对跨国公司征税 新西兰如何应对挑战

时代税客

作 者 信 息
约翰·纳什 著（新西兰国内收入局）
张文珍 译（国家税务总局税务干部学院）

文 章 内 容
一、背景

新西兰政府一直致力于提高生产力、实现经济包容性发展，同时保持财政收入的可持续性，不断增进人民福祉，这就意味着每个人都要如实足额纳税。近年来，跨国公司，尤其是数字跨国公司征税不足的问题在全球范围引发极大关注，造成这一问题的主要原因是国际税收规则未能跟上现代经济发展的步伐，存在一定缺陷。
对跨国公司征税不足使其在全球范围内所纳税款较其他企业更少，影响政府收入的可持续性和税制的公平性，还扭曲了投资。本文梳理了过去三年来新西兰针对跨国公司征税问题对税收制度进行的重大调整，包括法律制度及相应的支撑性征管举措。
二、新西兰跨国公司税收政策主要调整情况

新西兰是一个小型开放经济体，与其他国家展开竞争以获得资本。政府希望吸引非居民来新西兰投资兴业，但必须保证企业如实公平纳税，因此与跨国公司征税相关的制度必须在这两个相互矛盾的目标之间取得平衡。
近年来，为提高本国对跨国公司课税的能力，新西兰出台了若干措施，其中很多都与经济合作与发展组织（OECD）的税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目相呼应。税基侵蚀和利润转移是指跨国公司利用各国国内税法、税收协定之间的不衔接、不匹配，采用避税策略最大程度降低税负的行为。
2015年10月，OECD/G20税基侵蚀和利润转移行动计划（以下简称“BEPS行动计划”）最终完成，提出在三大关键领域应对BEPS问题的建议，分别是制定更加完善的国内税法、国际协议和合作、提高透明度并加强情报交换。
为应对跨国公司的BEPS行为，新西兰通过了2018年税法[新西兰法律-公共法部分2018年16号税法（消除税基侵蚀和利润转移的影响）]，规定跨国公司不得存在以下行为：人为确定较高的关联贷款利息从而将利润转出新西兰；通过混合错配安排，利用不同国家税收规则的差异在税收上获得更加有利于自身的结果；利用人为安排规避在新西兰构成应税存在（常设机构）；利用关联交易（转让定价）将利润转移至境外的集团成员，但利润的转移未反映在新西兰和境外实际开展的经济活动；采取手段妨碍新西兰国内收入局（New Zealand Inland Revenue）审核或审计，例如拒不提供境外集团成员掌握的相关信息。
此外，新西兰于2017年6月7日签署《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》（以下简称《BEPS多边公约》），并根据《BEPS多边公约》对新西兰的大多数双边税收协定进行修订，以防范跨国公司利用协定进行税基侵蚀和利润转移。这些措施（加上新西兰现行法律）能够解决OECD认定的所有重大BEPS问题。
除上述最新措施外，为强化跨国公司征税相关法律的力度，新西兰采取的其他措施还包括：对跨境劳务征收货物劳务税，包括自境外网站购买的电子书、音乐、视频和软件；制定相关法律，对面向新西兰客户、由境外提供的低价值货物征收货物劳务税；强化非居民预提税制度（非居民必须在合理期限内扣缴利息相关的预提税，才能申请利息扣除）；限制非居民将可穿透公司作为导管工具进行投资的行为（防止利用此类工具从新西兰或其他国家税法中套利）；明确新西兰一般反避税规则优先于税收协定；加强各国税务机关之间的情报交换，重点是执行OECD关于交换跨境裁定摘要信息和国别报告的倡议，使税务机关可在此框架下交换关于大型跨国公司的相关信息。
三、新西兰跨国公司税收征管措施主要调整情况
