促进个人养老金发展的税收政策研究——基于美国个人养老金（IRA）的经验与启示

李威03

作者：
刘同洲（国家税务总局税收科学研究所博士后科研工作站、 中国财政科学研究院博士后流动站）

习近平总书记高度关注我国社会保障事业，提出应注重学习借鉴国外有益经验，立足于国情、积极探索、大胆创新，建设具有鲜明中国特色的社会保障体系。2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），对养老保险第三支柱（个人养老金）作出了全国统一的制度性安排，补齐了个人养老金顶层设计的短板，为我国三支柱养老保险体系协同发展奠定了制度基础。个人养老金事关民生福祉，又与税收政策密切相关，其高质量、可持续发展应依托于税收政策激励。这不仅是发达国家个人养老金发展的成功经验，更是以人民为中心发展思想在税收领域的核心体现。
个人养老金是对养老保险第一支柱（基本养老保险）的有效补充，其建立目的在于保障个体在生命周期中的财务可持续性。个人养老金税收优惠政策是国家通过延迟征税将税收收入的时间价值“让利于民”，创造“个人想买”的政策环境。因此，税收政策的制定既要充分发挥税收激励效应以提升个人参与的积极性，也要有利于个人参保资金的保值增值。我国个人养老金的税收优惠政策——个人税收递延型商业养老保险（以下简称“个税递延养老保险”），自2018年实施至今已4年有余，但对于提升居民参加个人养老金的积极性和个人养老金覆盖率没有特别效果。基于此，为更好发挥税收政策在促进个人养老金发展中的作用，本文选取个人养老金发展成效显著的美国为研究对象（美国个人养老金占养老金总资产比重为39%，约有38%的美国家庭参与个人养老金计划），全面梳理其个人养老金税收优惠政策，总结其个人养老金税收优惠政策的特点，提出促进我国个人养老金发展的税收政策建议。

一、我国个人养老金税收政策现状与存在问题
（一）政策现状
我国个税递延养老保险采用“免-免-征”（Exempting-Exempting-Taxing，EET）模式。在缴费环节，参保人缴纳的保费可在当月申报计算应纳税所得额时予以限额扣除，扣除限额标准按当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1 000元孰低的办法确定。在投资环节，对于计入个人商业养老资金账户的投资收益暂不征收个人所得税。在领取环节，领取的收入25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。个税递延养老保险因其不受劳动关系和就业状态限制的属性，被业内预计能带来千亿元保费增量。然而，从2018年试点以来，截至2021年年底，个人养老金累计参加人数为5万余人，累计资金规模为6.29亿元。从资金规模上看，试点效果与千亿元保费增量的预计相距甚远，整体发展不及预期。
此外，现行税收政策对个人证券投资产生的利得暂免征税，而对个人养老金领取时产生的收益予以征税。由于个人转让股票所得暂免征收个人所得税，而参与个税递延养老保险的个人所得税只是暂时递延而非永久免征，对于投资者而言，参与证券投资的积极性要大于参与个人养老金。
根据《国家税务总局关于开展个人税收递延型商业养老保险试点有关征管问题的公告》（国家税务总局公告2018年第21号），试点地区内可享受个税递延养老保险税前扣除优惠政策的个人，凭中国银行保险信息技术管理有限责任公司相关信息平台（以下简称“银保信平台”）出具的《个人税收递延型商业养老保险扣除凭证》（以下简称“税延养老扣除凭证”），办理税前扣除。而个人要下载税延养老扣除凭证，首先要去银保信平台填报身份证号码、纳税地点、参保人身份类型、扣缴义务人等涉税信息进而完成账户激活，以获得个税递延账户编号；之后，个人需在银保信平台下载税延养老扣除凭证，从中获取报税验证码，并在综合所得年度汇算的窗口期通过登陆个人所得税App找到其他扣除明细列表界面，输入先前获取的个税递延账户编号和报税验证码，再附报《个人税收递延型商业养老保险税前扣除情况明细表》，载明购买个税递延养老保险支出的明细信息，完成上述流程后方可实现个人缴费税前扣除。
（二）存在问题
1.个人缴费税前扣除标准政策的吸引力有限，税收调节作用体现不足。（1）在缴费环节，现行税收政策规定的个人缴费税前扣除标准偏低，未能激发高收入群体和部分中等收入群体参与积极性。根据财税〔2018〕22号文件，个人缴费税前扣除标准按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1 000元孰低的办法确定。对每月10万以上的高收入群体以及月收入在1万～10万元的中等收入群体而言，每月1 000元的税前扣除标准吸引力较小。（2）现行个人缴费税前扣除额度未与个人收入挂钩，即扣除额度没有随收入提升而梯次递减，税收调节作用体现不足。
2.相较于个人所得税税率，养老金领取环节的税率较高，居民参与积极性不足。在领取环节，个人领取养老金金额（累计缴费额与累计投资收益之和）的25%的部分予以免税，其余75%的部分按照10%的比例税率征税，故领取环节个人所得税实际税负率为7.5%。月收入在5 000元至1万元之间的中等收入群体，在扣减基本费用扣除和专项附加扣除后，月应纳税所得额不超过3 000元，适用税率为3%，远小于7.5%的实际税负率。因此，领取环节税率设置较高，不利于激发该部分中等收入群体参与个人养老金的积极性。对于高收入群体，由于其在信息获取和金融资产配置上的较大优势，长期积累下将产生巨额投资收益，该部分资金提取时须对其75%的部分按照10%的比例税率征税。相较于个人储蓄或证券投资，该环节过高的税率抑制了高收入群体参与积极性。
3.相较于证券投资个人所得税的免征，个人养老金在领取环节的征税使得其发展具有先天劣势。现行税收政策对个人转让上市公司股票取得的所得暂免征收个人所得税，而对个人养老金领取时累计投资收益75%的部分按照10%征收个人所得税。这导致个人通过无所得税成本的证券投资短期“赚快钱”偏好远高于个人通过有所得税成本的个人养老金长期投资，个人会优先选择证券投资而非个人养老金。因此，若不解决证券投资收益和个人养老金收益的税收待遇不一致问题，期望个人养老金账户外资金（证券投资）主动流向个人养老金账户的难度较大。
4.个人养老金缴费税前扣除流程复杂，降低个人参与便捷度。由于银保信平台与税务部门信息系统尚未实时连通，无法通过识别个人身份证号码实现涉税信息在银保信平台的自动代入，个人养老金参保人不仅要自行在银保信平台填报已在个人所得税App中填报的涉税信息，而且需手动在银保信平台获取扣除凭证，凭借上述过程获得的个税递延账户编号和报税验证码方可在个人所得税App中完成个人养老金缴费税前扣除。上述业务流程不仅存在信息重复填报问题，而且需在银保信平台与个人所得税App间频繁切换和信息输入，对于税收知识匮乏、线上操作不便的用户较不友好，增加了参与人时间成本和操作负担，降低了个人参与便捷度。

