“健康中国2030”控烟目标的实现与烟草消费税改革路径

时代税客

作 者 信 息
郑榕（对外经济贸易大学国际经济贸易学院）
崔凤（对外经济贸易大学国际经济贸易学院）

文 章 内 容
2016年10月，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出，全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。综观各国实践，在诸多控烟措施中，税收与价格措施被公认为最有效果的措施，而消费税又是控制烟草消费最重要的税种。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划》）提出，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。如何通过完善消费税制度促进我国2030年吸烟率调控目标的实现，具有重要的研究价值。本文运用世界卫生组织TaXSiM模型，模拟如何通过卷烟消费税改革实现“健康中国2030”控烟目标，以期为相关改革提供参考。
一、政策模拟的制度背景

（一）“健康中国2030”控烟目标
吸烟是慢性呼吸系统疾病的首要致病因素，落实“健康中国2030”控烟目标与我国全面推进健康中国建设进程密切相关。中国是世界第一大烟草生产国和消费国，有近3.16亿吸烟者，每年死于吸烟相关疾病的人数超过100万（中国疾病预防控制中心，2015）。为加快我国控烟进程，做好慢性病的防治，《“健康中国2030”规划纲要》提出，到2030年要实现我国15岁以上人口吸烟率降至20％的目标。《2018年政府工作报告》将实施“健康中国战略”作为“提高保障和改善民生水平”的重点内容。2019年7月，国务院成立健康中国行动推进委员会并印发《健康中国行动（2019-2030年）》，对控烟专项行动明确提出“利用税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效”。2021年3月发布的《“十四五”规划》则将“开展控烟限酒行动”作为“全面推进健康中国建设”的重点内容。
近年来，我国采取了一系列措施控制吸烟率，但控烟任务依然艰巨。根据全球成人烟草调查数据，2010年我国15岁以上人口吸烟率为28.1%，2018年我国成人吸烟率仍高达26.6%左右。总的来看，虽然各项控烟举措取得了一定成效，但要使15岁以上人口吸烟率继续下降6个百分点，仍需要实施更加有效的政策措施。
（二）世界卫生组织的MPOWER综合控烟政策
为帮助各国实施《世界卫生组织烟草控制框架公约》中有关减少烟草消费的条款，世界卫生组织在总结各国控烟政策经验的基础上，于2007年推出了简称为“MPOWER”的综合控烟政策。具体包括：监测烟草使用与预防政策（Monitor），保护人们免受烟草烟雾危害（Protect），提供戒烟帮助（Offer），警示烟草危害（Warn），禁止烟草广告、促销和赞助（Enforce），提高烟税（Raise）。MPOWER的每一项措施都在实践中被证实可以有效降低烟草使用，并且这些政策措施可以互相补充和相互增效（世界卫生组织，2008）。其中，POWE四项措施为非价格措施，最后一项措施R为价格措施，也被公认为最有效的措施。
MPOWER综合控烟政策为各国烟草控制提供了指引和技术支持，极大地促进了全球烟草控制进程。截至2019年，近50亿人（约占世界人口的65%）至少被一项达到最高实施水平的MPOWER措施所覆盖。2016-2018年，36个国家采用了一项或多项MPOWER措施并达到最高实施水平（世界卫生组织，2019）。
（三）中国烟草税费概况
世界卫生组织对烟草税有严格的定义，以便各国按照统一口径报告和比较烟草制品的税负。根据世界卫生组织的定义，广义的烟草税是指在烟草生产和流通环节征收的所有流转税，包括增值税（或销售税）、消费税（excise duty）以及在进口环节征收的其他税种，也包括有些国家在农业生产环节对烟叶课征的税收。这些税收均会构成烟草制品价格的组成部分，并最终由消费者承担（世界卫生组织，2021）。狭义的烟草税，则特指对烟草制品征收的消费税。这是因为，消费税在上述所有税种中，对烟草制品课税程度最重，而且各国对烟草制品的税收政策调整一般仅涉及消费税，而不涉及其他税种。
按照世界卫生组织的定义，广义上我国现行烟草税制体系主要包括五种税费，即在农业生产环节征收的烟叶税，在工业生产环节和商业流通环节征收的增值税、消费税、城市维护建设税和教育费附加（详见表1）。

