哪些情形会被认定为政府隐性债务？

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一、利用企事业单位等违规举债
国发〔2014〕43号文中就已经明确，要划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门也不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
而通过企事业单位等其他举债主体增加的，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，就应当属于地方政府隐性债务。
二、不规范的政府投资基金
根据财预〔2015〕210号文，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
根据该规定，投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。政府不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。但在实操中，地方政府存在违规变相举债的行为。那么这种违规行为就很可能增加地方政府隐性债务。

三、伪政府购买服务
根据财综〔2014〕96号文，政府购买服务是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
规范的政府购买服务本身没有问题，问题是出在一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等等，这就相当于变相举债。

四、伪PPP项目
根据《财政部会计司就印发<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>答记者问》及《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）文件精神，依法依规签订的PPP项目合同不会也不应增加政府债务。即规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。换言之，不规范的PPP项目如果形成地方政府在限额之外直接或承诺以财政资金偿还、及违法提供担保等方式举借的债务，就增加地方政府的隐性债务。

五、地方政府在法定限额外直接举借的债务
国发〔2014〕43号文明确，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。

六、其他可能会被认定为政府隐性债务的情形及应对措施
除此之外，还有一部分比较模糊地带，留给地方政府资金申报和认定，如：
（1）政府合规运作的PPP项目、形成的未来年度政府支出责任（显然关于这点实践中争议仍然很大，目前财政部的确在限制纯政府付费项目，尤其是可用性付费拉长版BT项目入库）：多需要搭配项目全生命周期的绩效考核挂钩机制。
（2）将专项债用于项目资本金常见的操作模式，就是项目单位的项目资本金，一部分来自于专项债，一部分来自于自筹资金，然后剩余的总投资金额由项目单位跟银行贷款：若项目单位的身份来自于政府授权，而不是来自于企业法人的自主决策，那项目单位跟银行之间的贷款，则属于政府的债务，而且从预算上还是看不到的政府隐性债务。
（3）“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，其中，对于ABO模式，需要在研究实践案例的基础上进一步完善相关政策；而F+EPC模式存在社会资本和政府之间的合作，但与现行的预算法和PPP政策存在一定的冲突。两种模式可能会在一定程度上造成地方政府隐性债务风险隐患。
当然，这里并不是说上述做法就一定会被认定为隐性债务，根据笔者了解的财政、审计的相关文件和案例，本文认为可结合以下四个问题来辨别是否会被认定隐性债务：
1、政府的支出责任是否债务的唯一偿还来源？
2、政府的支出责任超出了政府的既有预算财力，是否不属于经常性支出？
3、政府的支出责任是否有协议约定或书面意思表示？
4、政府的支出责任是否能够可靠地计量、不以绩效考核为前提？
若以上4个问题的答案均为“是”，则基本可以认为属于隐性债务；若否，则需要进一步结合实际情况辨别。
来源：砖济咨询 作者:李浩杰


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（时间：9月23日上午9:00-12:00 ）
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（一）复杂的国际经济环境
（二）区域发展战略的演进
（三）传统与新型基础设施
（四）投融资政策周期
（五）主要投融资模式分类
（六）城镇化投融资的总体形势
二、项目融资的要点与案例
（一）项目融资的实务要点
（二）股权融资的要点
（三）复杂的债务融资工具
三、融资平台转型发展
（一）国内融资平台发展的脉络
（二）长期存在的体制性原因
（三）实质性转型发展要点
（四）融资平台与PPP模式
（五）金融机构对融资平台的信用风险分析
（六）有为政府的全力支持
四、答疑与交流
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（时间：9月23日下午14:00-17:00 ）
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一、培育核心资产
1、城市是有机生命体
2、人产城融合发展理念
3、城市长期综合财力的内涵
4、一二三四级联动开发
5、主流投资策略
二、盘活存量资产
（一）依托存量资产的策略性融资
（二）实质性资产转让
（三）通过上市公司盘活资产
（四）ABS与类REITs
（五）盘活存量资产的要点
三、基础设施公募REITs
（一）REITs的特征与价值
（二）国内的长期探索
（三）基建REITs试点
（四）发展展望与建议
四、小结与建议
五、答疑与交流
第三讲、未来社区和EOD模式的项目创建、投融资实务要点与典型案例
（时间：9月24日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）详解PPP制度和交易结构顶层设计思想
（三）地方政府专项债券的制度设计分析
（四）隐性债务及化解债务要点分析
（五）未来投融资走向预测
（六）从专项债、片区开发、未来社区分析“资金自平衡”是防范和化解隐性债务重要手段的基础逻辑
二、浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务和案例
（一）未来社区顶层设计
（二）未来社区三大主体的权责义务
（三）未来社区的全过程咨询应用
（四）未来社区案例解读
三、EOD开发模式下基础设施投融资最新实务和案例分析
（一）EOD模式的概念、提出及发展
（二）EOD模式核心内容
（三）EOD模式政策背景
（四）EOD模式试点申报政策
（五）典型案例分析
（六）EOD与片区开发、“项目+资源”模式的区别与联系分析
四、答疑与交流
第四讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：8月24日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
（二）土地指标资源
（三）河砂资源
（四）矿产资源
（五）碳权资源
（六）林权资源
（七）旅游资源
（八）政策资源
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
四、答疑与交流
第五讲、股权基金参与泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务经验和案例
（时间：9月25日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：B老师，某基础设施类央企旗下大型投资基金副总经理
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
（一）政策环境的变化
（二）市场环境的变化
（三）新瓶旧酒还是破旧立新
二、经济周期变化带来的商业模式再造
（一）泛基建业务的商业逻辑调整
（二）政府（平台）的融资模式
（三）社会投资人的投资偏好——央企、房企及其他
（四）信用体系的变化——从人的信用到物的信用
三、案例解析
（一）传统基建业务的新变体——摆脱土地供应依赖
（二）转移型融资机会
（三）政府引导城市综合开发基金案例
（四）特许经营权——政府平台的新型融资标的
四、答疑与交流
第六讲、地方城投参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：9月25日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人
一、城投公司面临的20大困境“突围”
（一）城投公司面临的20大现状总结及案例
（二）地方城投转型路径总结及案例
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
（一）思考与行动
（二）效果与总结
三、城投公司股权投资转型经验
（一）城投公司股权投资转型6大步骤
（二）城投公司选择股权基金管理公司的6大核心要点解析
（三）城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
（四）国资审批的8大关注要点
四、城投公司收购上市公司实务
（一）城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
（二）城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
五、城投与私募股权基金合作实操
（一）基金运作模式
（二）资本招商思路
（三）合作“三步走”策略
六、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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