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[转让定价] 【特别关注】人权问题独立专家建议建立一个新的全球税务机构

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2020税务高考

2022-9-23 14:30:54 | 显示全部楼层 |阅读模式


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来源:UN人权官网
编译:思迈特财税国际税收服务团队
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前言
9月12日,UN人权官网对外发布了国际财政义务与人权问题独立专家内罗毕大学教授Attiya Waris提交给UN大会第77届会议的一份报告《A/77/169:从人权视角出发构建全球财政架构——国家外债和其他有关国际金融义务对充分享有所有人权尤其是经济、社会及文化权利影响问题独立专家Attiya Waris的报告》(以下简称“该报告”)。该报告表示,尽管目前有137个辖区签署了全球税收协议,但各辖区应该“重新开始”建立一个“专注于以财政实现人权为核心”的新的国际税收实体。该报告提出了由UN主导的全球税收公约的想法,并建议建立一个新的全球税务机构,重点是确保人权得到保护。
需要特别关注的是,在今年3月30日Waris和其他UN人权问题独立专家表示,OECD倡导的全球税收协议规定可能构成侵犯人权,理由是它们会损害发展中国家增加收入以满足其人口需求的能力。在OECD的框架下,人权在国际税收规则制定中基本上没有体现,而应该将它们“整合”到规则中。全球税改谈判应该在UN的主持下进行,各辖区享有平等的发言权,谈判和达成共识的过程应是明确的。但是,OECD在4月27日的回应中强烈反对这些说法。而在报告中,独立专家再次提及该问题,并表示OECD的回应未就G24拒绝替代提案的透明度、财政收入损失的补偿和确保实现经济、社会和文化权利的保障措施方面的问题作出回答。
该报告分为应对涉税相关非法资金流动的国际承诺、国际税制改革与人权、国际税收治理、人权背景下的国际税收公约、结论和建议五大部分。独立专家首先阐述了打击非法资金流动的全球进程;第二,阐述了以人权为重点的税制改革方法可能包括哪些内容,并提出了建立全球税务机构和UN主导的全球税收公约的呼吁;最后为各辖区和其他利益攸关方提供了结论和建议。
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应对涉税相关非法资金流动的国际承诺
根据国际人权法,各辖区有义务确保平等和不歧视,并尽最大可能采取措施确保经济、社会和文化权利的逐步实现。独立专家强调,仅有财政政策是不够的:财政法律、政策、规章和准则需要在国家、区域、各洲和全球层面体现这些原则。必须从根本上对国际税收架构进行重新评估,才能让各辖区确保本国正在充分调动国内资源,并承诺根据人权原则履行自身的金融义务。
2008年,《发展筹资问题多哈宣言:审查蒙特雷共识执行情况的发展筹资问题后续国际会议结果文件》(A/CONF.212/L.1/Rev.1)重申了《蒙特雷共识》加强国际税收合作的承诺,特别确认了逃税行为造成的资源流失问题和总体非法资金流动问题。《宣言》还重申了通过追回被盗财产倡议打击腐败的国际承诺。重要的是,《宣言》强调指出,改革国际金融架构的工作必须优先考虑“扩大透明度和增强发展中国家和经济转型国家在国际决策和准则制定方面的话语权和参与程度”,而UN应在这项工作当中发挥核心作用。《第3次发展筹资问题国际会议亚的斯亚贝巴行动议程》(A/RES/69/313)重申了这些文书,在其基础上呼吁建立2015年后发展筹资全球框架,以应对新的全球挑战,并满足新的全球需要和愿望。《行动议程》还为跨国公司税制改革奠定了规范基础,确认必须在来源地辖区和目的地辖区之间分配税益,并确认了国别报告和共享受益所有权信息的重要作用。重要的是,各辖区元首和政府首脑及高级代表承诺加倍努力,确保国际税收规范的制定工作不将发展中国家置于不利地位或排除在外,并强调“谋求国际税收合作的方法和范围应该具有普遍性”。