2019年，新西兰国内收入局发布最新的《跨国公司遵从重点文件》（Compliance Focus Document for Multinational Enterprises），介绍了最新的遵从管理办法，并强调了对纳税人的承诺。新西兰国内收入局的目标是“通过正确的渠道在正确的时间征收正确数额的税款”，并向全体纳税人承诺采取以预防为主的策略、以务实且适宜的方式解决问题。
新西兰国内收入局以客户为中心的遵从模型明确了与纳税人互动的原则，其国际税收战略与此一脉相承。《跨国公司遵从重点文件》明确认可BEPS应对措施，鼓励跨国公司改变行为、确保遵从，必要时对其财务安排进行重新架构。为确保达到效果，必须将跨国公司作为重中之重。
新西兰国内收入局逐步扩大纳入遵从管理的跨国公司范围，每年对年营业额超过3000万新西兰元且所有人在境外的跨国公司进行审核，此类企业需按年提交《基本遵从综合材料》（Basic Compliance Package，BCP），包括集团架构、财务报表和税会差异调整等信息。所有人在境外的跨国公司需完成年度国际问卷，国内收入局可从中掌握企业财务安排、转让定价等关键信息。此外，对纳税额名列前60位的企业纳税人（包括很多跨国公司），还要通过“一对一”账户管理进一步加强监管。
根据《基本遵从综合材料》和国际问卷反映的信息，新西兰国内收入局可对在境内企业的战略和运营风险进行评估，并与其他信息（尤其是国别报告、协定缔约方提供的税收裁定摘要信息、新西兰海关和境外投资局提供的信息等）一起纳入风险规则模型进行分析。根据跨国公司的评级，国内收入局可能还会开展进一步检查（包括风险审核和审计），由此既能为跨国公司提供更高的确定性，又能进行适当干预，推动跨国公司及时遵守新西兰税法。
新西兰国内收入局支持税收征管论坛（Forum on Tax Administration）提出的“强化关系”（enhanced relationships）这一概念，“强化关系”建立在风险管理和公平、开放、反应迅速的征管机制基础之上。国内收入局致力于优化税务机关与纳税人及其顾问的关系，营造全面、坦诚的对话环境；坚持“从开始就正确”的方针，在密切监督的同时，通过预约定价安排（APA）、务实指导等方式，把纳税不遵从行为消灭在萌芽状态，推动跨国公司对国际税收风险实现自我管理。以预约定价安排为例，提前就交易的转让价格标准达成一致，确保实现遵从目标，避免费时费力的事后检查和审计，能够更加迅速、明确地从多方面提高税收确定性。
新西兰国内收入局还利用相关信息渠道，识别出受BEPS应对措施影响最大的跨国公司，并制定国际监测框架（International Monitoring Framework）加以积极跟踪。该框架有助于国内收入局掌握立法措施的效果，尤其是了解跨国公司是否从行动上有所改变，包括是否调整其供应链和无形资产所在地、融资安排及合约承包方式。
自2019年以来，新西兰国内收入局针对主要行业和特定税收风险，开展一系列纳税遵从专项工作，定期对跨国公司进行检查。该工作意在从纳税遵从的角度了解跨国公司涉税相关信息和变化情况，进一步掌握BEPS应对措施对跨国公司的影响。截至目前，专项工作涉及批发/零售商、发生亏损的跨国公司、无形资产/特许权使用费及融资安排等。目前正在针对新型冠状病毒肺炎疫情期间的工资补贴相关风险开展重点检查，因为工资补贴支付给所有人在境外的跨国公司后，相关利益可能已通过不当转让定价策略转移到境外关联方。下一步还将就制造业和服务业跨国公司的国际税收风险进行排查。通过此类专项工作，新西兰国内收入局已经对一半以上年营业额超过3000万新西兰元且所有人在境外的跨国公司进行了检查。
四、税收改革对跨境贸易和投资的影响