  我国现行烟草税制体系中的五种税费具有不同的特征。增值税对商品和劳务普遍征收，烟草制品的增值税税率和大多数商品相同。消费税中的烟草制品税目与烟叶税是专门针对烟草征收的税种，但烟叶税的重要性远不及消费税。一是因为烟叶的种植具有很强的地域性，因而烟叶税属于地方性税种，而不是全国性税种。二是因为烟叶税收入总量较小，在烟草制品所包含的税负中所占的比重很小。因而，消费税是决定烟草制品税负水平最重要的税种。我国与其他国家一样，调整烟草制品的税负水平一般特指调整烟草制品的消费税税率（郑榕，高松，胡德伟，2013）。
2015年我国烟草消费税政策调整的效果已经证明，税收与价格手段在我国同样有效，烟草消费税政策是一项既可以有效提高政府收入又可以减少烟草消费的“双赢”策略（Goodchild & Zheng，2018）。因此，要实现2030年将我国15岁以上人口吸烟率降至20%的目标，运用消费税与价格手段尤为关键。
二、政策模拟

（略）
三、结论与政策建议
（一）主要结论
基于以上政策模拟结果，本文可以得出以下主要结论：第一，如果不立即采取积极全面的MPOWER综合控烟措施，“健康中国2030”战略提出的2030年将15岁以上人口吸烟率降至20%的目标将无法实现。第二，单纯依靠非价格措施无法实现2030年的控烟目标，必须采用增加税收与价格的措施。卷烟提税提价的幅度界于上限方案和下限方案之间，具体受其他非价格措施的推进和落实程度影响。第三，只有综合使用非价格措施与价格措施才可以有效实现2030年的控烟目标。
（二）进一步讨论
以上政策方案的模拟基于我国现有消费税税制体系，没有考虑消费税改革可能带来的影响。2019年9月，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出了消费税改革的两个方面：一是“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”；二是“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。
如果以上两项改革方案落实到位，对本文政策方案的模拟结果有可能产生以下方面的影响。第一，卷烟消费税的征收从生产环节后移至商业环节（批发或零售环节）有可能引导地方政府从以“卷烟生产量”为主导转变为以“卷烟销量”为主导。我国目前卷烟消费税主要在生产环节征收，意味着来自烟草制品的税收收入主要来自生产企业。卷烟消费税征收环节向后移至商业环节，意味着来自烟草制品的税收收入将主要取决于卷烟的销量而非产量。如此，地方政府将从追求“卷烟产量”向追求“卷烟销量”转变，有可能会对各种非价格措施的落实和执行产生一定消极效应。第二，《方案》提出“将消费税改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”，这一举措意味着地方政府不仅要完成上交中央的消费税，还要促进应税消费品的销售以获得额外的地方留存税收收入。基于地方税收收入的考虑，地方政府可能采取措施刺激当地的卷烟消费，影响地方无烟立法的推出，甚至会干扰已出台的地方无烟立法的实施。同理，其他几项非价格控烟措施的运用也将会面临同样的困境。基于此，本文提出中间方案的提税提价幅度仍然是偏保守的估计。
（三）政策建议
第一，要完成“健康中国2030”规划的控烟目标，必须立即全面加快实施MPOWER各项政策措施，尤其是大幅提高烟草税收与价格措施。
第二，针对我国消费税改革可能对烟草行业和地方政府控烟意愿的影响，建议将消费税收入全部划归中央所有，由中央财政统筹统支，专款专用于公共卫生与医疗。
第三，大幅提高烟叶收购价格。这一举措除了有利于提高烟草产品价格、控制吸烟率之外，也有助于将烟草行业的丰厚利润部分让利于烟农，助力烟叶产区的乡村振兴。烟叶种植与加工是整个烟草产业的源头，但也是整个产业链中利润最微薄的一环，烟叶收购具有大幅提价的空间。在烟草专卖体制下，烟草公司作为烟叶的唯一收购方，拥有烟叶等级的决定权和烟叶收购的定价权。我国烟叶生产70%以上分布在经济相对落后的老少边穷地区，涉及100多万户种烟农户。2019年我国烟叶收购均价28.35元/公斤，烟农户均收入达到5.92万元，以烟农户均四口人计算，人均收入1.48万元，远低于当年全国居民人均可支配收入3.07万元。因此，提高烟叶收购价格不仅可以增加烟农收入，帮助贫困地区烟农脱贫，还可以有效缓解烟叶种植地区的地方财政压力，从产业源头成本上推动卷烟价格的提高。
第四，应尽快将含有尼古丁的电子烟纳入烟草消费税征收范围，并相应在消费税烟草制品科目中增加“电子烟”子目。电子烟税负水平宜与卷烟持平。在具体征收方式上，可以考虑设定复合税率，一方面按尼古丁含量确定从量征收的具体标准，另一方面根据价格确定从价税率。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第9期）
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