2015年,《亚的斯亚贝巴行动议程》被纳入了《2030年可持续发展议程》,巩固了上述应对总体非法资金流动问题的国际承诺。《2030年议程》旨在深入贯彻更加广泛的、以人权为基础的发展观,其中包含17项相辅相成的目标、169项具体目标和231项独特指标。考虑到有必要改革国际税收制度,以纠正发达国家与发展中国家之间征税权利分配不平等的问题,目标10(减少国家内部和国家之间的不平等)、特别是具体目标10.6(确保发展中国家在国际经济和金融机构决策过程中有更大的代表性和发言权,以建立更加有效、可信、负责和合法的机构)也是国际税收合作框架的一个相关部分。2015年,在亚的斯亚贝巴发展筹资论坛上,围绕建立全球税务机构的辩论陷入僵局,削弱了对当时已在OECD启动的税收讨论的支持。但是,这一进程尚未完成,似乎在未实行启动之初大力倡导的包容性和协商一致原则的情况下向前推进。
虽然已经探索了多种办法,但有一种办法仍未进入财政领域,这一办法就是人权办法。应将人权原则纳入国际税收规则的设计、制定和适用。在OECD主持开展的国际税收规则制定工作及其税基侵蚀和利润转移(BEPS)项目中,基本没有采用人权视角,而国际税务合作专家委员会也只是部分反映了人权视角。要探索国际税收治理的替代方案,就必须更深入地理解和遵守透明、问责、参与和社会正义原则。在讨论全球财税制度及其框架时,应将透明、问责、负责、效力和效率以及公平和正义等财政合法性原则同人权原则联系起来。此外,关于数字经济创造财政收入的讨论仍不成体系。
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国际税制改革与人权

为了确保有足够的国家资源用于履行人权义务和实现《2030年议程》,各辖区必须调动所有资金来源。有意、疏忽或错误制定的财政法律和政策会导致税收法规滥用,从而造成资源流失,可以且应当加以改革、重新评估和强制执行,以保护各辖区的财政空间和全球共享的财政空间,确保国家财政收入能够征缴入库,用于提高生活水平。解决税收法规滥用问题将提高税收制度整体的累进性,确保所有个人和机构公平纳税,进而确保将税收资金用于投资公共服务和公共物品。因此,在推进实现更加公平的纳税人待遇方面,首先需要探讨的一个重要方面就是国际合作与援助。根据量能课税和税收公平原则,所有纳税人,包括跨国公司和高资产净值个人,都应承担同等纳税义务,并确保同等水平的透明度。这将为所有国家及其纳税人创造公平的纳税环境。当前,信息获取和议程制定方面存在失衡,导致无法对跨国公司、富人和国家实行公平课税待遇。税收法规滥用问题,特别是公司的逃税和避税行为,助长了不可持续的债务积累。在通过税收筹集国内资源方面面临挑战的政府,将会诉诸其他形式获取财政收入,包括对外举债,为履行政府义务筹资。因此,打击非法资金流动,加强各辖区调动税收资源的能力,可为解决债务不可持续性问题所需的各种努力提供必要的补充,包括助力进行亟需的结构改革。2022年,低收入国家预计将偿付430亿美元的债务,偿债数额比卫生保健、教育和社会保障支出高171%。因此各辖区应优先采取直接和累进税收措施,解决避税和逃税问题,避免国际税收竞争。
