中国加入DEPA的必要性及涉税内容分析

时代税客

作 者 信 息
王智烜（厦门国家会计学院“一带一路”财经发展研究中心）
李梦洁（厦门国家会计学院）

文 章 内 容
《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）是首个数字经济国际专项协定，由新加坡、智利和新西兰于2020年6月签署并生效。2021年10月30日，习近平主席在二十国集团（G20）领导人第十六次峰会第一阶段会议上明确提出:“中国高度重视数字经济国际合作，已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》，愿同各方合力推动数字经济健康有序发展。”与已有数字贸易规则相比，DEPA内容更全面，规定更细致，模块化议题、发展理念和成员准入等方面是DEPA的独特之处（孙晓，2021）。DEPA为未来全球数字经济规则的制定提供了模板，一定程度上有助于打破传统数字贸易大国的规则垄断。
数字经济是高质量发展新引擎，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划》）提出“加快数字化发展、建设数字中国”等一系列发展规划。数字经济能够突破时间和地域限制，为我国实现高水平对外开放提供重要支撑。为实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，开拓合作共赢新局面等《“十四五”规划》目标，数字经济将发挥独特的驱动优势。基于此，本文以研究DEPA文本内容为基础，分析其涉税内容、贸易促进条款以及支持中小企业发展条款等重要内容，为我国进一步激活数据要素潜能，以数字化转型整体驱动对外开放提供政策建议。
一、我国加入DEPA的必要性分析

