国际碳定价倡议的最新进展及相关思考

时代税客

作 者 信 息
邢丽（中国财政科学研究院）
许文（中国财政科学研究院）
郝晓婧（中国财政科学研究院）

文 章 内 容
一、问题的提出

当前，全球气候变化议题逐渐从联合国主渠道向二十国集团（G20）财金渠道拓展，碳定价作为有效促进碳减排的经济手段也被纳入财金渠道的工作议题。近期，国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）相继就国际碳定价问题发出倡议，值得我国关注。2021年7月，在威尼斯国际气候会议上，IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）建议结合发展阶段和历史排放责任，在G20框架下提高全球主要碳排放大国碳价水平并设置碳价下限（即碳排放最低价格），将G20成员中的六大碳排放经济体分为发达经济体（包括美国、欧盟、加拿大、英国）、高收入新兴市场经济体（中国）和低收入新兴市场经济体（印度），分别设定每吨75美元、50美元和25美元的碳价下限。2021年8月，OECD秘书长马蒂亚斯·科曼（Mathias Cormann）致信G20成员，提议参考“OECD/G20税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架”治理架构，建立“OECD/G20显性和隐性碳定价包容性框架”，旨在评估各方利用显性碳定价（Explicit Carbon Price）和隐性碳定价（Implicit Carbon Price）机制落实减排情况，加强各国减缓气候变化政策协调，管控政策溢出效应。
IMF倡议和OECD倡议的内在逻辑存在一致性，均强调碳定价是全球应对气候变化的主要手段，并试图在全球碳减排中以“碳价责任”模糊“减排责任”，将各国在碳减排量中的责任转移至提高碳价的责任上来。两个倡议的核心目的是通过设置碳价下限或包容性框架下的统一标准，将各国减缓气候变化政策“显性化”，为因气候差异性政策产生的碳泄漏问题提供等效性评估框架，进而形成对低碳价国家的舆论和谈判压力，维护发达国家利益。这是将气候议题置于财金渠道协商的典型做法。当前，在全球气候治理“抓落实”阶段，G20财金渠道来自气候变化谈判的压力只会增加，不会减少。我国应在坚决遏制以碳定价主导气候谈判的国际倡议的基础上，做好相关政策储备，以应对未来的气候谈判。
二、碳定价概念及国内外发展趋势

（一）碳定价概念
碳定价机制主要包括显性碳定价和隐性碳定价两大类。显性碳定价是指碳税和碳排放权交易等依据碳含量或碳排放量确定碳排放价格的定价手段。隐性碳定价是指除碳税和碳交易等方式外的其他碳排放定价政策，既包括能源消费税、清洁能源（技术）补贴等经济手段，也包括限制碳排放的行政手段，这些政策需要通过一定的方法换算出碳排放价格（即等效碳价）。此外，还有一类包含化石能源补贴在内的负碳价（Negative Carbon Price），由于这些补贴对气候变化产生了负面效果，降低了化石能源生产或消费的成本，从而形成了负碳价。“显性碳价”与“隐性碳价”相加，再减去“负碳价”，即构成“净碳价格”，详见图1。

  （二）碳定价的国际实践
世界上很多国家和地区采用碳税和碳交易的碳定价政策。世界银行发布的《碳定价机制发展现状与未来趋势（2022）》指出，截至2022年4月，全球已实施68项碳定价政策，还有3种政策工具正在推行中，所覆盖的碳排放量约占全球温室气体排放总量的23%。该报告指出，大多数国家和地区的碳价仍远低于实现《巴黎协定》控温目标所需的40美元～80美元/吨二氧化碳当量的价格范围。正因如此，OECD和IMF等国际组织提出倡议，建议提高全球碳价水平。
20世纪90年代，碳税兴起于芬兰、挪威等北欧国家。1992年里约会议之后，欧盟委员会曾两次提议在欧盟统一开征碳税，但均未获得通过。进入21世纪以后，随着气候变化形势日益严峻，日本、英国、法国等国家也陆续开征碳税，以减少温室气体排放。截至目前，共有37个国家和地区引入碳税。2005年，世界首个碳排放权交易体系——欧盟排放交易体系（EUETS）——正式启动。截至2022年4月，正在运行的34个不同规模的碳交易市场遍布亚洲、欧洲、美洲和大洋洲。实践表明，碳交易市场可以在不同层级的区域有效运转，从城市（如日本东京）到州或省（如美国各州和加拿大各省），再到国家层面（如新西兰、瑞士），甚至跨越国别（如欧盟）。
