构建协同共治的智慧税务：实践与探索

李威03

作者：
程俊峰（国家税务总局河北省税务局）

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，为“十四五”时期税收改革发展提供了重要制度遵循。税务部门应以《意见》为纲领性指导，着力深化税收征管改革，有效发挥税收职能作用，倾力服务经济社会发展。

一、智慧税务建设是贯彻新发展理念的必然要求
立足新发展阶段，贯彻新发展理念，推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求进一步深化税收征管改革，推进智慧税务建设。
（一）智慧税务建设是立足新发展阶段的迫切需要
党的十八大以来，我国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，又迈向了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标奋进的新发展阶段。在这一历史阶段，必然要求实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。立足新发展阶段，我们必须完整准确全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，并始终将其作为深化改革的根本价值取向，从实践探索和人民需求中寻找创新动力，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，不断深化税收征管改革，是更好地服务国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。《意见》坚持问题导向，明确目标方向，强化忧患意识，提出“建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”。智慧税务将大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，为实现高质量发展提供有力支撑。
（二）智慧税务建设是服务“数字中国”的现实需要
我国在2017年提出要加快建设数字中国，实施国家大数据战略，构建以数据为关键要素的数字经济，拓展经济发展新空间。大数据迅猛发展时代，应紧紧围绕数字经济发展战略，以数字经济作为新的生产力和新的发展方向，促进互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术融入社会各领域，在关系民生的社会基础服务方面发挥重要作用。
数字经济发展背景下，生产要素加速流动、扩张和转移，市场主体数字化、多元化趋势加剧，经济管理复杂程度和治理难度超乎以往。在这种情况下，智慧税务在管理复杂税源的理念、方式和手段上积累先进的经验，是增强数字政府管理效能的重要构成；智慧税务庞大有效的涉税数据库，经过挖掘、筛选、分析，为构建数字中国提供有价值的决策参考；智慧税务能够满足纳税人缴费人日益增长、不断变化的服务需求，是提高智慧城市治理水平、提升人民群众幸福感和满意度的重要一环。同时，通过技术和数据的流动、共享，融入“数字中国”大盘子，建立协同共治的“云模式”，智慧税务服务“数字中国”的现实意义更加彰显。
（三）智慧税务建设是税收治理现代化的内在要求
税收治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成。我国税收治理大致经历了三个发展阶段，即从最初的以人工采集信息为主、系统业务流程孤立、很大程度上依赖于人工和纸质资料的“电子化”阶段，到以计算机采集信息、利用信息系统整合业务流程、提高整体税收征管效能的“信息化”阶段，再到以税收大数据为驱动力、推进税收征管数字化转型的“智慧化”阶段。智慧税务建设是伴随我国税收治理现代化进程而逐步发展起来的。2015年国家税务总局制定的《“互联网+税务”行动计划》提出，推动智慧税务生态系统建立，至2020年初步形成智慧税务；2021年3月印发的《意见》要求于2025年基本建成功能强大的智慧税务。
从税收治理角度看，智慧税务可以有效提升税收治理的效能，其与信息化时代发展相匹配，能够承担更高效管理庞大的纳税人缴费人群体、更快捷落实大规模减税降费政策、更精准满足个性化服务需求等任务。智慧税务可以有效降低征纳成本，其以计算机管理为主的模式可以更好地体现征纳双方的平等地位，推动机构设置和管理流程科学规范，同时将信息化规则与税法规则相融合，使税法可以更全面地执行，能够满足税收治理现代化的法治、公平、效率、和谐等要求。因此，智慧税务建设是税收治理现代化的内在要求和必然趋势。

