【特别关注】OECD报告认为税企之间建立信任并改善沟通至关重要

李威03

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来源：OECD官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
前言
9月5日，OECD发布了题为《税收士气II：在税务机关和大型企业之间建立信任》的报告（以下简称“该报告”），该报告认为对大型企业的有效征税将受益于加强税务机关与跨国企业（MNEs）之间建立信任并改善沟通的努力。该报告反映了来自138个辖区的1,200多名税务官员就MNE行为和税收合规进行广泛调查的结果。
OECD在该报告发布的新闻稿中表示：在国际社会准备实施新的全球最低税之际，研究结果为当前信任和透明度水平提供了重要的“快照”，这些因素将支撑新国际税收规则的成功。
调查显示，虽然MNEs普遍表现出与税务机关合作的正式承诺，特别是通过按时纳税，但人们对MNEs透明度和对其提供信息的信任的看法不太积极。存在很大的区域差异，与亚洲和OECD国家相比，拉丁美洲、拉丁美洲和加勒比地区（LAC）的税务机关对MNEs行为的看法普遍较差，而非洲的程度则更差。
该报告将税务机关对MNEs的看法与MNEs对税务机关的看法的过往研究结合起来，确定了一系列可能的行动，以帮助在税企之间建立更多的信任和有效的关系，旨在税务领域促进更负责任的商业行为。这些包括加强对企业和税务机关行为的问责制（例如通过企业和纳税人章程规定的自愿原则），支持合作合规关系的发展，以及更简单地关注于让沟通更容易来减少误解。
该报告特别关注发展中国家面临的挑战，这些国家正在努力增加收入以帮助实现联合国可持续发展目标（SDGs）。由于许多发展中国家比其他国家更依赖公司税和MNEs，因此在税收领域促进负责任的商业行为对发展中国家尤为重要。
针对该报告，OECD税收政策和管理中心副主任Grace Perez-Navarro表示：虽然有许多因素会影响MNE的税收合规性，但信任以及税务机关和纳税人之间的关系是一个有用的起点。OECD的这项新工作提出了一系列行动，以帮助税企改善沟通并建立必要的信任，从而阻止激进的纳税规划并实现更有效的自愿合规。
该报告认为更好地了解个人和企业纳税人参与和遵守税收制度的动机对所有国家和利益攸关方都很有价值。税务机关可以从提高合规性和更高的收入中受益，纳税人可以通过响应其需求的税收制度得到更好的服务，而增加的数据和讨论可以帮助研究人员加深他们的理解并确定可能的解决方案以提高税收合规性。其他利益攸关方也可能受益，包括寻求影响公司在制定税收政策时参与负责任的商业行为的投资者、倡导改进税收政策的民间社会团体以及希望最大限度地发挥发展援助影响的发展伙伴。
OECD的税收士气工作流程旨在鼓励研究、对话和行动，以加深对税收士气以及提高税收士气政策的理解。税收士气，最简洁地定义为纳税的内在动机，是复杂和动态的，因各国和纳税人以及随着时间而异。OECD关于税收士气的工作旨在通过提供新的研究、召集和参与多方利益攸关方的讨论以及整理和传播良好实践来帮助各国克服这种复杂性。以前的工作已经研究了制度和社会经济因素在确定税收士气中的作用，如《税收士气：是什么驱动个人和企业纳税?》，并在《建立税收文化、合规与公民意识:纳税人教育全球资源书(第二版)》中阐述了纳税人教育举措类型以及最佳实践案例。
该报告补充并建立在以前的工作之上，特别关注税收士气和MNEs。尽管近年来MNEs的税收事务越来越受到关注，但对MNEs的税收士气的关注却相对较少。随着投资者和MNEs对环境、社会和治理（ESG）考虑的日益重视，以及将税收纳入ESG标准和MNEs报告，这种情况已经开始发生变化。该报告旨在进一步加深对MNE税收士气及其影响政策的理解，并旨在激发和鼓励对该主题的进一步研究和讨论。在这项工作的基础上，OECD将寻求积极促进MNE税收士气的全球对话。
