积极应对人口老龄化的财税政策建议

李威03

作者：
何代欣（中国社会科学院财经战略研究院）
朱钰凤（中国社会科学院大学应用经济学院）

我国人口老龄化加剧令宏观政策转型迫在眉睫。我国亟须抓住应对人口老龄化的战略机遇期，有效调整财税政策，适应老龄化社会需求（高培勇，2021）。现阶段财税政策的发力点在哪里？主要问题有什么？该如何进行调整？本文尝试针对以上问题展开探讨。

一、人口老龄化呼唤财税政策发挥稳定器作用
（一）财税政策应关注“人口红利”消失的影响
财税政策应成为“人口红利”消失情况下稳定经济运行的主要抓手。2012年后，我国15～59岁劳动年龄人口降幅较大。“十四五”时期，我国15～59岁劳动年龄人口预计将继续减少3 500万人，劳动供给进一步下降，“人口红利”将逐渐消失。这时提升劳动生产率、实现创新发展是成熟国家发展转型的主要办法。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）明确提出了“全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”的任务。财税政策本身具有促进生产效率提升的作用，可围绕有效应对“人口红利”消失等工作展开部署。
财税政策在提高劳动生产率的过程中，正尽力发挥应有作用。目前看，创业创新政策通过企业所得税、个人所得税减免优惠，助推了全国范围内的创业创新热潮。各级政府也在企业采用新技术和聘用高科技人才方面给予力所能及的财政支持。中央层面还在源头上加大基础研究和科技奖励力度，扩大科研人员使用科技资金的灵活性。这些变化实际上是通过财税政策构筑创新发展新模式，以实现劳动生产率的提高。未来有助于提升劳动生产率的财税政策需要找准切入点，发挥宏观调控“四两拨千斤”的作用。主要思路有三个：第一是要对企业改进劳动生产率提供全方位的政策扶持；第二是应结合区域规划和产业政策，形成提高劳动生产率的政策体系；第三是探索形成动态调整的财税政策框架，适当延续有利于劳动生产率提高的政策部署。
（二）财税政策应积极应对养老压力
已有的国际经验表明，人口老龄化很可能使财政赡养负担加重。尤其是在老年人口数量增长较快、养老金支出水平上升时，财政压力将显著增加。财政政策需要积极妥善应对上述局面。具体看，我国已进入人口加速老龄化阶段。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国60岁及以上老龄人口数量为26 402万人，占总人口的比重为18.70%，与2010年相比，这一比重提高了5.44个百分点。随着老龄人口的增加和劳动年龄人口的减少，单位劳动年龄人口需要抚养的老龄人口增加，老年抚养比提高，劳动年龄人口的养老负担加重。2010—2020年，老年抚养比一直在持续上升，从2010年的11.9上升到2020年的19.7。还需要关注的是，高龄老年人口持续增加会导致养老负担进一步加重。多数地区养老金支出呈现较快上涨态势。为此，财税政策应对养老压力增大的局面主要有两个思路：第一是筹措资金扩充养老资源；第二是加强资金管理、提高运行效率。任务目标是保证养老金可持续运行，在财政可承受范围内逐步提升保障质量。
（三）财税政策肩负提振生育水平的新任务
一些发达国家的经验表明，财税政策可成为提振生育水平的重要政策工具。财税政策可直接通过税收、财政补贴和奖励等办法，鼓励育龄人群提高生育率水平。就目前形势而言，我国对相关政策需求较为紧迫。进入新世纪，我国育龄妇女总量呈现逐年减少的趋势，总和生育率长期处于人口更替水平之下。事实上，提高育龄妇女生育意愿，将是一个长期工作。国家统计局数据显示，随着全面二孩政策的实施，二孩生育率水平提高，但一孩生育率水平不升反降，2017年二孩生育率已经超过一孩生育率。“十四五”时期，生育率水平预计还将继续处于较低水平。为此，《“十四五”规划纲要》已提出要通过优化生育政策、增强生育政策包容性、提高优生优育服务水平、降低生育成本、普惠生育设施等政策措施，提高育龄妇女生育率水平。上述政策调整无一例外将增大财政支出规模。部分支出可能在短期内有大幅增加，比如新建普惠生育设施等。围绕提振生育水平的新任务，财税政策的工作重点是提升保障能力，落实落细相关政策，不断优化政策设计。