此外，为解决碳泄漏问题，欧盟等提出碳边境调节机制（CBAM）或碳关税等单边碳价调整提议，即碳价较高或不断上涨的国家和地区对其他未征收碳税、能源税或存在实质性能源补贴的国家生产的高耗能产品，在进口环节征收的二氧化碳排放关税，以保护本国产品竞争力。2021年7月14日，欧盟委员会公布了设立碳边境调节机制的正式立法草案细则。美国和加拿大等国家也有与欧盟CBAM类似的碳关税提议，碳边境调节机制或碳关税的提出为全球碳价协调增加了新的内容。
（三）碳定价的国内实践
作为世界第二大经济体和温室气体排放大国，我国积极采取措施应对气候变化，在碳排放权交易市场建设上先行一步，自2010年首次提出“建立和完善碳排放权交易制度”后，2011年起陆续在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7个省、市启动了碳排放交易地方试点工作。截至2021年9月30日，7个试点碳排放权交易市场累计配额成交量4.95亿吨二氧化碳当量，成交额约119.78亿元。2021年7月，全国碳排放权交易市场正式启动，发电行业成为首个纳入全国碳排放权交易市场的行业，包括重点排放单位2162家。世界银行统计数据显示，目前我国碳排放权交易市场已成为全球最大的碳排放权交易市场，2021年覆盖的碳排放范围达到40亿吨二氧化碳当量，约占全国温室气体排放总量的30%（见图2），这也是全球碳定价政策覆盖的碳排放比例从2020年的15.1%上升到2021年21.5%的主要原因。

  此外，在促进碳减排的政策选择上，我国历来强调“双轮驱动”。除采取显性碳定价方式以外，包括财税、金融措施和行政手段等在内的隐性碳定价机制也发挥着重要作用。比如，建立以环境保护税、资源税、消费税为主的绿色税收体系，对化石燃料、大气污染物、机动车、资源型产品等进行征税。通过实施企业所得税、增值税、车船税、车辆购置税相关税收优惠政策，以及支持可再生能源发电、支持新能源汽车产业发展等财政补贴，激励清洁能源和低碳技术发展。与此同时，不断强化自主贡献目标，将应对气候变化纳入国民经济社会发展规划，设立包括推荐性标准和强制性标准在内的碳排放管理标准，加强对高耗能、高排放项目的监管和控制，防止其盲目扩张。各项政策均取得积极成效。
三、对IMF碳定价倡议的分析和思考
当前，G20/OECD BEPS包容性框架下137个国家和地区就应对数字经济税收挑战的“双支柱”方案达成共识。IMF提出的设置碳价下限倡议与“双支柱”方案下的全球最低企业税在思路上具有类似性。“双支柱”方案经过反复谈判和协商，较好地兼顾了多方利益，为解决国际问题提供了新的国际合作范式。但这一范式并不适合用于全球气候治理领域，IMF试图套用全球最低企业税模式设置碳价下限，将会带来以下三个方面的问题。
（一）导致各国在应对气候变化责任上缺乏公平性
碳价下限与最低企业税均涉及各国利益之间的协调问题。无论采用何种协调机制，确保各国利益均衡是首先需要坚持的原则。由于最低企业税强调公平性与包容性，因此能够获得多数国家的认同。但气候变化存在历史责任问题。总体来看，发达国家贡献了工业革命以来人类活动排放二氧化碳的70%以上，因而盲目套用最低企业税模式有悖于“共同但有区别的责任”原则。
具体可从以下维度进行分析。一是碳排放分为存量和增量，发达国家碳排放存量占比高，发展中国家碳排放增量占比高。碳定价聚焦碳排放增量，未充分考虑各国历史排放和人均历史排放情况以及各国国情。二是排放经济体未按照《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的要求将世界各国分为发达国家和发展中国家，而是另设标准分为发达经济体、高收入新兴市场经济体和低收入新兴市场经济体。三是将上述三类经济体碳价下限分别定为每吨75美元、50美元、25美元，仅是IMF在研究中为了说明各国实施碳价下限可以促进达成温控目标而进行的情景分析，并无法理和科学依据。四是仅聚焦部分排放大国，容易造成全球范围碳排放转移，增加尚未实行碳价下限或碳价下限较低的经济体的排放量，且对欧盟成员国、加拿大等碳定价相对较高的发达国家约束力较小，对中国、印度等碳定价相对较低的发展中国家约束力大。五是碳价上升将传导至消费端，导致商品价格上升，各国低收入群体因其消费结构中能源密集型产品所占比例更大，其福利损失也相对增加更多。这使得各国在实现减排目标和保障不同收入群体间的公平发展方面存在两难。