二、协同共治：河北智慧税务创新实践

5G、云计算、大数据等科技创新，为智慧税务建设提供了坚实的技术保障。河北智慧税务建设在合理规划布局、打破信息壁垒、实现数据共享等方面不断探索，取得突破。
（一）构建立体化多维度的河北智慧税务格局
河北税务深刻理解、准确把握《意见》提出的“具有高集成功能、高安全性能、高应用效能”智慧税务总体要求，综合考量改革力度、发展速度与现有条件的承受程度，在基础设施布局、大数据应用、平台系统等方面实现规模化、集成化、高效化发展。
一是建设高集成功能的河北智慧税务。把系统观念融入智慧税务建设之中，提高应用系统的承载力和功能性，提高功能模块的集成度和兼容性，做到相互可连接、后续可扩展。在数据集成方面，依托规模大、类型多、价值高、颗粒度细的海量税收数据资源优势，实现核心征管系统、增值税发票系统和自然人电子税务局等系统数据的归集存储；推进法人税费信息“一户式”集成和自然人税费信息“一人式”集成，建设丰富的数据主题集，服务全省数据应用；建立税收大数据资产目录，实施元数据血缘分析等数据分析方法，加强大数据资产管理。在软件平台集成方面，以提升信息化建设整体质效、防范化解信息化管理风险为导向，通过特色软件清理整合、信息化资源摸底，从不同层面和角度对应用软件信息进行梳理采集，并将税务数据查询统计和风险分析类软件整合到税收大数据平台，将纳税人缴费人端软件整合到电子税务局，将党务、政务类软件整合到网站办公平台。
二是建立高安全性能的河北智慧税务。在智慧税务建设过程中，牢固树立底线思维，确保系统全过程稳定运行，确保数据全生命周期安全。常态化开展数据安全风险评估和检查，健全监测预警和应急处置机制，做到功能规划与安全规划同步、技术考量与安全测试同步、系统运行与安全防护同步。重点在安全防护的机制化、体系化上下功夫，加强网络系统可信化认证和数据安全管理，不断推动安全防范体系向安全运营体系转换。推行“数据库安全运维管理平台”，将电子税务局、核心征管系统数据库纳入平台管理，将数据安全管理贯穿从数据生产采集到数据归档销毁的全部流程，进一步降低了数据泄密风险。认真落实国家税务总局网络安全态势感知平台试点任务，实现自动化预警、自动化处理，从源头管控系统运行和数据安全风险。首批部署应用国家税务总局“双向”安全交换系统，实现数据交换“单向”到“双向”的突破，大幅提升内外网交互性能，为智慧税务扩展业务应用提供强有力的技术支撑。
三是建设高应用效能的河北智慧税务。抓住核心业务并合理规划，形成模块区划明确、关联耦合的智慧税务主体工程，实现数据驱动下征管、执法、服务、监管、岗责等与大数据的深度融合、高效联动、全面升级。在服务效能方面，打造“5G掌上税管家”，创新和丰富税务应用场景，基本建成以“推荐办税—提醒办税—交互办税—风险体检—服务评价”为闭环的线上办税服务体系，实现“精准推送、咨询互动、协助办理、服务评价、考核监督”为一体的征纳互动新模式；以综合性办税服务厅为核心，以税源管理分局办税服务室和进驻政府部门税务窗口为枝干，以社会场所自助办税设备（微自助厅）为末梢，逐步形成智慧税务服务网点体系；推行自助办税终端业务智能引导和远程视频辅导，探索常见涉税业务与公安、人社、医保、银行等部门自助设备的功能集成，推动自助办税终端向社区、商圈、银行和邮政网点延伸。在退税减税效能方面，聚焦组合式税费支持政策落地落实，创新研发电子税务局“阳光退税”个性化功能，向出口退税企业公开税务内部退税岗位、流程的实时工作动态，实现退税业务一键查询；通过电子税务局拓展办税事项，推出无纸化退税等功能，为纳税人提供更方便、更快捷的退税减税“一站式”服务。在发票管理效能方面，基于大数据行为特征分析，完善优化“税收风险智能预测和分析系统”指标体系，共涵盖132个涉税事项。
（二）河北智慧税务协同共治的应用实践