二、现行财税政策在应对人口老龄化方面存在的问题

（一）与养老相关的财税政策存在的问题
1.财税政策还未找到稳妥解决基本养老金缺口问题的办法。各国社会保障体系中养老和医疗都是难题。这一方面考验制度设计的科学性，另一方面考验国家实力尤其是财政兜底实力。无论制度还是财力，本质上要解决社会保障体系运行的可持续问题。具体到养老环节就是要解决基本养老金缺口问题。
从收入层面看，《中国统计年鉴》数据显示，2011—2019年，城镇职工基本养老保险基金支出同比增速逐渐超过城镇职工基本养老保险基金收入同比增速，城镇职工基本养老保险基金结余增速放缓。基本养老金可持续运行面临不小挑战，财政承担弥补收入缺口责任的可能性在增加。从支出层面看，财政支出可能在不远的将来调增民生支出中养老部分的规模，用以补充基本养老金不足。这是因为，我国的养老保险体系三支柱发展不均衡。当前以第一支柱为主，第二、第三支柱发展不足。同时，人均养老金领取额提高，领取人数增加，领取年限增长，导致对养老金需求不断膨胀。据人力资源和社会保障部数据，企业职工月人均养老金从2012年的1 686元增长到2020年的2 900元左右。此外，我国居民人均预期寿命提高，2019年居民人均预期寿命已经提高到77.3岁。这意味着，我国政府支付的人均养老金年限将进一步延长，养老金支付压力增大。
2.支持养老设施建设与养老护理人员发展的财税政策缺乏。
（1）政府投资养老基础设施建设的力度不足。养老设施具有公共产品属性，其基础部分是财政负担的范围。大部分国家的养老机构建设的先期投入主要来自政府。当前我国养老设施的供给缺口比较大，亟需政策倾斜。数据显示，2020年我国可提供养老服务的机构只有3.8万家左右，床位828.8万张，其中只有一半的机构具备医疗与康复设施，养老资源供给远远低于养老需求。养老设施建设亟需大规模财政投入和税收政策支持（庞凤喜，2018）。我国虽然已为支持养老设施建设出台了部分税费优惠政策，比如免契税、减半征收行政事业性收费等，但政府公共投资中用于养老基础设施建设的比重还较低，各级政府加大投入和社会资本进入的积极性都不太高。
（2）支持养老护理人员发展的财税政策缺乏。当前，养老服务人员较少，不能满足养老机构的需求。部分机构因招聘不到员工而停止或关闭运营，养老机构规模进一步缩小。《2017年中国养老服务人才培养情况报告》数据显示，养老服务人员不足50万人。养老护理工作呈现高强度、不稳定、低收入、低社会地位的特征，大部分年轻人不愿意从事养老护理工作。现实中从事养老服务的人员总体呈现较低学历、较高年龄的特征，且很多人员没有获得护理专业培训。此外，大部分养老服务机构仅能提供饮食起居等基础养老服务，少有机构提供户外运动、学习等其他拓展性服务，不能满足多样化的养老需求。与支持养老设施建设的财税政策相比，面向养老服务从业者的财税政策更加缺乏。
（二）与生育相关的财税政策存在的问题
1.财税政策在降低生育、养育、教育成本方面的力度还不够。我国政策体系设计对降低生育、养育、教育成本等还比较陌生。财税政策需要建立面向个人、家庭的传导机制，才可能谈提供什么政策来提升生育意愿。目前看，这样的努力还处于初步阶段。如2018年的个人所得税改革将子女教育纳入专项附加扣除范围，但由于不同地区、不同收入水平家庭面临的生育成本存在差异，定额或限额的扣除不能满足不同家庭降低生育、养育、教育成本的需求。再如，各国较为普遍实施的生育补贴措施尚未在全国范围内开展。有进展的是，四川省攀枝花市发布《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》提出，对2021年6月12日及以后生育二孩、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。由此，攀枝花市成为至今唯一一个实施生育补贴措施的地区。未来财税政策改革应先建立面向育龄人口的政策传输渠道，再逐步加大降低生育、养育、教育成本的政策力度。
2.财税政策对婴幼儿照护服务基础设施的重视亟待提升。与养老基础设施投入不足类似，婴幼儿照护服务基础设施缺口也很大。国家卫健委公开数据表明，当前我国0～3岁的婴幼儿有4 200万人左右，其中1/3有较强的托育服务需求，尤其是青年家庭有较强的托育意愿。然而，我国3岁以下托育服务严重匮乏，托育机构由政府创办的很少。这说明财政投入不足、预算安排没有跟上时代变化。为此，第十三届全国人大常务委员会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》明确，“县级以上地方各级人民政府应当在城乡社区建设改造中，建设与常住人口规模相适应的婴幼儿活动场所及配套服务设施”“公共场所和女职工比较多的用人单位应当配置母婴设施，为婴幼儿照护、哺乳提供便利条件”。上述要求，若能实施将极大改善婴幼儿照护服务水平，但同时相关政府投入需要跟上，预算制定与执行需要重新调整。