虽然税收士气是全球关注的话题，但对于税收收入占GDP比例低于OECD经济体且税收士气目前较低的发展中国家尤为重要。可持续发展目标（SDGs）和关于发展筹资的亚的斯亚贝巴行动议程都强调了税收对发展的重要性。税收收入是发展筹资的最大来源，为政府提供投资扶贫、提供公共服务以及建设长期发展的物质和社会基础设施所需资金。因此，在发展中国家寻求筹集实现SDGs所需的额外资金时，增加税收收入是一个基本目标。同时，研究表明，许多发展中国家的税收士气低落；因此，确定可以提高税收士气的政策对于税收士气低下的发展中国家尤为重要。
主要内容
多年来，大型企业，尤其是MNE的税收一直是全球的高度优先事项。自全球金融危机以来，更新国际税收规则以确保政府能够在全球化和数字化时代更好地对MNE征税一直是国际政治议程。这种优先排序导致了一些重要的改革，包括2011年对《OECD跨国企业指南》（OECD，2011[1]）的更新，该指南要求MNEs遵守其经营所在国法律法规的条文和精神，2015年达成共识的OECD/G20税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，以及2021年10月就应对数字化经济税收挑战的双支柱解决方案达成的里程碑式协议，OECD/G20 BEPS包容性框架（以下简称“包容性框架”）的137个成员加入了该协议。
伴随着对国际税收政策的关注，公众、媒体和投资者对MNE的税收实践和税收士气的关注度越来越高。在许多国家，MNE因其税收实践而受到公众和媒体越来越多的审查。此外，越来越多的投资者担心他们所投资的公司采取激进的纳税规划，并正在筛选MNE履行其纳税义务的方法，作为其ESG考虑的一部分。在许多情况下，尤其是作为ESG的一部分，这种审查旨在让MNE不仅对法律条文负责，而且对法律精神负责，从而鼓励MNEs中更高的税收士气（内在的纳税意愿）。
尽管人们对MNEs的税收士气越来越感兴趣，但对该主题的研究相对有限。尽管近年来对税收士气的研究有所增加，但其中大部分都集中在个人身上，而不是试图了解哪些因素可能会影响企业，尤其是MNEs，税收士气在不同国家和地区之间的差异以及如何提升税收士气。
为了帮助解决这一差距，该报告建立在以前MNE对政府绩效的看法以提供税收确定性研究的基础上，并审查了税务管理人员对MNE绩效与最佳实践自愿承诺的看法。2019年报告《税收士气:是什么驱动个人和企业纳税?》（OECD，2019[2]）使用MNE对税收确定性看法数据来确定MNE税收士气的一些潜在决定因素。为了补充对MNEs的看法，来自138个辖区的约1,240名税务官员参与了一项在线调查，以提供他们对MNEs遵守OECD工商业咨询委员会(BIAC)与发展中国家税务当局合作的税务最佳实践声明的看法（OECD BIAC，2013[3]）。随后，税务机关和MNEs在一系列区域圆桌会议上讨论了这两项看法调查的结果。
通过结合这些数据集，该报告不仅确定了如何看待MNEs在不同地区遵守最佳实践的情况，还确定了可能影响税收士气的因素，尤其是MNEs与税务机关之间信任的关键问题。信任越来越被认为是税收士气的关键驱动因素，并且比许多其他因素对政策干预更敏感（Dom等，2022[4]），使其成为分析税收士气的有用“镜头”。通过汇集商业和税务机关的看法，该报告旨在关注相互信任以及如何建立信任。它进一步寻求关注企业和税务机关已确定共同挑战的领域，表明对采用新方法的共同兴趣。
该报告所依据的数据显示，OECD国家和亚洲对商业行为的看法比非洲和拉丁美洲及LAC更为积极。人们认为，在更日常合规和正式合作方面的行为比在更主观的问题上更好，例如对信息的信任和透明度。税务官员对MNE行为的看法存在很大差异，无论是在区域上还是依据主题上。虽然在所有地区都有一些官员认为大多数大型企业/MNEs一贯良好地遵守最佳实践，但这在OECD中更为常见，而在亚洲国家中的程度低于非洲或拉丁美洲和LAC国家。在所有地区，官员们都认为大多数大型企业/MNEs在日常合规方面表现良好（例如按时纳税）并且至少正式合作。在所有地区，对于企业所展示的开放性和透明度以及对其提供信息的信任度，所有地区的看法都明显不那么积极，尤其是在非洲和LAC地区。
