【特别关注】欧盟建议成员国加大税改力度

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来源：中国税务报
日期：2022年8月9日
作者：王芳 陶九虎
近日，欧盟委员会就目前成员国税收制度和改革措施存在的问题给出了建议：部分成员国存在“税收黑洞”，应重新平衡其税收结构；部分成员国税收制度不完善，应采取更多措施来打击避税。欧盟委员会对所有成员也提出了一般性建议：将税收负担转移到“对经济增长损害较小”的税基上。

督促爱尔兰和马耳他实施有效税收改革
欧盟委员会指出，爱尔兰、马耳他税收制度存在被滥用的风险，造成“税收黑洞”的最主要的原因在于其过低的企业所得税率。自2019年以来，该委员会就一直在督促爱尔兰和马耳他实施有效税收改革。
爱尔兰的企业所得税收入占税收总收入的比重为22.4%。2020年，经济合作与发展组织（OECD）国家平均税率为21.5%，而爱尔兰税率为12.5%，约为平均税率的一半，这也是爱尔兰吸引全球超过1200家国际知名企业汇聚的原因。欧盟委员会表示，2020年，爱尔兰企业所得税前10名纳税人缴纳的企业所得税占企业所得税总收入的一半左右。
近年来，爱尔兰在欧盟要求下，进行了企业所得税改革。2021年10月，爱尔兰同意加入包容性框架“全球最低税率”税收协议，随后该国内阁批准，将营业额超过7.5亿欧元的企业所得税税率从12.5%上调至15%。这被认为是该国向国际社会作出的一大让步。税率提高会削弱爱尔兰在税收方面的吸引力，预计受损规模达20亿英镑。
爱尔兰还作出了防止双重不征税的承诺，但该承诺“不包括低税辖区，且改革的细节尚未确定”。此外，爱尔兰财政部于2022年5月26日发布实施OECD新税收框架的公开征求意见稿，新框架预计将于2023年底生效执行。该框架将以欧盟支柱二指令为基础，目前正在等待欧盟批准支柱二指令。如果爱尔兰的税收改革能得到有效实施，那么“可能有助于促进将总部设在爱尔兰的跨国企业调整激进的税收筹划策略”。
马耳他是整个欧洲重要的“金融岛”，也是世界五百强企业在欧洲市场的“桥头堡”。奔驰、宝马、汉莎、渣打等超过200多个世界五百强企业来此驻扎。马耳他“高度依赖”企业所得税，其企业所得税收入占税收总收入的15.5%。马耳他企业所得税法定税率为35%，但是实际税率却远低于此。造成这种局面的原因有二，一是马耳他的退税制度，该制度允许公司通过税收抵免和退税将其有效税率从35%降低到10%以下；二是马耳他承诺对大型公司征收15%的最低税。这种失衡的税收结构使其极易受到经济冲击的影响。对此，欧盟督促马耳他政府开展了企业所得税改革计划方案研究，包括转让定价立法及对境内和境外向低税辖区支付和收取的股息、利息和特许权使用费等方面的研究。欧盟委员会强调，近期，马耳他将根据研究结果，随之进行立法改革，该措施“只是部分解决了现有的挑战，但却是朝着正确方向迈出了第一步”。

希望部分低税率成员国税改力度加大
激进的税收筹划使得欧盟部分低税率成员国成为跨国公司的避税天堂。2019年，欧盟在对爱尔兰和马耳他提出整改的同时，对塞浦路斯、卢森堡、匈牙利和荷兰也提出了相应改进路径。欧盟委员会指出，3年来，塞浦路斯、卢森堡和匈牙利改革效果不明显，税收制度中的一些“顽瘴痼疾”亟待解决，希望它们能像荷兰一样采取更加有效的措施。
和爱尔兰一样，12.5%的单一企业所得税率使得塞浦路斯成为欧盟最低企业所得税税率国家之一。2020年，塞浦路斯公司所得的平均有效税率为10.8%，远低于欧盟19.3%的平均水平。欧盟委员会表示，虽然塞浦路斯正在采取措施解决激进的税收筹划问题，但企业所得税税率仍然非常低。低税率吸引了不少跨国公司，实际上这些公司对塞浦路斯的实体经济的贡献不大，塞浦路斯的低税率也会影响其他欧盟成员国。因此，欧盟委员会强调塞浦路斯“企业所得税税率不整改，仍是一个挑战”。
与塞浦路斯不同，卢森堡的税法借鉴了大部分德国税法的内容，实行以所得税和增值税为核心的税收体系，纳税人税负水平在欧盟国家中较低，企业所得税平均税率为21%。目前卢森堡为打击激进的税收筹划，已经采取了如对向欧盟名单所列辖区支付的利息和特许权使用费征收预提所得税等措施。但欧盟委员会表示，该措施没有包含欧盟名单所列辖区以外的低税辖区或零税辖区，不足以解决税收制度中的对外支付问题。
匈牙利的状况与塞浦路斯相似，欧盟委员会表示，由于向非欧盟国家支付的特许权使用费和利息在匈牙利不征税，尽管有限制，但可以从公司的税基中扣除。这使得“来自离岸金融中心的外国直接投资的高企和不断上升的存量显而易见”，2020年，这些金额相当于匈牙利国内生产总值的30%。
欧盟委员会指出，和这3个国家相反，荷兰的税收改革措施做得不错。2021年1月，荷兰对低税辖区利息和特许权使用费支付征收有条件的预提所得税，以及从2024年1月1日起对股息支付征收有条件的预提所得税，降低了荷兰税收制度被用于激进税收筹划的风险。

对成员国税收改革提出针对性建议
欧盟委员会在近日发布的一份通讯中表示，欧盟成员国应继续共同努力，打击激进的税收筹划和逃税行为。在税收改革建议方面，欧盟对所有成员国的一般性建议是将劳动力的税收负担进行转移。欧盟委员会执行副主席瓦尔季斯·东布罗夫斯基斯表示，欧盟委员会建议将税负转移到“对经济增长损害较小”的税基上。
为减轻能源危机负担，部分欧盟成员国也采取了一些措施以应对，包括削减增值税和其他能源产品税。欧盟委员会指出，其中的许多措施缺乏针对性。例如，马耳他和葡萄牙降低燃油税，波兰和意大利全面削减消费税，塞浦路斯和西班牙降低电力税等。
针对不同成员国的经济复苏税改计划，欧盟委员会给出了不同的建议。对比利时、德国和奥地利，欧盟委员会建议将“税楔”从劳动力中转移出去。而对丹麦，欧盟委员会则呼吁恢复市场价格和税收之间的联系，确保丹麦房地产市场的税收更加公平。
欧盟委员会还提议在2023年保持灵活的预算规则，这意味着政府将有更多的财政空间来支持经济和民生。但东布罗夫斯基斯表示，灵活预算并不是“对所有人免费”，委员会也“不建议恢复无限支出”，欧盟各成员国仍需共同努力，完善税收改革以促进欧盟经济整体复苏。（作者工作单位：国家税务总局岳阳市税务局、国家税务总局湖南省税务局）
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