”税收征管模式下的高素质干部队伍。《意见》描绘的改革蓝图，覆盖了以“带好队伍、干好税务”为主要内容的新时代税收现代化建设总目标，要求完善“带好队伍”体制机制，打造忠诚担当的税务铁军。一是要结合深化税收征管改革发展需要，推进“以数治队”的现代化队伍组织体系建设，配强人员和力量，进一步破除部门间管理联动壁垒，打造高效协同的组织管理体系，提升税务人力资源配置效能。二是要实施人才支撑战略，健全以税收战略人才、领军人才、专业骨干和岗位能手为主体的“人才工程”体系，着力培养塑造适应大数据、云计算、人工智能等现代信息技术应用，更具国际化、专业化、年轻化的高素质税务人才队伍，满足“以数治税”税收征管模式下的税收工作要求。三是要在《意见》落实过程中，不断提升干部队伍的“改革能力”和“用数能力”，强化“用数”意识、增强“用数”能力，依法依规“用数”、科学“用数”，对《意见》落实中的难点、重点问题要想方设法竭力求解、努力化解、合力破解。四是要探索实行团队化管理模式，将既有的优秀人才组成专业团队，通过在税收征管改革中的实战化锻炼，发现人才、培养人才，形成一批专业型业务骨干。五是要结合“以数治税”税收征管实际，对难度大、涉及面广的复杂事项，组建跨层级、跨部门、跨区域风险应对专业化团队，实施“专业化+跨区域”团队式应对，在实战中提升本领、锻炼干部。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第10期。）

欢迎按以下格式引用：
刘和祥.“以数治税”税收征管模式的基本特征、基础逻辑与实现路径[J].税务研究，2022（10）：69-75.


-END-
●促进收入公平分配的税收制度及政策完善
●我国个人所得税对共同富裕影响的量化分析——基于共同富裕指数（SPI）和共同富裕溢价指数（SPPI）的分析
●直接税促进共同富裕的内在逻辑与优化路径
●税收学理下的共同富裕：历史逻辑、理论渊源与现实选择
●法治视域下税务和解制度的建构
●水资源税改革能实现双重红利效应吗？
●促进个人养老金发展的税收政策研究——基于美国个人养老金（IRA）的经验与启示
●关于税法与民法平衡适用的探讨——基于一起股权转让税款追偿纠纷案的分析
●由一起“受益所有人”身份判定案看税收协定的滥用
●“双碳”目标下的资源税改革研究
●我国水资源税改革试点制度完善建议
●税收法治视域下建立税务行政协商机制的思考
●税收滞纳金与执行滞纳金的关系辨析——经由司法类案的实证观察
●加密资产国际税收治理：缘起、现状与展望
●完善合伙企业所得税政策的若干思考


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