这些结果以及税务机关和MNEs之间的圆桌讨论凸显了税企之间缺乏相互信任和沟通欠佳的问题。调查结果在一系列区域圆桌会议上进行了讨论，这些圆桌会议汇集了税务官员和企业，以提供进一步的背景信息。这些圆桌会议证实了调查的发现，即信任和沟通是关键挑战，并强调了税企之间的不良关系可能产生的影响，给双方带来成本和效率低下。投入以改善这一动态符合税企的利益。税务机关将能够更好地优先考虑其有限的资源，使执法行动能够更准确地针对那些最不合规的人，而合规企业将受益于更大的确定性和减少合规负担。
建立信任和改善沟通以提高税收士气没有单一的解决方案。所需的行动组合将取决于各个国家/地区的具体情况，但在所有情况下，都需要税企的承诺才能取得成功。虽然合作合规（OECD，2016[5]）被许多人，尤其是MNEs视为税务机关和MNEs之间的首选关系，但它并不是可以很快建立起来的。它需要高度的预先存在的信任和对开放和透明的承诺。在许多国家，合作合规可能是与MNEs建立关系的一个合乎逻辑的目标，但它可能不是所有国家的起点。在许多国家，最好的起点可能是确定改进沟通的实际步骤，这些步骤可以逐步建立。
该报告概述了一系列现有的良好实践以及新的机会，MNEs和税务机关在区域圆桌会议上都强调了这一点。该报告第三章建议的行动并非详尽无遗的行动清单，而是对讨论的反映，特别是那些确定MNEs和税务机关在已证明有用或有可能解决的行动上趋同的讨论所确定的一些挑战。他们也没有试图规定在每种情况下应该发生什么，因为这将取决于当地情况（和资源）。相反，他们寻求为税企提供可供考虑的选项。这些行动从相对简单（例如，在与税务机关进行申报和沟通时更多地使用当地语言）到更复杂（例如，设立税务监察员）。讨论还确定了改进/扩展现有举措（例如改进税收最佳实践声明）或制定新举措（例如制定自愿多边对话流程）的范围。行动清单并不详尽，但希望行动类型的分类（合规和审计策略、行为的期望/问责制、透明度和沟通以及能力建设计划）将帮助所有利益攸关方确定每个特定背景的最佳方法。虽然圆桌会议讨论的重点是改善MNEs状况的政策和实践，但确定的许多良好实践可能有助于与所有纳税人建立信任和税收士气。
虽然强调的问题与全球有关，但该报告主要关注发展中国家，这些国家更依赖大企业的税收收入，遭受更大的避税影响并面临更大的能力挑战。发展中国家不仅比OECD国家更依赖企业所得税（CIT），而且尤其依赖大型纳税人。国际税收管理调查（ISORA）的数据显示，2019年，非洲大型纳税人单位负责64%的总收入（是OECD 31%水平的两倍多）。据估计，发展中国家遭受国际避税的影响相对更大，其成本估计为GDP的1.3%，而OECD国家的成本为GDP的1%（Crivelli和De Mooij，2015[6]）。鉴于发展中国家税收占GDP的比例较低，这些收入损失的影响甚至更为显著。
OECD将继续寻求支持税务机关和MNEs建立信任、改善沟通和提高税收士气的方法。虽然责任主要在于MNE以及税务机关应采取行动建立信任，但OECD将寻求确定如何提供支持。这可能包括进一步的研究，将该报告的一些发现纳入OECD的能力建设，就报告强调的问题制定进一步的指南和案例研究，并确定OECD作为第三方的参与可以帮助建立信任并加强MNEs与税务机关之间关系的机会。
更广泛地说，OECD还将继续鼓励关于税收士气的研究、对话和创新，特别是在发展中国家，以帮助提供实现SDGs所需的税收制度。该报告是OECD关于税收士气的更广泛工作的一部分，该工作开展了新的研究并鼓励就税收士气的各个方面进行全球讨论，特别是在发展中国家。该工作流程涵盖企业和个人，认识到将税收士气视为税收政策和征管讨论的一部分的重要性，因为建立具有强大社会支持和促进自愿合规的税收制度对于实现长期可持续发展至关重要。
