环境保护税的开征能有效治理空气污染吗？

李威03

作者：
童锦治（厦门大学经济学院）
温 馨（厦门大学经济学院）
邱荣富（厦门大学经济学院）

一、引 言
我国于1982年开始征收排污费，并于2003年出台《排污费征收使用管理条例》。然而，由于征收管理不规范、收费标准偏低等问题，企业的排污成本并不高，难以起到激励企业治理污染的作用，排污费制度的环境治理效果不甚理想（陈少英，2016；卢洪友 等，2017）。2014—2017年，全国重点监控企业欠缴排污费分别达到3.09亿元、6.96亿元、16.72亿元和10.15亿元，占当年入库排污费比重分别为1.65%、3.90%、8.32%和4.61%。4年间全国排污费收入占GDP比重平均仅为0.03%，低于同期OECD成员国0.05%的水平。2017年，我国有239个城市空气质量超标，338个地级市累计重度污染2 311天，空气污染问题亟待解决。为解决排污费制度的内在缺陷，我国于2018年正式实施《环境保护税法》。环境保护税的开征从征管主体和模式、资金管理、优惠政策等方面进行了改革，是对原有排污费制度的一次全面升级。
那么，改革后的环境保护税能否有效提升空气污染治理效果呢？虽然已有部分学者对环境保护税的空气污染治理效果进行研究，比如，卢洪友 等（2017）认为排污费、资源税等广义环境税费因征收管理不规范、标准过低等原因难以实现污染的有效治理，刘晔 等（2018）基于2003—2015年排污费征收标准的改革实践认为提高特定污染物的排污费征收标准能够显著减少对应污染物的排放、实现排污费征收的环境红利，包健（2020）利用2005—2017年我国税制绿化度数据研究得出提高税制绿化度能减少污染物排放的结论，等等。然而，这些研究主要基于2018年《环境保护税法》实施前的数据，对《环境保护税法》实施后的政策效应评估少有涉及。基于此，本文以我国2016—2020年337个地级市为样本，利用环境保护税的开征这一准自然实验，对开征环境保护税的空气污染治理效应进行研究，旨在综合评估此次改革，为我国进一步优化调整绿色税制提供决策参考。

二、基本情况、理论分析与研究假设

（一）环境保护税的开征基本情况
我国于2018年开始实施《环境保护税法》。根据该法及其实施条例，环境保护税的纳税人、计税依据等税制要素基本延续原排污费制度的内容，但作了如下调整：在法律位阶方面，由原来的行政法规升级为人大立法；在征管主体和模式方面，由原来的环保开票、银行代征、财政统管，转变为企业申报、税务征收、环保协作、信息共享；在资金管理方面，由原来的排污费收入作为环境保护专项资金、专款专用，改革为将环境保护税收入纳入一般公共预算统筹使用；在收入分成方面，由原来的中央、地方以1∶9的比例分配排污费收入，改革为环境保护税收入全部作为地方收入；在处罚力度方面，罚款上限由原来的应缴税费的三倍上升至五倍；在优惠政策方面，由原来的因不可抗力遭受重大经济损失的排污者可申请减半或免缴排污费，改革为低于一定标准排放污染物的排污者可享受25%至50%的减税优惠；在征收标准方面，海南、贵州、广东等14个省份上调了征收标准，其余省份平移。
（二）理论分析与研究假设
根据环境经济学基本理论，厂商排污决策取决于其边际成本。当排污的外部成本通过环境保护税等环境规制内部化时，厂商排污的边际成本节约效应会因环境保护税的征收而缩小，厂商最优排污水平将低于征税前的排污水平。环境保护税税负越高，厂商最优排污水平会越低。因此，通过提高环境保护税税负，可倒逼厂商减排、达到治理环境污染的政策目标（Helfand 等，2003）。在现实中，企业实际承担的环境保护税税负由环境保护税的法定税率和税收遵从度共同决定（Witte 等，1985）。法定税率一定时，税收遵从度越高，环境保护税实际税负率越高；同理，税收遵从度一定时，法定税率越高，环境保护税实际税负率越高。与此同时，税收征管行为及纳税人的避税、逃税等税收不遵从行为会影响税收遵从度（Alm 等，1991）。环境保护税的开征正是通过提高法定税率和税收遵从度的方式，制约企业的排污行为。
环境保护税的开征提高了征管效率和企业的实际税负，从而实现企业减排、空气污染治理的政策目标。首先，法律位阶的提升提高了环境保护税征收的法律刚性（于佳曦 等，2021），而征管主体和征管模式的改革则有助于降低征收机关与排污企业之间的污染信息不对称程度（曹静韬，2016），双措并举，提高了税收征管效率；其次，资金管理形式的变动切断了地方政府环境事项收入和支出之间的直接联系，而央地分成改革直接提高了地方政府的收入分成，两项举措都促使地方政府提高征税努力（赵永辉 等，2020）、提高征管效率；再次，对纳税人优惠等正向激励和处罚等负向约束都有助于提高纳税人对环境保护税的主动遵从程度（陈斌 等，2018；Slemrod，2019），从而在源头上抑制空气污染物排放；最后，对于征收标准提升的地区而言，除了上述变化外，其环境保护税的法定税率也得到了直接提高，因此，环境保护税的开征在这些地区会比在税额平移地区更进一步制约企业排污，强化空气污染治理作用。
据此，本文提出研究假设如下。
H1：环境保护税的开征对空气污染有显著的治理作用，空气质量在开征后得到总体改善。
H2：环境保护税税额标准提高改革进一步强化了环境保护税的开征的空气污染治理作用，征收标准提高地区比平移地区的空气质量改善效果更加明显。