在改革国际税收制度时,可以将人权和财政领域已有的要素结合起来进行探讨,形成合力,为实现人权保障充足的资金。UN人权事务高级专员办事处多年来在指标方面开展的工作,包括对税收、预算和资源进行审查的必要性,可以为此提供相关的信息。这些指标是经过广泛研究、协商和验证而编制的。各条约机构特别是经济、社会及文化权利委员会和人权事务委员会修订了缔约国报告准则,要求各辖区收集分类统计数据和指标,并且曾在针对缔约国报告所作的有些结论性意见中加入了税收和预算分析。
现有的多边措施可为国际税收合作提供具体的准则。这些准则包括但不限于打击税收相关非法资金流动、避免为税收法规滥用行为提供便利、促进国际税收竞争和支持实行改革,以促进建立更加公平的国际税收治理规范和机构。其他倡议包括设立一个全球税务机构,“使所有国家在税务相关标准的制定和决策中拥有平等的发言权”。因此,税收是国家通过合作和援助,利用财政手段在国内外支持实现人权、减少不平等、促进发展和提高生活水平的几项重要工具之一。
在第3次发展筹资问题国际会议期间提出的《亚的斯亚贝巴税收倡议》于2015年推出之后,OECD启动了旨在以协商一致方式推进制定包容性框架的工作。这项工作通常被称为“OECD BEPS项目”。这方面的辩论重点是在数字化经济等领域开展业务的公司所纳税收的共享问题。《包容性框架》的成员为OECD秘书处制定了工作计划,以评价三种备选办法,包括全面转向单一税制,不采用独立交易原则。然而,法国与美国进行双边谈判之后,在G7的支持下,工作计划被废弃。
2021年10月,在OECD数字经济税收倡议的背景下,包容性框架的137个成员加入了《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》。许多国家仍然不是构想该协议的包容性框架的一部分。南方中心税收倡议在分析中指出,虽然包容性框架下的税收目的决策过程具有双层结构,但由于某些辖区的“过度代表权”,各种国家利益如何平衡缺乏透明度。该提案分为两个支柱。支柱一为市场和居住地辖区之间基于公式的征税权重新分配提供了蓝图。支柱二是关于全球收入超过7.5亿美元的所有跨国企业最低全球公司税的协议,设定税率为15%。根据国际货币基金组织(IMF)的说法,支柱一将导致最大和最盈利的跨国企业将1250亿美元的利润重新分配到这些公司经营所在的市场辖区。然而,预计只有100亿美元将重新分配给发展中国家。支柱二提出了额外的挑战。15%的全球最低税率低于许多发展中国家的有效税率。例如,由于非洲的法定公司所得税率在25%和35%之间变化,支柱二的实施将意味着各辖区将失去重要的征税权。发展中国家和民间社会组织呼吁全球有效最低税率为21%至25%,这将增加2000亿欧元的税收收入,相比之下,根据支柱二提案仅为1.5亿美元。
2022年3月30日,独立专家、赤贫与人权问题特别报告员、发展权问题特别报告员和促进民主和公平问题独立专家向OECD、G20主席国、G77执行秘书处、G24政府间组织和欧盟驻日内瓦UN代表团。发出了一系列联合指控函。在这些信函中,作者提到了关于应经济数字化带来的税收挑战的双支柱解决方案的信息,该解决方案于2021年10月8日在包容性框架下达成共识。在信函中,作者承认双支柱解决方案“标志着一个积极的转变,即承认跨国企业……是单一实体应相应征税;应缴纳最低税;利润应在各辖区之间分享”。信中对宣布达成共识的范围和内容提出了关切。在这些关切中,一些低收入和中等收入国家认为该协议不能满足他们的需求,并且会压缩它们的财政空间,特别是在各辖区正寻求从COVID-19大流行引起的危机中恢复的时候。双支柱解决方案将对它们满足其人民需求并因此实现人权,特别是经济、社会和文化权利以及发展权的能力产生负面影响。该信函提出了一些问题,并建议对一些人权原则提供更明确的说明,特别是与参与和平等有关的问题。截至该报告提交时,仅收到了OECD的回应。该回应未就G24拒绝替代提案的透明度、财政收入损失的补偿和确保实现经济、社会和文化权利的保障措施方面的问题作出回答。
