对一次性塑料制品征收消费税的探讨

李威03

作者：
汤 磊（中国财政科学研究院）
许安拓（中国财政科学研究院）

一次性塑料制品是采用塑料为主要原料加工而成的、不以重复使用为目的的生产生活用塑料制品的统称，因其材质轻、耐腐蚀等特性在全球被广泛应用。但与此同时，一次性塑料制品的生产和消费又存在高耗能、高排放、高污染等问题，与绿色低碳发展理念相背离，成为当前环境污染治理的重点之一。根据党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”，以及党的十九届五中全会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的“调整优化消费税征收范围和税率”，本文聚焦于一次性塑料制品征收消费税的目标定位、征税范围、税率、征收环节等问题的分析和探讨，旨在发挥消费税的调节职能，减少一次性塑料制品对环境的污染，以引导绿色消费。

一、一次性塑料制品的污染及对其征收消费税的必要性
（一）一次性塑料制品的污染及治理
当前，全球塑料制品的消费量十分巨大且污染治理的形势不容乐观。截至2019年年底，全球塑料制品累积消费量已超过100亿吨，消耗了全球8%的石油，塑料制品生产和处置产生的碳排放占全球碳排放总量的3.8%，并产生了巨量的塑料垃圾。一次性塑料制品是塑料制品的重要组成部分，在塑料制品的消费中占比超过50%。相较于其他塑料制品，一次性塑料制品的快速消费和几乎不可重复利用等特点，使其在环境污染、温室气体排放、能源消耗等方面产生的问题更为严重。Giacovelli 等（2018）研究发现，一次性塑料制品是当前全球塑料垃圾的主要组成部分，更是全球海洋垃圾和海滩垃圾的主要构成。目前，全球已有690多种海洋物种被证明摄入了塑料，在人类食用的蛤蜊、鱼以及食盐中也证实有塑料的存在。一次性塑料制品的过度消费引发了全球资源环境、生态、美学和人类健康等诸多问题。同时，一次性塑料制品分解后产生的微塑料（指直径小于5毫米的塑料碎片或颗粒）极易被人体摄入，人类每周通过饮用水摄入人体的微塑料颗粒为5克左右，年摄入量则高达250克以上，这一重量与50张信用卡相当。进入人体的微塑料一部分会被排出体外，而小于20微米的微塑料颗粒则会进入人体血液循环系统，并在人体脏器官中不断累积。微塑料颗粒上往往附着大量的多氯联苯和多环芳烃等有害物质，这些有害物质会扰乱人体内分泌系统，影响人体生殖和发育（胡晓杰，2021）。
我国是全球最大的一次性塑料制品生产国和消费国，人均一次性塑料制品消耗量每年超过25千克，是全球平均水平的两倍。同时，一次性塑料制品的生产高度依赖天然气和石油等化石原料，作为石油等资源高度依赖进口的塑料消费大国，我国在调控塑料生产、消费和后端处理等方面面临的形势更为严峻。我国自2008年6月1日起施行《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称“限塑令”），要求禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，同时实行塑料购物袋有偿使用制度。“限塑令”的施行，提高了塑料袋的使用成本，减少了塑料袋的消费。但需要看到的是，近年来“限塑令”的效果正在逐渐减弱。一方面，“限塑令”只针对塑料购物袋，限塑范围较窄，而随着经济社会的快速发展，特别是快递、外卖等行业的兴起及快速发展，一次性塑料制品的使用已远超购物塑料袋的范畴。另一方面，受限于执法手段单一等原因，相关部门对有偿使用制度执行的监督难度较大，以致一些集贸市场、流动摊贩等落实有偿使用制度不到位，削弱了“限塑令”的效果。因此，有必要通过对一次性塑料制品征收消费税这一普遍性调节手段，加大对一次性塑料制品消费的调节，从而减少一次性塑料制品对环境的污染。
（二）对一次性塑料制品征收消费税：完善“限塑”治理体系
党的十九大报告提出，要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。一次性塑料制品污染环境、消耗资源，不利于绿色低碳循环发展的经济体系建设。正因如此，近年来，国家聚焦塑料污染的本质和主要矛盾，先后出台了多项法律法规或制度安排，持续推进一次性塑料制品使用减量。特别是2020年以来，国家密集出台“限塑”“禁塑”法律法规和规章制度，一次性塑料制品减量治理进入“快车道”。2020年1月19日，国家发展改革委、生态环境部印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（发改环资〔2020〕80号）（以下简称《意见》），对部分一次性塑料制品提出了禁止或限制生产、销售的规定，确保到2022年年底我国一次性塑料制品消费量明显减少。2020年4月29日，新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十九条明确规定：“国家依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。商品零售场所开办单位、电子商务平台企业和快递企业、外卖企业应当按照国家有关规定向商务、邮政等主管部门报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况。”标志着一次性塑料制品的污染治理正式迈入法治化轨道。2021年9月15日，国家发展改革委、生态环境部印发《关于印发“十四五”塑料污染治理行动方案的通知》（发改环资〔2021〕1298号），强调要聚焦重点环节、重点领域、重点区域，积极推动一次性塑料制品的生产和使用减量。这些法规制度进一步明确和完善了一次性塑料制品治理的主体、对象、环节和措施，从而构建了以政府为主导、企业为主体、科技为支撑、社会组织和公众共同参与的“限塑”治理体系。然而，我国当前一次性塑料制品污染治理体系中尚缺乏税收这一重要政策工具。作为国家治理体系中的重要一环，相较于其他手段，税收具有调节机制灵活、政策导向鲜明以及执法刚性等特点，理应成为我国“限塑”治理体系中的重要组成部分。因此，早在2008年施行的“限塑令”中就明确提出“财政、税务部门要尽快研究制定抑制废塑料污染的税收政策，利用税收杠杆调控塑料购物袋的生产、销售和使用，支持、鼓励废塑料综合利用产业的发展”。显然，对一次性塑料制品征收消费税，更有利于补齐治理短板，完善“限塑”治理体系。