为最大程度降低扭曲程度、提高经济效率，新西兰的税制总体呈宽税基、低税率特征。健全的企业所得税制度是税收体系的重要组成部分。企业所得税应当适用于从新西兰取得所得的居民和非居民，不应区别对待某些纳税人或者某些类型的经济活动。如果不能对跨国公司应征尽征，财政支出的缺口就需要通过其他渠道弥补，由此导致经济中的其他行业税负更高，并承担真正的经济代价。采取BEPS应对措施，就是为了让宽税基、低税率的税制免受扭曲的影响，确保所有纳税人就其在新西兰的经济活动如实纳税。
BEPS行为不仅导致国家收入减少，还无助于降低流入新西兰资本的总体税前成本，更不能提高整体投资水平，这已成为共识。跨国公司的BEPS活动扭曲了资本的跨境配置，因为境外投资者可以通过恶意税收筹划从制度中渔利。我们认为，BEPS应对措施能够使新西兰税制更加公平公正。参与BEPS活动的跨国公司通过不同架构获得本不应享有的税收利益，相对其他遵从税法的跨国公司或者国内企业获取竞争优势，结果遵从度高的企业却承担了更高税负。因此，BEPS应对措施能够确保在纳税人之间更加公平地分担税负。
新西兰的立法修订工作需履行通用税收政策程序（generic tax policy process），即根据新西兰政府为税收和社会政策体制设定的愿景，对关键政策要素和权衡取舍情况进行评估。主要包含以下标准：
——遵从效率：纳税人遵从成本应当尽可能降至最低；
——征管效率：新西兰国内收入局征管成本应当尽可能降至最低；
——中性：税制对经济决策的影响应当尽可能小；
——公平公正：对境况相似的纳税人应当给予相似的税收处理措施；
——可持续：应当最大程度降低逃税及避税的可能性，同时针对相关风险采取适当的应对措施。
在BEPS应对措施提案方面，各方一致认为，实现可持续、中性、公平等积极目标，难免在一定程度上增加遵从成本，所以不论过去还是将来，都需要权衡利弊。依照通用税收政策程序征询公共意见的过程中，利益相关方全面参与并提交了大量文件材料，因此在最大程度上降低相关遵从成本的同时，确保了整套BEPS应对措施带来的好处不受影响，且新西兰与众多有相似意向的其他OECD成员国步调一致。因此，我们认为，实施这些措施不会对外商直接投资产生实质性影响，而且这是最符合新西兰经济利益的做法。境外企业不太可能因为相关提案将其人员撤出新西兰，大多数受BEPS应对措施影响的境外企业仍然需要有员工在新西兰安排销售活动，否则就无法提供服务，影响其在新西兰的经营活动。境外企业也不太可能为此终止在新西兰境内的全部经营活动。
五、结语
在新西兰运营的跨国公司是国家税收收入的重要贡献力量，实施BEPS应对措施、针对跨国公司采取新的遵从管理方法都是为了维护税基，确保跨国公司如实足额纳税。
在实施BEPS应对措施之前，新西兰已经采取了一些在全球范围内堪称力度较大的措施维护税基。现在新西兰采纳BEPS行动计划中绝大部分的建议，进一步强化税法的力量，防止跨国公司侵蚀税基、转移利润。目前已经实施的措施包括：确保新西兰转让定价相关法律全球领先，实施国别报告制度，通过多边公约修订形成一系列新的税收协定规则，引入新举措防范利用混合实体/分支机构错配和关联方融资安排等恶意税收筹划行为。上述措施（结合现有法律）能够解决OECD认定的大多BEPS问题。
新西兰国内收入局采取BEPS应对措施后，跨国公司的行为已经朝着预期的方向发生变化。总体而言，跨国公司对其名誉更加重视，对恶意税收筹划破坏其品牌形象的后果有着清晰的认知。OECD关于数字经济征税的解决方案仍在酝酿中，这是从国际层面全面解决跨国公司征税问题的最后一块“拼图”，新西兰期待该方案能够早日成型。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第8期）
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