当前百年变局和世纪疫情交织叠加，世界进入新的动荡变革期。在国际形势发生深刻复杂变化的背景下，我国扩大高水平对外开放需要利用数字经济等经济增长新动能，建立更加公平合理的数据要素发展模式，使各国共享数字时代红利，推动构建网络空间命运共同体。DEPA是符合这一趋势的重要协议。作为数字经济背景下多边合作的全面协议，其特征在于关注数字贸易便利化、数据自由跨境流动、中小企业发展、弱势群体在数字经济时代的参与情况等数字经济重要内容。从实际出发，我国主动加入DEPA的必要性至少包括以下三个方面。
一是加入DEPA是我国数字经济进一步发展的客观要求。2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，位居世界第二，同比名义增长率为16.2%，较“十三五”初期扩张了1倍多。庞大的数字经济体量对应规模经济优势，将对未来我国数字经济对外发展产生重要影响。同时也要看到，与发达国家相比，我国数字经济存在“大而不强、快而不优”的问题（王轶辰，2022）。例如，从数字经济占国内生产总值（GDP）的比重来看，2021年我国数字经济占GDP的比重为39.8%，低于韩国、日本、爱尔兰、法国40%多的水平，更低于德国、英国、美国60%以上的水平。由此可以看出，我国数字经济还有进一步发展的空间和必要，持续对外开放将为其进一步发展提供重要支撑。根据美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，USTR）的研究，当前大量非关税壁垒阻碍了数字经济的对外发展。USTR将数字贸易壁垒主要分为四类：数字本地化壁垒、技术壁垒、互联网服务壁垒、其他壁垒。而我国加入DEPA恰恰能够解决数字经济对外发展中的非关税壁垒问题。DEPA不仅对电子传输内容免征关税，有效化解了关税壁垒带来的影响，而且还规定了信息共享、数据监管沙盒（Data Regulatory Sandboxes）、互联网接入和使用原则等条款，以消除非关税壁垒。
二是加入DEPA有助于推动构建高标准自由贸易区网络。当前，国际形势继续发生深刻复杂变化，以世界贸易组织（WTO）为代表的全球多边经贸合作机制遭遇逆流，其发展曲折复杂。我国要实施自由贸易区提升战略，必须主动对外开放，拓展多边、双边区域合作机制。具体到DEPA，首先应看到其有利于我国传统区域贸易协定升级的作用。我国已与新加坡、新西兰和智利等DEPA成员国签署自由贸易协定，这些传统贸易协定集中于促进贸易和投资自由化。未来如果我国加入DEPA，可以预期区域间数字经贸的繁荣将持续促进原有传统贸易和投资进一步发展。同时，传统自由贸易协定和DEPA的良性互动，也将进一步促进区域间经济合作发展。其次，加入DEPA有利于推动我国签订更多高标准的国际自由贸易协定。2021年，我国正式申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）。通过对比CPTPP与DEPA方案可以看出，两者在跨境数据流动、电子传输内容免征关税、数字产业非歧视性待遇等方面的条款具有较高的一致性。因此，加入DEPA实际上可以为我国适应更多高标准自由贸易协定奠定基础。最后，DEPA目前尚处于初始阶段，成员有待扩容，相关条款也需进一步完善。DEPA成员国政治环境较为稳定，经济利益与我国较为一致。加入DEPA可以借助DEPA成员国帮助我国在全球范围内找到更多数字经济合作伙伴，最大程度降低成员国扩围的沟通和协商成本（盘和林，2022），促进我国多边、双边自由贸易协定进一步发展，进而助力构建面向全球的高标准自由贸易区网络。
三是加入DEPA将为我国中小企业数字化发展提供重要机遇。当前，百年变局下的国际税收进入规则竞争阶段，国家利益之争加剧成为必然趋势，数字经济等新经济呼唤税收规则变化（邓力平，2020）。2021年10月，136个包容性框架成员辖区达成全面共识，形成《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》。该声明于同年10月31日由G20领导人罗马峰会核准通过，由此国际税收规则发生重大变革。“双支柱”方案是G20主导下主要针对大型跨国企业制定的新的国际税收规则，支柱一新征税权规则适用于全球营业收入200亿欧元以上且利润率10%以上的跨国企业集团（励贺林等，2022），支柱二方案则关注全球年营业收入不低于7.5亿欧元的跨国企业集团（姚丽等，2022）。我国财税部门在认可“双支柱”方案有利于应对经济数字化税收挑战的同时，也表示将“积极做好多边公约的签署和落实工作，推动国际税收体系向着更加公平、更加稳定、更可持续的方向发展”。我们既要看到“双支柱”方案对国际税收规则改革的重要影响，也要看到其主要针对大型跨国企业设置税收规则的背后仍然存在需要完善的空间。而DEPA重点关注中小企业权益，其中第10章强调要加强中小企业国际合作，利用数字技术增加中小企业投资与贸易机会。应该看到，DEPA倡导的电子传输内容免征关税、削减非关税壁垒等新型税收规则，将有助于成员国中小企业的数字化发展。可以说在一定程度上，DEPA规则是完善国际税收新规则的重要一环。因此，加入DEPA将为我国推动国际税收规则向“更加公平、更加稳定、更可持续的方向”发展提供契机，也为我国中小企业发展带来更多机会。特别需要强调的是，如果能够加入DEPA，我国将在未来国际税收规则制定中拥有更多话语权。通过贸易网络方法分析2020年我国与DEPA成员国在国际贸易中的核心度，从表1可以看出，在贸易网络中，我国贸易核心度最高，代表我国在国际贸易网络中处于中心地位，是全球产业链的核心组成部分，也是包括DEPA成员国在内的各国对外贸易的重要桥梁。加入DEPA之后，我国将能够更好地发挥贸易网络的中心作用，促进与DEPA成员国的经贸合作，进而在新型数字经济税收规则制定中拥有更多话语权，发出更多中国声音。