二、对一次性塑料制品征收消费税的目标定位

（一）发挥调节与引导作用
对一次性塑料制品征收消费税，旨在通过税收手段对人们的消费行为加以调节，引导绿色消费，以减少一次性塑料制品对环境的污染。如我国已经对成品油、鞭炮和焰火等征收的消费税，目的也是引导绿色消费，减少对环境的污染。一次性塑料制品相较于上述商品产生的环境问题更加严重，特别是其产生的海洋污染、土壤污染、大气污染等问题正严重威胁人类的生命健康。因此，应将一次性塑料制品纳入消费税的征收范围，以发挥消费税对一次性塑料制品消费的调节作用。
从国外对一次性塑料制品征税的实践效果看，其对于抑制一次性塑料制品消费的调节效果显著。爱尔兰于2002年3月开始征收塑料袋税，征税后的第一年（2002年3月—2003年2月），塑料袋的消费量减少了约94%；2001年，塑料袋占爱尔兰垃圾组成的5%，2002年这一数据降至0.32%，2004年进一步降为0.22%（邵萱婷，2009）。Martinho 等（2017）的研究也发现：比利时于2007年开始对一次性塑料制品征收塑料税后，2007—2010年一次性塑料制品使用量相比于征税前降低了60%～80%；葡萄牙于2015年开始对一次性塑料包装征收塑料包装税，相比于征税前，2015年全年一次性塑料包装消费减少了74%。
可以预见，在我国，对一次性塑料制品征收消费税，通过税收手段对一次性塑料制品的消费予以调节和引导，将一次性塑料制品消费产生的外部成本内部化，同样可以起到一定的调节作用，抑制一次性塑料制品的消费行为，引导绿色消费，从而减少一次性塑料制品对环境的污染。
（二）筹集环境治理资金
财政是我国生态文明建设的重要支撑，良好的生态环境离不开真金白银的投入。数据显示，2016—2018年，我国生态环境治理相关财政支出24510亿元，年均增长14.8%，占财政总支出的比例由3.7%提高到4.2%。但随着近年来经济下行压力持续加大、减税降费政策的实施，政府财政收入增长持续放缓，环境治理资金面临较大缺口。一次性塑料制品在日常生产生活中被广泛应用，意味着一次性塑料制品消费税具有庞大的税基，可以为政府筹集可观的税收收入。为了更好地推进环境治理，在对一次性塑料制品征收消费税的同时，可考虑将一次性塑料制品消费税收入专款专用于环境治理，有效弥补环境治理资金缺口。
（三）促进产业转型升级
邓义祥 等（2020）研究认为，以光降解塑料和生物降解塑料为代表的可降解塑料制品正逐渐成为一次性塑料制品的替代品。由于可降解塑料制品在自然条件下能够降解成淀粉等对环境无害或危害较小的物质，相较于普通一次性塑料制品，可降解塑料制品对环境的危害程度更低。因此，调整塑料制品产业结构，推广可降解塑料制品，是减少塑料污染的有效途径。但从现实情况看，可降解塑料制品生产工艺复杂、技术含量高、生产成本大，与普通塑料制品相比不具有价格优势，不利于大规模生产和推广。故对一次性塑料制品征收消费税，同时根据一次性塑料制品中的可降解塑料含量，按照“不含多征，多含不征”的原则，对可降解一次性塑料制品给予税收减免，既可以缩小价格差距，又可以在塑料制品行业中树立政府推进产业结构调整的政策导向，引导投资方向，鼓励可降解一次性塑料制品的生产和使用，从而促进塑料产业结构调整。