当前，打破信息孤岛、盘活数据存量是一项紧迫任务，特别是在政务数据领域。河北税务通过技术和数据的流动、共享，努力建立税收治理跨层级覆盖、跨部门辐射、跨地区融合的共治格局，实现协同共治的“智慧模式”，在保障民生、服务发展、维护纳税人缴费人合法权益等方面，形成内外联动、共促改革的工作合力。
一是实现智慧税务跨层级覆盖。加速智慧税务建设从顶层设计到各层级创新驱动的全覆盖，形成省市县三级税务机关“选项目”“亮品牌”“做推广”的联动效应。对照国家税务总局划定的可积极探索主动实施的43项改革措施，河北省税务局强化信息化项目管控，严格把控项目审核。各市局立足实施智慧税务创新重点，结合本地特色产业、税源特点、人力资源等实际情况，实现远程问办、“智慧税务城”等创新功能。各县（区）局是试点推广的前沿阵地，累计承接试点工作127个。
二是实现智慧税务跨部门辐射。智慧税务在跨部门协同上形成辐射效应。2021年通过银税企三方线上互动贷款审批，为21.26万户企业发放信用贷款628.3亿元，解决“融资难”问题。与财政、自然资源、生态环境等部门协同共治，实现缴费人申报缴费“零跑腿”、不动产交易“一窗受理、集成办理”，助力绿色发展。在风险管理上协同联动，与公安、海关、人民银行等部门联合成立省级数据化合成作战指挥中心和市级作战中心，充分运用大数据精准监管，高压强势打击涉税违法犯罪。
三是实现智慧税务跨地区融合。智慧税务在支持京津冀区域税收共治中发挥重要作用。2021年6月，京津冀三地税务部门联合印发《税收支持和服务京津冀协同发展便利化举措》，推出执法标准统一和三地通办、服务提速增效、做好数据共享等方面的19项举措，打通了税务信息和数据交换的省界“断头路”。《京津冀税务行政处罚裁量基准》在7类43项税务行政处罚标准上实现了京津冀“一把尺”，获评2021年河北“十大法治成果”。河北智慧税务同时注重深化国际税收合作，应用跨境利润水平监控系统，对跨境关联交易展开深入分析，及时发现反避税案源。
（三）数据驱动的河北税务共治担当
智慧税务建设既要求系统外的数据用于税收治理中，也要求税务系统积极主动融入当地数字政府建设，让税收“数据流”变成促进国家治理和社会治理的“要素流”“价值流”。河北税务积极探索，在数据资源拓展应用和共享数据模型建立方面进行了有益尝试。
一是积极拓展数据资源应用。河北税务与14个省级外部门建立了长期数据共享机制，对国家税务总局、省局和外部门涉税数据进行分类管理，加强数据的关联整合；依托税收大数据平台，开发“惠冀享”和“数冀查”等功能，进一步拓宽数据应用广度，挖掘数据应用深度，为重点工作和决策提供有效的数据支撑，促进“以数治税”；积极拓展河北省“冀时办”平台，将图像识别技术、语音识别技术、光学字符识别技术、对话机器人有效应用于12366智能客服、资料智能审核等业务场景，构建多部门动态沟通机制，让办税缴费更加方便快捷；推进“成品油站智慧监测云平台”建设，安装加油站监控和数据采集装置，搭建数据统计和共享平台，基于地方政府出台的成品油流通市场监管长效机制和多部门综合治税体系，有效破解当前加油站税收监管难题；搭建“涉地税收监管应用场景”，归集政务信息共享数据及互联网爬取数据，通过大数据智能分析识别，有效破解信息不对称导致的税收风险识别问题。
二是建立共享数据模型。河北税务充分利用大数据，深挖数据价值，在重点行业、重点领域建立共享数据模型，构建以税收数据为基础的多维数据监管模式，破解税收监管、环境监管、资源监管等诸多领域的监管难题；建立房地产、黑色金属矿采选、电力、热力生产及供应等重点行业34个指标模型，推进行业化管理；与电力部门签订《战略合作协议》，选取煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼和压延、石油煤炭及其他燃料加工业等七大类制造行业，联合开展河北省“高能耗、高污染”企业税电贡献指数分析、税收风险分析以及电费回收风险分析等示范应用，实现了基于可用不可见状态下的涉税数据安全共享与联合分析。