二、DEPA文本内容分析

DEPA是关于数字经济的专门性协定，在数字经济领域规则的制定上，具有前瞻性、创新性、开放性和包容性等特点，将为我国发展数字经济、探索构建高标准数字贸易规则框架提供重要路径。从我国立场出发分析DEPA文本内容，笔者认为，至少有以下三个方面值得关注。
一是DEPA明确对电子传输内容免征关税。随着数字经济的不断发展，税制改革和协调成为数字经济国际规则谈判的焦点之一。仅从如何征收电子传输关税这一数字税收规则的细分领域来看，各国立场主要分为两类：一类是以美国为代表的发达国家，主张免征电子传输关税；另一类是以印度、南非为代表的发展中国家，认为免征关税会侵蚀财政收入，主张征收电子传输关税。两种不同立场将直接影响数字经济发展和相关利益分配。立场背后的深层次原因在于，发达国家数字经济发展已形成规模并占据全球领先地位，因此强调减少数字经济中的贸易壁垒。与之相对应的是，大部分发展中国家面临与发达国家的“数字鸿沟”，更加关注本国数字产业发展和中小企业权益保护。DEPA兼顾了不同国家的发展需求，提出一个更为平衡的方案。从文本来看，DEPA第3.2条规定对电子传输内容永久免征关税，但不否认DEPA成员国征收其他形式的国内税费。一方面，DEPA将永久性免征关税以规则安排的形式确定下来，最大限度畅通数据流通渠道，为企业和消费者创造相对稳定的贸易环境，促进贸易自由化，避免市场扭曲和贸易转移；另一方面，DEPA也明确规定国内税和其他收费不在禁止范围内，为保护发展中国家税收利益、促进本土数字经济发展预留了政策空间，缓解了国家间部分利益冲突，从而在尽可能不损害发展中国家税收利益的同时促进其数字经济发展。可以看出，DEPA上述平衡方案的设置有利于解决“数字鸿沟”问题。
二是DEPA将有效消除区域内非关税壁垒。近年来，一些国家试图通过非关税壁垒的保护来促进本国数字产业的发展。数字经济领域的非关税壁垒不断增加，严重影响了全球数字经济的发展。为解决这一问题，DEPA涵盖了消除区域内非关税壁垒的大量条款，将有利于区域内数字经济发展。从表2可以看出，DEPA涉及推进贸易自由化、促进数据跨境流动、营造良好数字环境和提升数字包容性等条款。在推进贸易便利化方面，DEPA详细规定了全套电子化交易方式，统一国际公认的电子支付标准，不仅能够保证竞争环境的透明和公平，而且简化了交易程序和手续，降低了贸易成本。在促进数据跨境流动方面，DEPA包括数据传输方式、数据开放程度、计算机设施位置等条款，允许企业在合规范围内跨境无缝传输信息和数据跨边界自由流动，最大程度促进数据流动自由化，将有效缓解信息壁垒、数据本地化等非关税壁垒。在营造良好数字环境方面，DEPA为缔约方之间的网络安全和信息安全提供了指导性框架，旨在打造安全、可靠的数字交易环境。在提升数字包容性方面，DEPA保证成员国的自然人和企业均有机会参与和共享数字经济建设，有利于实现包容性发展、消除“数字鸿沟”，可以从源头上缓解发达国家数字技术垄断问题，消除电子交易壁垒，进而加速整个区域数字经济的发展。