二、美国个人养老金税收政策及其启示

1974年美国根据《职工退休收入保障法》设立了养老保险第三支柱——个人储蓄计划（个人养老金），鼓励个人通过自愿储蓄的形式将资金存入个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA），为退休后储备养老财富。美国个人养老金从1974年的4 800万美元增长到2020年的14.7万亿美元，资产规模数倍于所有发达国家个人养老金资产总和，个人养老金占美国养老金总资产比重已达到39%。作为个人养老金成效最为显著的国家，美国个人养老金在不到50年的时间扭转了早期养老保险体系过度依赖第一支柱的非均衡态势，与其税收优惠政策设计关系密切。
（一）主要做法
个人退休账户主要包括传统个人退休账户和罗斯个人退休账户两类，前者设立的目在于保障未参与第二支柱——雇主养老金计划的个人，后者设立的目的是帮助退休时一次性提取养老金但顾虑高税率的个人，其制度设计与税收政策密切相关，具体如表1（略）所示。
1.缴费环节的税收优惠。由表1（略）可知，税收优惠根据个人收入、婚配状况、IRA类型等方面进行了差异化设计，以保障税收公平。传统IRA秉承EET模式，即在缴费、投资环节免税而在领取环节征收个人所得税。税收优惠的差异化体现在：根据缴费额度设置个人所得税税前扣除条件，扣除额度与个人调整后收入相挂钩。个人当年调整后所得不超过68 000美元，缴费额（50岁以下缴费上限为6 000美元）方可全部税前扣除；个人当年调整后所得在68 000美元与78 000美元之间，缴费额仅能部分税前扣除；个人当年调整后所得超过78 000美元，缴费额不得税前扣除。此外，在个人所得税税前扣除额度上，遵循已婚群体减免门槛高于未婚、高收入群体少扣除甚至不扣除的原则；为防止税收优惠被富裕群体过度使用，罗斯IRA的缴费上限与参保人收入水平紧密挂钩，缴费额度随参保人调整后所得的提升而逐步受限。就传统IRA和罗斯IRA在缴费设计的共性而言，缴费上限会根据物价水平、薪酬水平不定期调整。截至2020年，传统IRA和罗斯IRA的缴费上限已保持一致，50岁以下为6 000美元/年。
2.投资环节的税收优惠。由于金融资产持有阶段的投资收益随时间浮动变化，计税基础不便于确认，故无论传统IRA还是罗斯IRA，个人退休账户内的金融资产持有期间的投资收益免于征税。
3.领取环节的税收优惠。传统IRA模式下，个人养老金领取环节适用的税收优惠与缴费环节适用的税收优惠密切关联，以此体现个人所得税的税收递延。当缴费环节的缴费额享受了税收优惠予以全额税前扣除，那么领取环节的累计缴费额须缴纳个人所得税；当缴费环节因调整后收入限制，缴费额只能部分扣除，缴费部分扣除的累计额须缴纳个人所得税，而缴费不得扣除的累计额在缴费环节因未享受过税收优惠，故在领取环节予以免征个人所得税；同理，当缴费环节因调整后收入限制，缴费额不得扣除的累计额在缴费环节未享受税收优惠，在领取环节则免征个人所得税。投资收益的缴税方面，以传统IRA将金融资产出售（领取养老金时）作为投资收益的纳税时点，无论缴费环节是否享受过税收优惠，投资收益都须缴税，但对投资收益征收个人所得税而非资本利得税。相较于传统IRA，罗斯IRA在缴费环节虽不能享受个人缴费税前扣除的税收优惠，须在缴费的当期缴纳个人所得税，但养老金领取时免税。该模式对持有金融资产的高收入群体有较大吸引力。这是因为美国金融资产交易产生的资本利得（投资收益），根据资产持有期是否满18个月，分为长期资本利得和短期资本利得，前者缴纳资本利得税，后者缴纳个人所得税，故金融资产交易产生的投资收益一般都须缴税，但参与罗斯IRA而获得的投资收益则可以免税。同时，高收入群体由于金融资产配置能力较强，长期积累将产生巨额的投资收益，若不参与罗斯IRA则可能缴纳巨额税款。