三、积极应对人口老龄化的财税政策建议
（一）为养老金可支持续运行和养老事业发展提供政策保障
1.财税政策可瞄准个人养老账户基金制和全国统筹基本保障相结合的养老体系建设方向，协调相关部门执行中央部署，助力解决基本养老金缺口问题。第一，中央可着手制定推进基本养老保险基金全国统筹的数量化目标和配套保障办法。一个相对明确的数量化目标能够有效指引公众预期，而配套保障办法有助于确保收入来源、优化养老金结余管理并落实支出责任。第二，省市两级应根据人口结构和当地平均工资水平，大致匡算基本养老金总需求规模。这是确保各地基本养老保险基金可持续运行和地方财政可承受的关键指标。第三，着手建立有利于养老事业有序发展的多方协作机制。财力支持可成为促进各职能部门有效合作的纽带，进而为打造适合我国养老事业发展、为建立符合我国步入老龄化发展阶段国情的体制机制探索可行方案。
2.实施有利于增加养老资源投入、创建新型养老模式的税收政策。现代税收制度建设中应充分考虑对养老资源的投入与可持续运营的激励。首先，为加大对养老机构、养老设施等建设投入的支持力度，下一步应发挥企业在增加硬件供给中的作用，适时考虑增加对养老基础设施和设备等固定资产投资的税收优惠。从各国经验看，与养老产业有关的公共基础设施投入大都制定有专门的税收优惠和补贴政策，尽可能由省及以上财政部门统一部署，给予财力支撑（刘明扬，2020）。其次，为创建社区与家庭共同养老的新型养老模式，政策上应进一步鼓励符合“双创”要求的重点群体创业就业进入养老产业，落实好已经颁布的免征个人所得税、增值税等优惠政策。同时，还可以考虑为雇佣养老服务人员的企业提供企业所得税优惠。最后，为养老产业能够实现可持续发展，应充分发挥各级政府的宏观调控职能，协调产业与区域政策。各地在当前运用积极的财政政策“适度超前开展基础设施投资”过程中，可将养老基础设施建设放在优先位置，重点落实普惠型新建、改建养老基础设施的政府投入。中央应当鼓励各地提升养老产业比重，以此增加养老服务的市场化供给。进一步，结合《“十四五”规划纲要》中的区域发展战略，各地应加大对具有区域共享特征的养老设施和养老服务的财税政策支持力度。
（二）逐步推进降低育儿成本、提高生育意愿的财税政策
探索建立提高生育水平的政策体系，应从降低育儿成本、提高生育意愿做起。为此，在现有的财税政策工具下，应借鉴成熟国家的主要做法，做好以下工作。
1.全面降低生育、养育、教育成本，提高育龄妇女的生育意愿，探索建立有梯度的财政补贴或税收优惠政策。在财力允许的范围内，逐步为孩子提供普惠性的财政补贴，按照出生顺序依次加大补贴力度。为35岁以上高龄育龄妇女提供特殊生育险，可引入商业保险补充，并允许在个人所得税税前扣除。2022年，国务院下发通知，决定设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除。这在一定程度上能够减轻家庭生育压力。但因为不同地区、不同收入水平家庭面临的生育成本存在差异，定额扣除不能满足不同家庭降低生育成本的需求，建议还应对此项政策进行完善。
2.解决入学、入托难依然是长期工作，公共投资应立足于新建、改建和扩建入学、入托基础设施。有条件的地方政府可逐步建设便利化的婴幼儿活动场所及配套服务设施、在公共场所和女职工较多的用人单位配置母婴设施。前期可通过财政投资，并鼓励社会资本联合参与，同时与投资相关的税费优惠应跟进支撑。
（三）其他配套措施
1.制定有利于劳动生产率提升的财税政策措施。考虑到劳动年龄人口下降，经济增长不能继续依靠劳动总量供给，需要转向劳动生产率的提高，鼓励企业创新。基于此判断，我国应继续坚持创业创新政策下的财政补贴或税收优惠，持续稳定地降低企业创新成本。更进一步，面向中小企业和创业创新活动的企业所得税优惠可以细化，如给予劳动力密集型企业新的帮助。同时，增值税加计抵减比例和增值税留抵退税政策可考虑向有助于劳动生产率提升的方向倾斜。
2.着眼利用财税政策推动中长期人力资本积累。目前看，我国“人口红利”逐渐消失，未来，应通过增加教育支出，提高人均教育水平，从“人口红利”转向“人才红利”。作为公共产品的提供方，政府现阶段应逐步重视中长期人力资本变化。具体到财税政策，可适当增加职业帮扶和技能提升方面的税收优惠政策，在个人所得税和企业所得税方面给予支持。比如，可将个人所得税专项附加扣除中的教育部分扩大到非学历教育领域，适时增加扣除金额。再如，可逐步扩大企业所得税费用扣除中教育培训成本的范围，激发个人与企业共同提高劳动者能力和素质的积极性。
3.健全多层次社会保障体系，创建配套的税收政策。《“十四五”规划纲要》提出，要“发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险”。提高第一支柱养老保险的保障和兜底能力和第二支柱养老保险的覆盖率，保障第三支柱养老保险发展，关键是财税政策。财税部门要出台更多直接面向市场主体的财政补贴和税收优惠政策，以撬动市场力量，尤其要推进金融机构进入医疗和养老基础设施投资领域。同时，发展改革委可提供必要的政府与社会资本合作以及如房地产信托投资基金（REITs）一样便利的投融资方式，与财税政策形成合力。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第8期。）

欢迎按以下格式引用：
何代欣，朱钰凤.积极应对人口老龄化的财税政策建议[J].税务研究，2022（8）：105-109.


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