（二）影响各国根据国情选择碳排放政策的自主权
BEPS包容性框架达成的最低企业税方案的关键点之一在于以企业为主体、以结果为导向，确保企业实体无论处于何地，实际有效税率均不低于15%。其制度设计的逻辑在于，企业进行国际避税是动因，BEPS问题以及各国开展的税收“逐底竞争”是结果，最低企业税通过削弱动因，一定程度上维护了一些国家的税收权益。而碳价下限的限制主体是国家，在制度立意上干扰了各国自主选择碳排放政策的自主权，存在侵害国家主权的风险。从制度设计的逻辑来看，各国之间的碳价差异是动因，由此导致的产业竞争力差异才是结果，这与最低企业税的制度逻辑正好相反。
（三）执行上存在困难
如果参考最低企业税的思路设置国际碳价下限，那么需要设置和其类似的收入纳入规则（Income Inclusion Rule，IIR）、低税支付规则（Undertaxed Payments Rule，UTPR）等执行机制，但类似机制难以在气候治理领域适用。由于碳价下限的限制主体是国家，类似于最低企业税的收入纳入规则将部分失效。比如，企业碳价低于规定的碳价下限，且其母公司在国外，那么将由其他国家加征差额部分，由此产生在国内污染排放、但在国外补缴碳价差价的情况，导致成本与收益不对等情况的发生。类似于最低企业税的低税支付规则也是由其他国家（尤其是进口国）加征差额部分。在该机制下，容易产生他国对本国的“惩罚性”碳价。碳价的基本逻辑是将资金用于减碳项目，但进口国加征的差额碳价不可能用于原产国的减碳项目。
四、对OECD碳定价倡议的分析与思考
OECD提出的“显性和隐性碳定价包容性框架”倡议，强调利用碳定价机制落实碳减排，对于推动碳定价政策在全球的应用提供了借鉴。但该框架也带有过度放大碳定价在碳减排中作用的倾向，存在明显的弊端。
（一）碳定价是促进碳减排的重要手段，但不是唯一手段
应对气候变化、促进碳减排需要一揽子政策的共同作用。一是通过碳税和碳交易等碳定价机制提升化石能源成本；二是给予清洁能源补贴、技术革新支持措施等，以促进技术进步，降低清洁能源成本；三是采取行政管理手段对碳排放进行强制性限制，如不断强化自主贡献目标、严控高耗能高排放项目盲目扩张等；四是积极倡导绿色出行、垃圾分类、“光盘行动”等，推动国民价值观念、生活习惯实现低碳化转型。
碳定价只是碳减排政策体系的一部分。国内外一些学者认为，更好的替代性政策是包含多种手段在内的综合治理框架。比如，比尔·盖茨（Bill Gates）提出“绿色溢价”的概念，认为应从降低“绿色溢价”的角度考虑碳减排政策，具体内容涉及降低零碳排放成本的先进技术，提高传统能源成本的碳定价政策，以及行政管理和社会治理等方面。Daniel Rosenbloom等科学家提出“可持续性过渡政策”（Sustainability Transition Policy，STP），认为应对气候变化不仅需要通过碳定价、设置标准等对碳密集型行业施压，也需要出台支持政策鼓励低碳技术创新。
（二）碳定价是促进碳减排的有效手段，但需结合实际国情合理运用
一是碳定价过度强调市场化价格手段，容易产生“用市场手段解决市场失灵问题”的逻辑漏洞。气候变化问题源于市场失灵，因其跨区域、跨时空特征具有较强的外部性。事实上，市场失灵不仅表现在这一方面，更多表现为具有历史性和长期性的系统性问题，而且当前很多关乎人类生存和发展的社会核心功能（如衣食住行）的实现均与碳排放相关。因此，过度依赖市场化价格手段，将难以触碰其根基，也无法找到应对的正确路径。
二是将减排政策简单价格化将可能产生不良政策导向。在碳定价包容性框架下，部分国家可能为规避显性碳价对国内产业的冲击，不考虑政策对能源安全和市场竞争的影响，出台大量扭曲市场的绿色发展相关补贴政策，以提高总碳价。盲目采取“一刀切”和“运动式”减排政策，引发能源危机、产能过剩等问题的风险将有所增加。与此同时，鉴于隐性碳定价政策的多样性和量化技术的复杂性，引入隐性碳价后的总碳价将呈现更大波动性，企业投资低碳技术的回报预期将面临更大不确定性，不仅不利于促进低碳技术的发展，甚至可能削弱碳定价机制的减排效果。