三、模型设计与数据说明
（一）样本选择与数据说明
本文的研究样本为我国337个地级市（由于个别城市数据缺失，下文个别数据有关城市数少于337个）。数据来源如下。（1）空气质量数据。根据研究需要分为两组：一是333个地级市的日度空气质量数据，时间范围为2018年1月1日的前后50天，数据来源于中国研究数据服务平台（CNRDS）；二是330个地级市的年度空气质量数据，时间范围为2016年至2020年，数据来源于国泰安数据库。（2）气象数据。数据来源于CNRDS。（3）环境保护税开征后各地区的征收标准变化数据，根据各省相关政策文件手工收集整理而得。（4）其余变量数据。来自中国经济数据库（CEIC）。此外，各变量货币名义值均已转换为以2015年为基期的实际值。
（二）变量定义与描述性统计
1.被解释变量。本文的被解释变量为平均空气污染物浓度，主要以空气质量指数（AQI）衡量。
2.解释变量。
（1）开征环境保护税（Time）。以虚拟变量度量，2018年1月1日前赋值为0，之后为1。
（2）征收标准提高（Treat）。以虚拟变量度量，若环境保护税开征前后，征收标准不变，赋值为0；若征收标准提高，赋值为1。
（3）距离环境保护税开征的天数（x）。当天设为0，之前为负值，之后为正值。
3.控制变量。借鉴已有文献，本文控制变量包括：日最高气温（Hightem）、日最低气温（Lowtem）、风力（Fengli）、产业结构（Decyrate）、常住人口（Pop）、地区生产总值（GDP）、外商直接投资（FDI）、财政分权度（Fenquan）。
本文主要变量的描述性统计如表1（略）所示。
（三）模型设计
为验证本文的研究假设，本文借鉴梁若冰 等（2016）、金友良 等（2020）的研究构建如下模型：

其中：模型（1）为时间断点回归模型，用于检验环境保护税的开征对空气污染是否有治理作用；Yi,t为城市i在时间t的AQI指数。h（x）为x的多项式函数；Zi,t为控制变量集合，包括最高气温、最低气温和风力；λt、θi和εi,t分别代表时间固定效应、地区固定效应和随机扰动项。若模型（1）中的变量Time的系数β1显著为负，说明环境保护税的开征对空气污染有显著的治理作用，则验证本文的研究假设H1。
模型（2）为双重差分模型，用于检验征收标准提高是否能强化环境保护税的开征对空气污染的治理作用。其中，Xi,t为控制变量集合，具体包括产业结构、常住人口、地区生产总值、外商直接投资和财政分权度。若模型（2）中的交叉项Treat×Time的系数β3显著为负，则验证本文的研究假设H2。
考虑到实验组地区在环境保护税开征后的税额标准存在一定差异，本文也基于标准化处理后的税额变化进行回归。标准化计算如式（3）所示。其中，表示城市i环境保护税开征后的税额标准，相应表示环境保护税开征前的税额标准。

四、实证结果与分析（略）


五、研究结论与建议
环境保护税的开征是我国保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设的一个重大举措。本文以我国2016—2020年337个地级市为样本，利用环境保护税这一准自然实验，采用断点回归及双重差分模型研究了环境保护税的开征对空气污染的影响。研究表明：由于法律位阶、征管主体和模式、资金管理、收入分成、处罚力度和优惠政策等方面的改革带来了税收征管效率和税收遵从度的提高，环境保护税的开征有效地治理了我国的空气污染，征收标准平移地区和征收标准提高地区的空气质量均得到显著改善，并且，由于征收标准的提高，增加了企业的排污成本，征收标准提高地区空气质量的改善效果更加明显。
基于上述结论，本文得出如下政策建议。
第一，扩大政策覆盖面，将挥发性有机物等污染物纳入环境保护税征收范围。本文研究表明，环境保护税的开征能有效改善空气质量。生态环境部国家重点监控企业排污费征收情况公告也显示，2021年我国空气质量超标的城市已由2017年的239个下降到121个，339个城市累计发生重度污染天数也由2017年的2 311天下降到854天。尽管空气质量有了明显改善，但是空气质量超标城市仍然超过了三分之一，空气污染治理仍任重道远。因此，建议将挥发性有机物（VOCs）等其他污染物纳入环境保护税征收范围，提高环境保护税的调节能力及政策覆盖面。
第二，提高平移地区的税额标准，充分发挥环境保护税的空气污染治理作用。本文研究表明，征收标准平移地区和提高地区的空气质量均得到显著改善，并且，由于征收标准的提高，增加了企业的排污成本，征收标准提高地区空气质量的改善效果更加明显。因此，建议平移地区综合考虑地方环境承载能力、污染物排放现状及治理需求，适时提高环境保护税税额标准，进而提高排污企业的税收负担，激励企业提高环境治理效率，充分发挥环境保护税的空气污染治理作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第8期。）

欢迎按以下格式引用：
童锦治，温馨，邱荣富.环境保护税的开征能有效治理空气污染吗？[J].税务研究，2022（8）：94-100.


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