（二）启 示
1.缴费上限调整的时点应与税收对宏观经济逆周期调控节奏保持一致。二十世纪七十年代，美国经济进入经济缓慢增长和通货膨胀并存的“滞胀”阶段，以减税促进经济增长是政府宏观经济政策的共识。这为个人养老金的税收递延创造了宽松的政策环境。二十世纪八十年代，里根政府实施以减税为核心的经济计划，将IRA的适用范围由“未参与第二支柱雇主养老金计划的个人”拓宽到全体居民，并将缴费限额从每年1 500美元提升至每年2 000美元，促使更多的个人享受到税收优惠。因此，IRA的覆盖率大幅提升，进入“井喷式”增长时期。2008年国际金融危机爆发后，为避免经济陷入衰退，美国政府开启新一轮减税刺激经济增长的周期，在此背景下IRA的缴费上限由每年4 000美元调整到每年5 000美元，并根据通货膨胀指数动态调整。为促进就业和带动经济增长，2018年特朗普政府实施以减税为主的税制改革，故IRA缴费上限于2019年提升至每年6 000美元。上述进程充分表明，缴费上限调整应与国家宏观经济调控“步调一致”。
2.制定税收优惠政策须注重发挥税收调节作用。美国政府通过税收优惠促进个人养老金规模和覆盖率快速提升的同时，更加关注税收优惠可能导致的贫富差距问题，并通过以下措施予以调节。一是无论EET模式还是TEE模式，其缴费额度都设有上限，防止税收优惠政策被高收入群体滥用，以确保个人养老金制度的公平性。二是税前扣除额度或缴费额度随个人调整后收入的增加而梯次递减。在传统IRA的EET模式下，税前扣除额度和调整后收入挂钩，调整后收入越高，个人所得税税前扣除的额度就越小。同理，在罗斯IRA的TEE模式下，50岁以下6 000美元一年的缴费额度也与调整后收入相关联，调整后收入越高，当期缴费额度（存入罗斯IRA里的资金）也越小。上述举措充分体现税收的调节作用，以限制高收入群体避税行为。三是EET模式下养老金领取未单独设置优惠税率，而是作为个人一般性收入适用10%～37%的超额累计税率征收个人所得税，避免了因税率设置不合理造成居民参与积极性不足的问题。
3.个人资本利得皆须缴税，但涉及罗斯IRA的资本利得除外，以此鼓励个人养老金发展。美国对个人金融资产交易产生的长期资本利得征收资本利得税，除了年应税收入低于40 400美元的单身个人可不缴纳资本利得税外，其他情况下个人获取的资本利得皆须缴税，适用税率为15%、20%、25%、28%四个档次。在此背景下，罗斯IRA免征资本利得税的优惠政策，可使个人养老金账户内资金投资的税收成本远低于账户外资金投资的税收成本，通过设计“税收洼地”引导证券投资资金流入个人养老金账户。
4.税务部门通过数据共享和流程数字化保障个人养老金参与便捷度。美国国内收入局通过数据共享建立了与财政部、证券交易委员会、金融监管局的协同监管机制并定期予以信息披露，确保监管部门和参保人都能及时了解养老金运转状况；通过业务流程数字化对个人养老金账户缴费、投资、领取环节中烦琐的流程予以优化重构，降低相关交易成本，个人参与养老金便捷度大幅提升。