尽管世界上许多国家最近为提高商业交易的透明度和防止非法金融活动采取了个别措施和政策,但它们并没有达到所需的财务透明度水平。这将需要建立一个国际受益所有权登记册,该登记册要考虑到透明度和获取信息的人权原则,并登记世界各地资产的最终受益所有人。为此,各辖区与UN的不同机构之间可在UN的框架内签署一项国际协定,交由一个特定机构负责保存。协定可采取合同义务的形式,规定合同各方有义务提供关于在其境内开展业务的公司受益所有人方面的充分信息,以便建立一个全球受益所有权登记册,追踪逃税、腐败、洗钱和资助恐怖主义行为等非法金融活动,并将行为人绳之以法。
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国际税收治理
关于国际税收合作的具体建议包括努力建立多边税收透明度制度、加强自动交换信息的框架、采用跨国组织的国别报告标准、建立国家公共登记册以改善受益所有权透明度并确保发展中国家有效参与国际论坛。各辖区还承诺打击非法资金流动和促进更加进步、透明和高效的全球税收治理。在《蒙特雷共识》中,各辖区同意“加强国际税收合作,加强税务机关之间的对话,加强有关多边机构和有关区域组织的工作协调,特别关注发展中国家和经济转型国家的需求”。若要建立一个国际财政当局(将包括一个全球税务机构),则应通过评估财政整顿和削减开支可能对不平等、贫穷和社会包容产生的不利影响,促进扩大财政空间。它还应强调需要仔细设计财政政策,特别是税收和转移支付制度,以实现公平,同时考虑到潜在的有害间接影响,以使生活在贫困中的人、在职贫困者和接近贫困者不会最终陷入困境作为净付款人。对该报告的一些贡献指出,非法资金流动和气候融资是支持建立财政当局的充分理由,而另一些则侧重于讨论空间的透明度和公平的必要性。
各组织继续倡导建立包容性和合法的全球协调以促进金融健康和经济发展的文书,例如制定全球标准的UN公约,并在UN设立一个包容性政府间税务机构。国际发展合作有助于加强国家调动和管理资源以促进发展目标的能力,例如提供优质的社会服务、偿债以及促进经济和社会权利。国际金融问责、透明和廉洁以利实现2030年议程高级别小组2021年发布的报告为一个更具包容性的金融体系提供了蓝图,该体系能够确保为可持续发展目标提供资金。报告呼吁国际社会致力于达成一项关于健全的财政状况促进可持续发展(SDG)的全球公约。建立一个具有全球包容性的政府间论坛来制定国际税收规范,对于解决国际税收制度的缺陷和维护国际金融结构的合法性至关重要。具体而言,小组建议国际社会在UN主导的全球税务公约方面取得进展。各辖区将受益于一套财政原则的额外步骤和一个侧重于促进人权的机构,以此作为在国家、区域各大陆和国际层面确立财政合法性的工具。
2021年,ECLAC执行秘书指出,“要改革全球税收制度,以纳入发展中国家和新兴经济体的需求,特别是小岛屿发展中国家的需求,UN应成为这一讨论的主要场所。将制定全球税收规范的工作转移到UN或一个国际机构也得到了各辖区和政府间团体和机构的支持。
G77和中国呼吁给予国际税收合作专家委员会作为由代表各自政府的专家小组成的UN政府间机构的地位。然后,该机构可以邀请委员会审议在UN进一步开展国际税收合作的建议。在这一全球机构内,已经在零碎的基础上发展了一些可以巩固的领域。这包括开发全球受益所有权登记册,该登记册已经存在于采矿业的采掘业透明度倡议下,可以扩展到其他行业。
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人权背景下的国际税收公约