三、构建共治生态体系的智慧税务
（一）建立“数据+规则”融合机制
“数据+规则”是税收业务高度抽象化的结果，体现税收业务的本质。建立“数据+规则”融合机制，要以数据采集为基础，持续拓宽数据来源，建立多源异构数据采集管理规范；强化数据共享集成，实现对纳税人数据整体分析运用，并适时将整体分析结果与纳税人共享，指导纳税人进行财税合规分析，发挥数据要素“乘数效应”。同时，以规则输出为主线，通过统一接口向企业输出税收规则，发挥数字化规则刚性作用，提前实现财税风险管控；通过建立“数据+规则”融合机制，引导市场主体、社会组织积极参与税收协同治理，使税收征管向“上游”拓展，更加深入地融入纳税人和第三方的日常生活、各类交易、信息系统中。
（二）构建税务创新生态
要建立由政府倡导、市场为导向、企业为主体的产学研用一体化的税务生态圈，协同开展技术创新和成果转化；探索建立应用场景创新基地，定期发布应用场景需求清单，征集应用场景解决方案，让创新企业在安全环境下有条件地使用数据，形成创新产品；发挥行业龙头企业带动作用，建立财税合规数字化转型平台，共享数字化资源，提供共性解决方案，帮助其他企业更好地实现财税数字化转型。在构建税务创新生态过程中，应避免形成技术垄断，增加纳税人和社会的隐性成本。
（三）打造税务数字化App品牌
基于我国互联网的高普及率和手机用户的巨大规模，移动端成为政府提供政务服务最为便捷的渠道和构建智慧税务共治生态的重要努力方向。在当前税费统管的背景下，移动互联网在税费领域特别是自然人税费领域有广阔的应用前景。税务部门具有个人所得税App成功上线运行的良好基础，应顺应税务数字化转型趋势，发挥税费统管优势，精准识别和分析纳税人缴费人的实时和潜在需求，打造税务数字化App品牌。近期可以实现高速、移动、安全、泛在的企业、个人税费统一征收管理数字化；远期可以依托庞大的用户群体，借助成熟管理经验，扩大移动税务平台的开放度，促进创建政务服务数字化生态体系。
（四）创新税务组织管理
智慧税务协同共治生态需要税务部门创新组织管理，适应数字化时代的税收治理工作。应借鉴“软件定义”的思想，通过业务原子化、管理链路化、指挥智能化，构建更为“扁平化”“弹性化”的税务组织管理模式。业务原子化，即以业务、技术、内控为核心将所有税收业务细分、抽象为原子模型，税收业务均可在此基础上以拼装“分子模型”的方法实现重构。管理链路化，即以税收工作任务为核心，打破纳服、征管、税政等“条线化”管理模式，以人才为支点构建联合作战团队，构建任务驱动型“税务团队作战指挥数据链”，实现任务团队的灵活组织、灵活管理。指挥智能化，即利用5G等移动终端，实现对税务工作任务、参与成员的实时、动态、闭环管理，将税收数据分析和决策支持算法部署到税收指挥全过程，为每个税务干部提供智能化支持。
（五）强化数据安全保障
要坚持整体安全观，构建自主可控的数字化安全保障体系；加强关键信息基础设施安全保护，强化关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力，并通过政策、管理、宣传和技术等手段形成智慧税务网络安全防护合力；建立健全税务数字化生态体系数据安全保护机制，确保数据在采集、存储、流动、交换过程中的安全；重点保护传输和交换环节的数据安全，对跨部门、跨区域传输中涉及国家安全和个人隐私的数据从传输方式、交换规则、溯源定位等环节加大管控力度；创新数据共享模式，通过技术手段界定数据安全责任边界，建立敏感数据输出脱敏规则和主体授权机制，确保数据安全合规输出；探索采用隐私计算技术，实现“原始数据不出域、数据可用不可见”的数据共享、交易范式，消除数据开放共享面临的安全隐患，解决数据所有者共享数据的后顾之忧。
（六）加强数字化人才培养
应对数字化时代的挑战，应培养一支既懂技术又懂业务、能够创新推进税务数字化转型的高素质人才队伍。要注重激发内生动力，突出实践标准，通过场景化学习和课题实践激发业务、技术创新动力；借助互联网企业、高新技术企业的专业优势，通过人才联训、项目共建等方式，拓宽人才数字化视野，提升综合能力；围绕税务数字化转型重点工作，建立跨层级、跨地域、跨条线协同作战的人才统筹使用机制，实现从培养“最强单兵”到组建“最强团队”的转变。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第9期。）

欢迎按以下格式引用：
程俊峰.构建协同共治的智慧税务：实践与探索[J].税务研究，2022（9）：38-42.


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●十年来中国税收改革发展十大趋势
●稳经济目标下组合式税费支持政策的现实选择、实践难题与破解路径
●促进全国统一大市场建设的税收优化路径研究
●税收助力全国统一大市场建设：制约因素与进阶路径
●数字经济下税收与税源背离对全国统一大市场建设的影响及矫正
●基于税收视角的全国统一大市场建设
●智慧税务的逻辑建构：一个组织社会学视角
●多维背景下深化消费税改革的思考
●对一次性塑料制品征收消费税的探讨
●对赌协议的交易属性与税务认定研究


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