三、完善我国个人养老金发展的税收政策建议
（一）提高缴费上限，且调整时点尽量与减税促进经济增长的宏观调控“同频共振”
美国个人养老金发展经验表明，在减税周期内调增缴费上限，将大幅提升个人养老金覆盖率。近年来，减税降费促进经济增长是我国税收政策对宏观经济逆周期调节的主要目标，故我国也应适时提高个人养老金缴费税前扣除标准，提升现行一年1.2万元的缴费上限，增强税收优惠政策的吸引力，进一步提升个人养老金覆盖率。此外，个人养老金缴费上限应与通货膨胀指数关联，建立相关动态调整机制，以确保个人养老金缴费税前扣除标准的有效性。
（二）将扣除（缴费）额度与应纳税所得额挂钩，充分发挥税收的调节作用
1.就我国现行EET模式而言，个人缴费税前扣除标准应根据个人应纳税所得额的不同，设计税前扣除标准的适用范围。即将扣除类型分为全部扣除、部分扣除、不得扣除，并界定不同扣除类型所对应的应纳税所得额区间，以充分发挥税收调节作用，避免税收优惠加大贫富差距。此外，应允许个人当年未达到缴费上限额度或当年未使用满的扣除额度可以递延到未来年度使用，并鼓励个人未使用的扣除额度转让给配偶使用。
2.增加TEE模式，并将缴费额度与应纳税所得额挂钩，充分发挥税收的调节作用。可借鉴美国罗斯IRA在发挥税收调节方面的经验，将TEE模式的缴费额度与应纳税所得额挂钩并界定相关区间，随着个人应纳税所得额递增，当期可缴费额度递减，直至不得缴费，以此限制高收入群体的无限缴费行为，避免个人养老金成为“富人俱乐部”。
（三）将领取环节的单一比例税率改为超额累进税率
借鉴美国EET模式下养老金领取环节税率设计经验，结合我国现行企业年金、职业年金的个人所得税处理方式，EET模式下参保人提取的养老金（累计缴费额）不应再设置10%的单一比例税率，而应按照个人所得税“工资、薪金所得”项目适用3%～45%的超额累进税率，以解决养老金领取环节的税率设置不合理的问题。
（四）保持证券投资所得和个人养老金所得税收优惠政策的一致性
EET模式下，领取养老金时，对于资金的投资收益（资本利得）部分应免征个人所得税，以解决个人资本利得差异化的税收政策问题。相较于美国，我国资本市场尚不成熟，加之资本利得对税率变化敏感度较高，脱离现有税制框架短期内再单独设置新税种，可能造成资本市场大幅波动，这与促进资本市场平稳健康发展的目标相背离。因此，应在现行个人所得税制度框架内降低个人养老金所得的税收成本，解决因税收政策差异导致的个人养老金参与意愿低于证券投资的问题，即个人在领取养老金时，对于投资收益部分免征个人所得税，以保持个人证券投资所得和个人养老金投资收益税收优惠的一致性，减小个人养老金账户内外资金的税收成本差异，引导资金流入个人养老金账户。
（五）推进缴费税前扣除的“一键式”自动申报强化税务部门在涉税数据联通的监管责任，通过跨部门数据直联互通为个人养老金缴费税前扣除的“一键式”自动申报给予技术支持。基于《意见》提出的“个人在养老金信息管理服务平台上开设账户”，税务部门应以此为契机，积极主动将税收征管系统接入个人养老金信息管理服务平台，对个人养老金缴费、投资、领取实施全流程数据覆盖和监管协同，推进跨系统平台和账户信息的互联互通，充分利用个人所得税App已有的社会基础，适时取消银保信平台出具税延养老扣除凭证的业务流程，实现个人养老金涉税业务在个人所得税App中“一键式”自动申报，解决个人养老金缴费税前扣除需在不同平台间切换且操作步骤过多的问题。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第9期。）

欢迎按以下格式引用：
刘同洲.促进个人养老金发展的税收政策研究：基于美国个人养老金（IRA）的经验与启示[J].税务研究，2022（9）：127-132.


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