三是DEPA突出强调中小企业合作。DEPA由新加坡、新西兰和智利主导发起，协定内容与这三个国家经济环境和产业背景深度关联。由于这三个国家中小企业数量多，覆盖国民经济的各个领域，提供了大量就业岗位，因此DEPA认可中小企业在保持数字经济活力和增强竞争力方面的基础地位，更关注中小企业数字化转型和发展。DEPA第10章聚焦数字经济领域的中小企业合作，对中小企业信息共享方式和渠道加以详细规定，并鼓励成员国利用数字工具和技术增加中小企业贸易和投资机会。例如，DEPA鼓励使用应用程序编程接口（Application Programming Interface，API）帮助中小企业获得资金和信贷等。同时，DEPA第8章金融科技与竞争政策合作、第9章数据开放与创新等条款均提到，通过建立信息共享机制和促进跨境信息流动来驱动数据创新，以创新拉动区域内中小企业转型和发展。可以看出，DEPA明确规定了中小企业合作的途径，有利于推动协定的落实和加强中小企业在数字经济领域的合作。从发展中国家现状来看，一方面，中小企业数量较多，发展潜力较大，为本国提供大量就业岗位，对技术创新和国民经济增长作出重要贡献；另一方面，部分中小企业处于生产链末端，抗风险能力较弱，国际竞争力有待提升。因此，DEPA的签署将在数字经济领域为成员国中小企业提供更多发展机会,将有利于其防控风险和增强国际竞争力。
三、结论与建议
本文阐述了我国加入DEPA的必要性，以该协定文本涉税内容为切入点分析了加入DEPA能够为我国数字经济发展带来的机遇。应当说，申请加入DEPA是我国参与全球数字经济治理的重要一步，也可以为我国“十四五”时期建设数字中国提供重要契机。依据上述分析，主要建议有以下四点。
一是积极申请加入DEPA，做好相关后续工作，更好应对外部风险挑战。2022年5月，美国正式实施印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF），该框架包括美国、新加坡、新西兰等13个初始成员国。虽然IPEF具体实施细节有待进一步公开和研究，但其通过设置数字经济的高标准促进区域内数字经济发展，进而引导亚太地区产业链重塑的目标十分清晰。如果这一目标达成，必然对区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）等亚太地区已有自由贸易协定的实施带来冲击。从共性来看，IPEF与DEPA都是以数字经济等新领域的规则制定为重点。要降低IPEF对我国的冲击，就要通过加入DEPA等数字经济协定，在数字经济合作领域继续巩固我国在亚太地区产业链中的地位。从协定文本来看，加入DEPA将对我国跨境数据流动、公开政府数据、新兴趋势和技术、数据创新以及数据包容等方面提出更高要求。这将提高我国应对IPEF等带来的风险和挑战的能力，为我国面对数字经济实现高水平开放、进一步发展数字经济提供契机。
二是对标DEPA高标准国际规则，建设更高水平开放型经济新体制。在数字经济时代，自由贸易协定的签订和自由贸易试验区的建设将成为我国实现高水平对外开放的重要抓手。一方面，应该看到，加入DEPA不仅能促进我国传统双边和多边自由贸易协定的升级，推动我国自由贸易区提升战略的实施，还能促进亚太地区经贸活动更加便利化，从而有助于构建全面、高水平的亚太自贸区，提高我国对外开放水平；另一方面，也要看到，我国在数据开放和治理等方面距离DEPA协定在数字贸易关键议题上的规定还存在一定差距。而自由贸易试验区和自由贸易港作为我国对外高水平开放的试验田和标杆，是推动数字经济改革与开放的关键。在积极加入DEPA的背景下，我国应立足于境内自由贸易试验区的先行先试，充分发挥其在扩大开放中的引领作用，对标DEPA等高标准国际贸易规则，在自由贸易试验区和自由贸易港率先对应梳理数据传输、数字本地化、个人信息保护以及数字化产品关税等相关政策，进行数字经济领域的贸易投资自由化制度和政策实施的压力测试，形成可复制和推广的创新经验，从而为构建开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地奠定基础，以数字化转型进一步驱动对外开放。
三是重视DEPA带来的机遇，进一步在国际税收规则竞争中占据优势。随着“双支柱”方案的陆续落地，国际税收规则正处于加速演进阶段。维护国家税收主权需要在新的国际税收规则竞争中提出符合多数国家利益且有利于本国的方案。近年来，我国在税基侵蚀和利润转移（BEPS）与“双支柱”方案等国际税收规则改革过程中作出诸多贡献，许多新规则体现了中国声音。但也要看到，国际税收规则竞争加速演进对我国也提出了更高的要求。一方面，我国要在“双支柱”方案等国际税收规则制定中体现发展中国家的切实诉求；另一方面，我国也要重视包括DEPA、IPEF等新型国际规则带来的影响。从前文分析来看，DEPA中电子传输内容免征关税、非关税壁垒的削减等涉税内容值得深入研究并且未来还有很大的发展空间。同时，以IPEF为代表的新型区域协定也将推出有关税收的新规则。我国应在DEPA等新规则中把握机遇，提出更多“以我为主、兼顾各方”的中国方案，以利于我国在百年变局中掌握先行优势，获取更多国际支持，进而赢得国际博弈的战略主动。
四是以DEPA为抓手促进中小企业发展，维护我国实体经济稳定发展。2022年5月23日召开的国务院常务会议指出，“当前经济下行压力持续加大，许多市场主体十分困难。”9对此，政府需要帮扶中小企业发展，维护实体经济在合理区间运行，稳定经济基本盘。从国内层面来看，我国实施的一系列组合式税费支持政策帮助中小企业纾困解难。从国际层面来看，我国主要通过进一步扩大对外开放，为中小企业提供更多贸易和投资机会。具体到DEPA而言，其不仅通过消除非关税壁垒促进区域内贸易和投资便利化，而且还重点关注中小企业合作，这种独特的理念为中小企业发展提供了更广阔的平台。因此，我国应及时抓住加入DEPA这一契机，继续深化我国中小企业与DEPA成员国在数字经济领域的合作，助力中小企业增添活力，从而带动国内实体产业转型升级，为增强我国经济韧性提供重要保障。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第9期）
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