总结和主要建议
该报告最后从以下10个方面进行了总结并提出了相关建议，以供所有利益攸关方在努力提高税收士气时考虑。
01
MNEs的税收士气有很大的提升空间，并强调建立信任的重要性
对税务官员和MNEs的调查以及圆桌会议的讨论表明，MNEs的税收士气有很大的提升空间，并强调了建立信任的重要性。尽管该报告中使用的调查显示了人们的看法以及因此的一些警告，但它们表明一些MNE通过坚持自愿的最佳实践表现出高昂的税收士气，仍有工作要做，尤其是在大多数的MNEs似乎未能证明其遵守某些最佳实践的地区。建立信任至关重要，但也是一个多方面的挑战，透明度和沟通是需要解决的关键问题。虽然期望所有MNEs都有高税收士气并与税务机关保持长期良好的关系是天真的，但显然在所有地区都有改进的空间以及可以借鉴的良好实践。
02
改善关系是税企双方的双赢结果
MNEs一再强调他们对税收确定性和减少争议的重视，而税务机关可以通过更好地优先针对高风险纳税人开展执法活动而获益良多。
03
建立信任和提高透明度和沟通的责任由纳税人（和顾问）和政府共同承担
建立信任和改善沟通需要双方在任何关系中采取行动，税收也不例外。为该报告提供信息的圆桌讨论参与者认可了这一点，表明各方都愿意确定他们可以做出的改变和改进。圆桌会议期间确定并在该报告中概述的一系列行动和良好实践可能会有所帮助。这些包括合规和审计战略、改善行为的期望和问责制、透明度和沟通以及能力建设。
04
人们对采用合作合规方法产生了浓厚的兴趣
对于许多发展中国家来说，这可能是一段漫长的旅程，但在此过程中还有许多有助于建立信任的步骤。朝着合作合规的方向迈进是全球性的，越来越多的发展中国家至少正在采用这种方法的一些要素。合作合规无法快速实施，它需要一定程度的相互信任作为前提，以及明确的规章制度和流程来治理制度。因此，尤其是在目前信任度最低的情况下，首先需要采取一系列其他行动来为引入合作合规性奠定基础。其中一些步骤可能通过相对简单的方式引入，例如改善沟通，并且可以有效地在税企之间建立积极的动态。
05
改善对行为的期望和问责制将是建立信任的关键
来自税务机关和MNE的调查数据强调，行为的期望和可预测性是一项挑战，尤其是在发展中国家。在这里改变看法可能很困难，因为即使行为已经开始改变，看法仍然可以保持，从而防止出现期望增加的良性循环。正是出于这个原因，还需要问责制，以帮助证明对行为标准的承诺，并确保（在真正承诺改变的情况下）当期望没有得到满足时，有一个过程来解决问题和避免破坏已经建立的信任。
06
自愿的商业原则被广泛认为是有用的，但它们的全部潜力尚未实现
调查结果表明，在最广泛认可的自愿标准达成超过8年之后，企业仍未能证明其广泛遵守这些标准。尽管人们普遍认为此类原则可以在与税务机关建立信任关系方面发挥作用，但显然仍有工作要做，以证明其在实践中的实施并改善问责制。认识到这一点，OECD BIAC致力于根据调查和圆桌讨论的结果审查它们的最佳实践声明。
07
增加纳税人和政府之间的非正式对话需要有效的透明度，以维持其他利益攸关方的信任
在圆桌会议讨论中，人们强烈支持促进税企之间改进沟通的行动，尤其是不太正式的对话，可以帮助将正式对话集中在关键问题上和/或在问题成为正式争议之前解决问题。虽然这种方法看起来很可取，但它们也增加了非法行为（包括腐败/贿赂）的风险；因此，需要明确的保障措施和有效的透明度来向利益攸关方保证他们可以信任正在使用的制度。如果没有这些保障措施，其他纳税人（例如中小企业和个人）认为税务机关和MNEs之间的对话是不合法的（例如授予“交易”），则它们的税收士气可能会受到损害。
08
私营和公共部门的能力建设举措可以解决建立信任的一些障碍，但可能需要新的方法