三、对一次性塑料制品征收消费税的制度构想
基于前文所述一次性塑料制品造成的污染和治理以及征收消费税的目标定位，借鉴国外征税经验，笔者对我国一次性塑料制品征收消费税提出以下建议。
（一）纳税人
一次性塑料制品消费税的纳税人为在中华人民共和国境内从事一次性塑料制品零售业务的单位和个人。2020年11月27日，商务部发布《关于发布〈商务领域一次性塑料制品使用、回收报告办法（试行）〉的公告》（中华人民共和国商务部公告2020年第61号），提出建立全国统一的一次性塑料制品使用、回收报告系统，并要求商品零售企业、电子商务平台企业、餐饮外卖企业等通过该系统向所在地县级商务主管部门报告一次性塑料制品使用、回收情况，便于商务部门掌握一次性塑料制品销售主体、使用量和销售量等信息数据。基于此，在一次性塑料制品消费税的开征准备乃至征收过程中，税务部门可通过与商务部门的信息共享，更好地完成有关纳税人的税源管理、税款征收等工作。
（二）征收范围
前已述及，一次性塑料制品在给人们的生活带来便利的同时，也带来了环境污染、资源消耗、健康损害等问题，因此，应将一次性塑料制品作为消费税的税目之一予以征税。
参考《意见》规定的禁限塑料制品类别和标准，一次性塑料制品税目的具体征收范围包括6类：（1）塑料袋，主要包括购物袋、保鲜袋、垃圾袋、连卷袋等，不含《意见》中明确规定禁止销售、使用的厚度小于0.025毫米的塑料购物袋和规定地区、规定场所使用的不可降解塑料袋；（2）农用地膜，主要是用于覆盖地面以提高土壤温度、保持土壤水分的各类农用塑料薄膜，不含《意见》中明确禁止的厚度小于0.01毫米的聚乙烯农用地膜；（3）塑料包装，主要包括食品药品塑料包装，口罩抽纸等工业产品塑料包装，水果蔬菜等农业产品塑料包装，等等；（4）一次性塑料餐具，主要是一次性塑料餐盒、刀、叉、勺等，不含《意见》中明确禁止的堂食服务提供的一次性不可降解塑料餐具；（5）住宿业一次性塑料用品，主要是宾馆、酒店、民宿等住宿行业向客人零售的一次性塑料用品如梳子、牙刷等；（6）其他未列明的一次性塑料制品，主要是未列入《意见》禁限范围的其他一次性塑料制品，如饮料瓶等塑料容器、气球等。随着经济社会的快速发展，一次性塑料制品的种类在不断变化，建议授权财政部、国家税务总局根据国家相关规定对一次性塑料制品税目进行适时的动态调整，并赋予财政部、国家税务总局相应的解释权。
（三）税 率
借鉴国际经验，建议对一次性塑料制品按照10%的税率征收消费税。2022年4月1日起，英国对生产或进口的一次性塑料包装征收塑料包装税（PPT），税率为每公斤0.2英镑（约合1.7元人民币）。意大利自2021年1月1日起征收塑料税——对包装用一次性塑料制品征税，税率为每公斤0.45欧元（约合3.6元人民币）。从英国、意大利对一次性塑料制品征税的税率看，英国的税率较低，而意大利的税率较高。相较于国际大多数国家，我国的一次性塑料制品消费量更加巨大，面临的“限塑”形势更加紧迫，故可考虑以税率水平较高的意大利的税率设定（即每公斤3.6元）作为参考，确定我国一次性塑料制品消费税税率。2019年，我国一次性塑料制品的平均售价约为每公斤35元（不含增值税），按照每公斤征税3.6元测算，从价计征税率约为10.29%，考虑到征管便利性，可将一次性塑料制品消费税税率设定为10%。