（三）OECD碳定价包容性框架具有明显弊端
一是违背“共同但有区别的责任”原则。OECD倡议强调公平竞争和平等地位，以显性碳价和隐性碳价作为评估测量基准，模糊了发达国家和发展中国家的历史排放差异。同时，《巴黎协定》已设立国家自主贡献（NDC）、透明度和全球盘点等机制，在OECD框架下再设立类似机制，将干扰联合国主渠道相关议程。
二是有悖政府与市场关系理论。一般认为，碳交易和碳税等显性碳定价利用了市场化机制，可发挥价格信号的积极作用，引导市场主体节能减排和技术研发。而监管机制、产业政策等政府行为是对市场化手段的有效补充和必要纠正，两者应各司其职、相辅相成。但OECD倡议意在将政府行为折算为“隐性碳价”，与市场化机制下的政策手段一同进行评估。这种将政府行为价格化的评估方式不仅缺乏理论支撑，在国际治理和政策协调领域也没有先例可循。
三是等效评估碳价极为困难。第一，各国国情存在较大差异，在碳减排政策上各有侧重，部分国家以行政手段、技术支持为主，采用价格方式等效评估此类政策困难极大。第二，实践中，碳减排政策往往与产业政策相伴，使其既具有减排效果、又能产生经济效益，但只有前者可以归于隐性碳定价范畴，如何将经济效益剔除出去存在困难。第三，碳定价政策具有跨时空的正外部性，实施的碳定价政策将惠及今后较长一段时期，一国实施的碳定价政策也可能使其他国家乃至全球受益，这一正外部性较难通过价格进行核算。第四，碳定价等效评估应将碳价按各国购买力平价进行折算，以反映各国实际承担的碳成本，但在计算上极为复杂。第五，OECD倡议所涉及的各国碳价量化和比较以及衡量各种减排政策工具的有效性和效率，远超BEPS包容性框架覆盖的范围。
四是OECD碳定价包容性框架包容性不足。一方面，该包容性框架忽视了发展中国家难以承担高碳价这一现实情况，可能激发减排与发展之间的矛盾，造成能源贫困、企业负担过重等问题；另一方面，未引入促进碳减排以及包括绿色理念、节能意识、环保文化在内的社会治理等内容。
五、相关对策建议
鉴于IMF和OECD碳定价倡议所存在的问题，建议谨慎套用全球最低企业税的国际税收协调范式推进国际碳价下限，客观评价碳定价在碳减排中的作用，合理运用碳定价政策。为此，我国在应对国际碳定价倡议上可采取以下相关对策。
（一）坚持在联合国主渠道下加强气候合作
我国应始终坚持《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》在全球气候治理领域的核心框架作用，遵守“共同但有区别的责任”原则，以及“自下而上”自主决定的制度安排。抵制发达国家以“应对气候变化”和“绿色发展”的名义，实施CBAM等贸易保护主义、转移减排责任和减排成本的不公平行为。在后续的国际气候谈判中，我国应积极倡议G20财金渠道落实罗马峰会领导人共识，将动员发达国家对发展中国家的资金支持和技术支持作为重点。
（二）做好应对国际组织倡议的政策储备
未来，气候谈判向G20财金渠道传导的压力将不断加大，我国须在坚持联合国主渠道、站定“共同但有区别的责任”一贯立场的基础上做好政策储备。在相关政策的制定上，既要强调碳排放存量，又要重视碳排放增量，还要考虑碳排放总量和人均碳排放量，倡导发达国家更多承担“区别责任”。
一是建议在磋商中不要建立针对国别的评估机制，倡议遵循《巴黎协定》“国家自主贡献”机制。NDC确定了“自下而上”由缔约方自行提出行动计划和目标的模式，要求各国如期按照规则透明地通报NDC，自主贡献范围和力度由各国自行决定，并且仅对全球整体进展进行评估。我国可在下一步磋商中强调遵循《巴黎协定》NDC机制，不另设针对国别的评估机制。
二是深度参与2025年后关于气候资金新量化资金目标制度设计。气候资金问题一直是国际气候谈判的重点内容，目前与国际社会期待有较大差距，包括发达国家出资意愿持续减弱、试图将发展中大国纳入出资体系、资金承诺有待落实、资金来源尚不明确、资金分配不平衡、与发展中国家需求存在巨大缺口等。对此，一方面，可以倡导尽快建立督促发达国家履约尽责的约束机制，使其承诺真正落地，为全球碳减排做出实实在在的行动；另一方面，深度参与新量化资金目标磋商，持续关注出资主体新指标和定义，确保发展中大国不被纳入义务出资主体。