越来越多的证据表明，诸如无国界税务审查员（TIWB）等能力建设举措具有改善税务机关与MNEs之间关系的潜力。对合规性的影响，而不是对执法的影响，越来越成为监测影响的重点。虽然通常是技术援助重点的技术技能至关重要，但还需要在更广泛的专业能力方面的建设能力，例如与纳税人进行有效沟通、谈判和对话，迄今为止，这还不是技术援助的重点。企业也需要反思自身的能力建设需求，尤其是在发展中国家的运营中，以确保其员工了解并能够满足其自身企业原则和税务机关的期望。
09
虽然该报告中确定的一些最佳实践可以立即采取行动，但仍需要进一步的工作
该报告提供了一些来自国家和企业的最佳实践，这些最佳实践可以在适当的情况下立即实施，并且在某些情况下（例如税收控制框架（TCFs））已经存在一些指南。它还概述了需要进一步确定范围的新想法。该报告还指出了一些可能需要进一步发展能力建设的领域，例如价值链和合作合规，或者需要进一步研究的领域，例如更好地了解文化差异和认知偏差如何影响税收信任。因此，可以针对该报告中的调查结果采取一系列行动，其中包括：
1、鼓励制定国家级战略以建立信任和税收士气。尤其是在当前信任水平低且关系紧张的情况下，（重新）建立信任将需要时间并需要持续努力。在税务机关、MNEs和其他相关利益攸关方协商后制定明确的战略，可以为已确定的变化创造动力，并不仅可以得到政府和MNEs的支持，还可以得到发展伙伴的支持，以协助实施。此类战略可酌情纳入该报告中概述的方法；进一步整理和传播最佳实践和指南可能有助于各国制定此类战略。
2、加强现有的能力建设，并在必要时开发新的能力建设工具、指南和计划，以响应该报告和圆桌会议中确定的需求。在以下几个领域有明显的进一步/新能力建设潜力：
合作合规——在现有关于合作合规的出版物的基础上，可以制定进一步的指南和培训，特别强调如何在发展中国家建立合作合规。
价值链——可以针对不同部门的价值链制定新的指南和培训。鉴于以前在让私营部门参与此类培训方面面临的挑战，最初关注电子学习课程可能是有益的，这将允许参与者更灵活地参与。
专业技能和道德——现有的能力建设计划可能通常涵盖专业技能和道德的各个方面，但仍有余地更多地关注这些问题，并确保更系统地处理并优先考虑这些问题。
3、重新激发商业原则/最佳实践的作用。调查回复强调了对商业原则/最佳实践的支持以及它们未实现的潜力。企业有机会审视原则/最佳实践本身，以及如何改进它们，以及企业如何让自己对这些原则负责。税务机关（和其他利益攸关方）也有机会确定使企业遵守这些标准的方法，例如将它们纳入国内问责制框架。
4、探索自愿多边对话的可行性。虽然圆桌会议参与者表现出有兴趣为MNEs和多个税务机关之间的自愿多边对话创造机会，但尚未更广泛地探讨需求和实际可行性。因此，可行性研究将是有用的，如果积极，可随后开展试点计划。
5、进一步研究影响有效建立关系的因素。建立信任和有效的关系显然是该报告中确定的一个关键问题。在很大程度上，需要采取的行动将是背景特定的。然而，可能值得进一步研究，以增进对诸如认知偏差等因素在影响税企之间关系中作用的理解。
6、支持所有利益攸关方加强对建立信任和税收士气的承诺。正如该报告中强调的那样，所有利益攸关方都需要采取行动来建立税收士气所依赖的信任。实施此类行动将需要资源承诺，但也需要一种鼓励开放、透明和对话的方法。对于一些（可能很多）税企双方来说，这种方法可能有些陌生，需要所有利益攸关方的持续鼓励。
10
作为OECD税收士气工作流程的一部分，OECD将寻求确定并与一系列合作伙伴合作，以实施该报告中确定的行动，包括在可能的情况下将其纳入OECD的税收和发展能力建设工作
OECD还将寻求确定机会，以加强关于税收士气的更广泛对话，超越该报告对信任作用的具体关注。在可能的情况下，OECD将寻求与可能拥有不同工具来影响税收士气的其他利益攸关方建立联系并合作，例如与越来越关注税收，特别是关注ESG方面的投资者。
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