（四）征税环节
一次性塑料制品的征税环节应设置在零售环节。对一次性塑料制品征收消费税，不同征税环节的设定体现出不同的政策目标定位。在零售环节对一次性塑料制品征收消费税，能够更好地调节消费者的消费行为，减少一次性塑料制品的使用和消费，这与对一次性塑料制品征收消费税的目标定位更为契合。
从国际征税情况看：英国在生产或进口环节征收塑料包装税，以调节生产商或进口商的经营行为，通过征税实现对常规性塑料包装物生产或进口的抑制；而意大利、葡萄牙、卢森堡、瑞典、爱尔兰等国则在零售环节对塑料包装物征税，其政策目标是在零售端引导消费者绿色消费，减少一次性塑料制品的消费和使用。我国对一次性塑料制品征收消费税的目标定位是完善“限塑”治理体系、增强调节消费职能等，可借鉴意大利等国的做法，将一次性塑料制品消费税的征收环节置于零售环节。这更有利于上述目标的实现。一方面，在零售环节对一次性塑料制品征收消费税更有利于“寓禁于征”的实现。对一次性塑料制品课征消费税使一次性塑料制品的价格提高，有助于促使消费者转向消费其他免税环保型一次性塑料制品或减少非必要的一次性塑料制品消费，如以家中常备的购物篮代替超市购物袋。另一方面，在生产环节征收消费税，消费者对所承担的实际税负不易感知，不利于消费税调节消费职能作用的发挥，而在消费端征收则可加强纳税人对税收的感知度。特别是通过在发票或购物小票中实行售价与消费税税额的“价税分列”，提高一次性塑料制品消费税的凸显性，可使消费者能更清楚直观地认识到其消费一次性塑料制品需承担的消费税，从而作出更加理性的选择，更好地发挥消费税调节一次性塑料制品消费的作用。基于上述讨论，建议在零售环节征收一次性塑料制品消费税。
（五）税收优惠
税收优惠是实现税收调节作用的重要手段。对由可降解材料制作的一次性塑料制品实行税收优惠政策，能够更好地发挥消费税的调节职能，有效引导环保型塑料产业的发展。从国际上看，英国自2022年4月1日起，对生产或进口的一次性塑料包装征收塑料包装税（PPT），税率为每吨200英镑，同时规定对具有30%及以上可降解塑料含量的塑料包装免税。我国在对一次性塑料制品征收消费税时，可借鉴英国的税收优惠政策，对一次性塑料制品中可降解塑料含量高于30%的予以免税。通过税收优惠政策，既可以促进可降解塑料制品的研发和生产，提高其市场竞争力，也可进一步引导市场主体的投资方向，促进更多生产要素流向可降解塑料制品产业，进而实现产业结构调整升级等政策目标。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第8期。）

欢迎按以下格式引用：
汤磊，许安拓.对一次性塑料制品征收消费税的探讨[J].税务研究，2022（8）：34-38.


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