近年来,以更全面和多边的方式应对全球税收制度的局限性和挑战的讨论和建议有很多。2019年,非洲国家集团支持呼吁制定UN税收公约,这一政策立场也得到了2022年非洲财政、规划和经济发展部长会议的支持。2021年,南方中心提议建立UN税收合作框架公约,将采取缔约方会议的形式,授权现有的国际税收治理论坛,如国际税收合作专家委员会、包容性论坛和税务透明度和信息交换全球论坛。除了建立一个所有国家都可以平等参与的全球税收治理结构,从而保护其国家主权外,框架公约还将通过承认所有缔约方的授权来扩大OECD/G20论坛的范围。各辖区的意见提到需要有一个全面的、全球包容的透明度标准,涵盖所谓的ABC(自动信息交换、受益所有权透明度和公开国别报告),从而为全球资产登记册提供基础;按照实现2030年议程国际金融问责、透明和廉洁以利实现2030年议程高级别小组的提议,通过一个征税权监测中心,提供一致的总体统计和分析;以及转向真正和公平的最低有效公司税率的单一税制的基础。
民间社会组织在这方面也做出了重要贡献。欧洲债务与发展网络和全球税收正义联盟为UN税收公约提出了建议,该公约将以政府在人权、SDG以及实质性平等、透明度、参与和公共问责等关键原则方面的承诺和义务为基础。因此,该公约与UN税收合作框架公约的不同之处在于它将人权与税收、促进政策一致性的必要性以及确保全球税收标准促进累进税制的必要性联系起来。在这两项提案中,将与各辖区的人权义务联系起来,例如最大限度地利用资源、不歧视和域外义务,可以指导有关税收事项的决策。将设计一项公约,以逐步取代不连贯且高度复杂的双边和多边税收公约和协定网络,以期引入一个连贯的整体全球框架。这将提高全球税收制度的有效性,消除国际避税的机会,并确保国际税收协定中的某些条款适用于受协定影响的每个国家。至关重要的是,在这种范本下,各缔约方不会被迫接受有争议的争议解决机制。相反,该公约将重点关注争议预防,这将减少争议解决的需要。此外,各辖区必须尽职尽责,通过双边投资条约和自由贸易协定的采用和实施将侵犯人权的风险降至最低,并防止因采取必要的财政、金融和旨在应对不断变化的情况的债务解决措施或政策,例如金融危机、新的科学发现或公众对普遍适用法律的需求。个人和团体应恢复其参与政府预算、财政、经济、贸易和社会政策决策的民主权利。他们应要求将人权置于投资特权之上,并维护社会契约,这反映在由物质和非物质指标组成的公众满意度指数中。
数字税收方面新出现的问题突出表明,需要采取一种全球办法,优先重视所有国家的需求和可持续发展,而非少数国家的经济利益。全球最低税率的目的是阻止跨国公司将利润和税收收入转移到低税收国家和/或避税港,这取决于其商品或服务的销售地点,而不管它们是否在该辖区设有实体。此外,采用全球最低税使各辖区能够利用知识产权和数字服务的收入,否则这些收入会在利润转移、避税和逃税的情况下流失。
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结论和建议
许多国家正面临多重危机的累积影响,包括与债务有关的高负债困境、非法资金流动、大流行病的严重社会经济影响、与气候有关的紧急情况增加、生活费用增加、饥荒和粮食无保障。其影响是广泛而深刻的,对中低收入国家的人口来说尤其如此。过去几十年在减贫方面取得的许多成果已经丧失。仅由于玉米和小麦价格上涨,普通家庭的实际收入就损失了1.5%。最近的估计表明,每年需要1.2万亿美元来缩小发展中国家的社会保护差距,每年需要4.3万亿美元来资助可持续发展目标。令人担忧的是,60%的最不发达国家和其他低收入国家已经面临债务困扰的高风险或处于债务困扰之中;“必须不惜一切代价避免偿付能力问题造成发展中国家系统性债务危机的多米诺骨牌效应”。因此,各辖区应对其人口、从大流行病中恢复和履行其人权义务的财政空间和能力已缩小到危险的地步。全球粮食、能源和金融危机应对小组就通货膨胀加剧和金融状况趋紧发出警告,这再次突出表明,迫切需要确保在国际金融体系中进行结构性的、切合目的的改革。