三是做好国内应对政策储备。考虑到全球碳排放权交易市场的建立，可着手研究国内碳定价、碳底价机制，推动国内碳排放权交易市场与国际碳排放权交易市场的对接，将我国碳排放权交易市场打造成具有国际影响力的碳定价中心。同时，在部分发达国家实施碳边境调节机制的情况下，可同国际社会一道共同寻求发达国家对发展中国家的“税收豁免”，即发达国家对发展中国家单方面放弃在碳关税上的部分税收权利，更好地帮助发展中国家应对气候变化。
四是倡导发达国家率先垂范。鉴于发达国家碳排放权交易市场建设现状，如美国国家层面尚未建立碳排放权交易市场，欧盟碳排放权交易市场多年一直处于低迷状态、近年来碳价才出现上涨，倡议发达国家践行减排承诺，率先示范建立碳价下限机制，在承担历史责任的情况下，以鼓励发展中国家参与的角度形成正面反馈，而不是通过多边机制要求发展中国家同步实施。
（三）强调“自愿减排”，探索碳减排政策的“中国模式”
在碳减排具体政策类型或实施途径上提出要求，不利于各国根据国情自主实现碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）目标。应根据国情选择有效的碳减排政策手段，并合理确定符合本国实际情况和碳减排需要的碳价水平，构建真正有助于实现各国自主贡献目标的碳减排政策体系。可结合应对气候变化和实现“双碳”目标的政策实践，总结不单纯依靠碳定价的“中国模式”，构建“双轮驱动”下的“双控”制度、“双碳”标准，财税、价格、金融、土地、政府采购等多手段并举的绿色低碳政策体系，为其他发展中国家和排放大国的减排提供借鉴，提升中国在气候变化治理方面的话语权。
（四）加快完善碳减排相关税收政策
应锚定“双碳”目标，着眼于绿色低碳发展，加快研究完善碳减排相关税收政策，健全有利于“双碳”目标实现的税制安排，多措并举推动该目标实现。
一是基于“双碳”目标的进展，研究适时开征碳税。碳税作为显性碳定价的主要手段之一，通过与碳交易的协同配合，可以扩展政策调控范围并加大调控力度，从而更有效地发挥碳定价政策的效果，这也是OECD强调碳定价政策的优点之一。但在我国国情下，是否需要开征碳税并提高碳价水平，仍需持有谨慎的态度并进行深入研究。综合来看，我国开征碳税需回答好以下几个问题：碳税是否属于我国“双碳”目标实现过程中的必要手段？在我国已实施全国碳排放权交易市场并将逐步加大调控力度的前提下，是否需要碳交易与碳税两种手段并用？如何实现两者之间的协调？如何避免开征碳税和提高碳价对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响？在能够有效解决上述问题的基础上，我国可根据实际情况合理决策碳税的开征时机、碳税的实现方式和制度设计等。
二是完善绿色税种，推动减污降碳协同。除碳税之外，我国现行环境保护税、消费税和资源税等绿色税种，在促进污染减排、能源资源节约的同时也起到一定的降碳作用，可通过改革和完善绿色税种推动减污降碳协同增效。具体做法是：修订和完善环境保护税法，将挥发性有机物纳入征税范围，适时提高部分污染物的税率水平，完善相关税收优惠政策；深化资源税改革，适时将水资源全面纳入征税范围，研究提高煤炭等资源的税率，助力能源消费结构清洁转型；扩大消费税对高污染高排放产品的征收范围，适时调整成品油消费税税额，加大消费税调节力度。
三是加强绿色税收政策的落实，研究制定碳减排相关税收政策。我国环境保护税、资源税、消费税、车船税、车辆购置税以及增值税、企业所得税等税种中，已制定了促进污染减排、环境保护、节能节水、资源综合利用、新能源发展等方面的税收优惠政策。在加强现有绿色税收政策落实的同时，还应进一步聚焦碳减排研究并制定相关税收政策，加大对碳减排的直接政策支持。如企业参与碳捕集、利用与封存（Carbon Capture,Utilization and Storage,CCUS）项目并达到相关要求，可以享受企业所得税“三免三减半”的税收优惠政策。该政策目前已实施。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第8期）
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