在该报告中,独立专家讨论了全球税收制度的某些方面、其缺陷和主要特点,并提出了打击非法资金流动的论点。她就可以作为国际税制改革基础的人权方面提出了一些想法,并提到呼吁建立一个全球税务机构和一项UN主导的税收公约。这些改革是国际层面更大范围改革的一部分,这些改革应促进以权利为基础的经济。它们的设计和实施必须以增进人民,特别是最边缘化群体的福祉和尊严为目标,并确保人权义务成为金融和财政决策的核心。在国际层面,税收制度的结构性改革还应旨在减少国家内部的不平等现象,并促进对所有国家一视同仁的多边对策。全球税收制度的改革应立足于国际合作和援助的积极做法,以及国际人权标准和规范。
独立专家向各辖区,无论是单独还是作为各多边和国际金融机构及区域集团的成员,提出了以下建议:
1、根据人权法和标准,包括域外义务,改革全球税收制度,作为打击非法资金流动的真正努力的一部分。在发生多重危机和国内财政能力减弱之际,在对发展中国家资金流动进行监管、汇回和征税方面加强国际合作和援助,有助于重新平衡财政空间。国际合作和援助是必不可少的;
2、确保不加歧视地促进和实现人权是改革的核心。财政制度需要确保所有人的福祉和尊严。它们应协助在发展、人权和环境保护之间建立强有力的联系。各辖区必须共同努力,建立全球财政一致性,降低复杂性,同时将平等作为核心组成部分;
3、打击非法资金流动,特别是与商业和税务有关的资金流动,尤其是跨国公司税务筹划活动所产生的资金流动,如贸易假发票、转让定价和将利润转移到低税率的海外辖区或通过这种辖区转移。所有国家都需要开展合作,加强打击非法资金流动的全球斗争,并在与发展中国家的交往中积极促进公平原则;
4、立即召开第4次发展筹资问题国际会议。全球局势要求采取全面的办法和进行广泛的改革,应该在一个包容性的论坛上共同处理这些问题。该会议可提供一个机会,就UN税收公约和全球税务机构进行初步讨论,并处理全球资产登记册的好处等若干当前问题。该会议还可以作为一个机会,审议是否需要一个债务解决机制、改革货币基金组织的治理以及应对千年发展目标资金短缺的替代办法;
5、创建国际机构、全球税务机构或世界税务组织。在遏制持续侵蚀全球经济稳定的非法资金流动方面,独立专家支持关于设立国际税务当局的第一步的呼吁,目的是逐步扩大其任务,使其成为国际财政当局(包括全球税务机构),目的是协调有效的财政做法和政策与以人权为中心的方针。各地理区域也应设立类似的机构,以处理各自的领域和具体关切问题;
6、启动UN主导的全球税收公约的谈判。应围绕谈判一项全球性UN税务问题公约进行积极的讨论和辩论。关于国际税收规则改革的这种谈判应在UN主持下进行,各辖区在UN有平等的发言权,谈判和达成共识的进程是明确的。UN主导的税收公约应认识到,实现人权必须是财政政策的一个基本目标,国家尊重、保护和实现人权的义务要求国家发挥积极主动的作用,而且必须指导税务决策。谈判的基础必须是所有国家承诺重新开始建立一个新的实体,该实体将侧重于在财政上实现人权作为其核心,并最终支持根据和平、安全和实现权利提出的建议。该机构不应设在现有的UN结构内。独立专家认为,有必要在明确、公平和透明的基础上制定新的国际财政准则;
7、确保高标准的透明度,同时考虑到发展中国家的利益、关切和需要。这应包括关于“税收透明度ABC”的规定,即自动信息交换、受益所有权透明度和公开国别报告。虽然已经以某种形式存在着一些这样的制度,但公约将确保建立一个协调一致的全球制度,为包括发展中国家在内的所有国家服务。
温馨提示:点击文中蓝色下划线,可查阅tpperson往期推送内容;点击“阅读原文”,可下载UN人权官网该报告中英文完整版。
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