欧盟碳边境调节机制方案分析

时代税客

作 者 信 息
张晓云（中国财政科学研究院）
俞文秀（中国财政科学研究院）

文 章 内 容
2021年10月召开的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议（COP26）就《巴黎协定》实施细则达成共识，提升了国际社会对全球气候行动的信心。此次会议的一项具体成果是碳交易协议，即通过创建全球通行的碳排放权标准和交易市场，形成统一的跨境碳排放权交易规则。未来一国政府或企业若未能达到承诺的减排目标，可以在全球碳交易市场购买碳额度补足缺额，并可在该市场创造、估算和交换碳排放权。迄今为止，全球碳交易市场标准不一。各国为应对环境问题与工业竞争风险而采取的碳税或碳排放权交易等减缓气候变化的政策工具是纯粹的境内措施，在适用范围和执行严格程度上会因国家和地区不同而存在差异。为此，人们担心国家间减排政策力度的差异会导致生产和排放活动向气候政策不是十分严格的地区转移。针对这一担忧，早在2007年，法国前总统雅克·勒内·希拉克（Jacques René Chirac）即在欧盟碳排放交易体系（EU Emission Trade Scheme,EU ETS）下提出了碳关税的概念，对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税，以保护排放密集型、进口依赖型行业免受来自气候政策不严格地区的同类廉价进口产品的冲击，同时确保这些行业的减排动力不受影响。2009年11月，时任法国总统尼古拉·萨科齐（Nicolas Sarkozy）提出对发展中国家出口产品征收碳关税，但该主张未获得欧盟成员国环境部长非正式会议代表们的支持。尽管如此，欧盟仍选择于2012年1月1日起在航空业开征碳关税，以鼓励航空企业使用清洁燃料和节约能源，保护大气环境。但由于受到外部的强烈反对，该规定在实施一年多以后被取消。近年来，随着越来越多的国家和地区推行碳税或碳排放交易机制，欧盟希望借此机会进一步推进碳关税政策，但为了避免国际社会的舆论压力和减少世界贸易组织（WTO）规则带来的阻力，碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM，也称为“碳关税机制”）这一概念应运而生。
CBAM的政策理念是在边境进口环节将没有实行碳排放管制的外国商品纳入国内碳税或碳排放交易体系，以平衡国内外商品由于碳排放管制程度和碳价不同而造成的竞争力差异，遏制商品进口贸易不公平竞争，迫使减排行动不力的国家实施更加严格的碳排放管制措施。但鉴于各国在经济发展程度、行业国际竞争力和投入产出效率、产品用能方式和技术路线、降碳脱碳治理成本、减排政策实施难度等方面的差异，特别是在碳税和碳排放权交易市场体系缺乏国际统一标准的情况下，各个国家和地区在减排道路上步调不一。如若使碳边境调节机制获得国际社会的认可，必须设计一套符合现行国际法规定的实施方案，且后续还需在收入分配和使用以及差别化对待方面进行公开讨论，细化操作规则。在后疫情时代，“绿色复苏”是提振经济增长和治理环境问题的重要动力源，CBAM作为助推世界经济高质量发展的环保政策工具或将成为大国和地区间相互博弈的工具，因此值得对此进行深入研究。本文对欧盟碳边境调节机制拟定过程中各项方案展开对比分析，侧重探讨该机制将产生的环保与经济影响，以及其实施过程中将面临的合法性困境，进而思考中国在外部挑战下的应对之策。
一、欧盟碳边境调节机制政策简介

2020年1月15日，欧盟委员会通过《欧洲绿色协议》，设定了2030年和2050年减排“双碳”目标。2021年3月10日，欧洲议会投票通过建立CBAM的决议，提出CBAM应适用于现行欧盟碳排放交易体系覆盖的所有产品。2021年7月14日，欧盟委员会在“减碳55”（Fit for 55）立法提案中正式发布该机制设计方案和影响评估报告，进而启动后续进程，包括与相关国家展开谈判。按照欧盟委员会2021年7月公布的设计方案，经过2023年至2025年的过渡期后，CBAM将配合EU ETS政策于2026年起正式实施。2022年3月15日，CBAM议案获得欧盟理事会通过。若进展顺利，CBAM法律文本有望于2022年下半年出台。
CBAM的直接目的在于减少欧盟区域内温室气体（Green House Gas,GHG）的排放，同时也要避免碳泄漏，即自身减排的努力被区域外碳排放所消减。为推进自身“双碳”目标的实现，欧盟在动态调整框架下设计了碳边境调节机制，并基于当前区域内外碳排放的实际情况，确定了六种可选的政策方案。
方案1是针对有碳泄漏风险的碳密集型产品征收进口关税。
方案2是在欧盟碳排放交易系统之外，设定一个专门进行进口产品信息统计的特定系统，进口商或外国生产商需每年向该系统申报进口产品的平均碳排放强度。经该系统认可后，基于双方确定的碳排放强度事先购买CBAM证（该系统的碳排放价格与欧盟碳排放交易系统价格一致），完成类似购买碳排放配额的义务。
方案3与方案2的运作模式类似。此方案直接将欧盟碳排放交易系统扩展至进口环节，进口商或外国生产商直接在欧盟碳排放交易系统下交易，进口产品的碳排放价格由其实际碳排放量决定，而不是基于事先协商达成的默认平均碳排放强度，因此进口商或外国生产商在进口时应完成对产品实际碳排放量的申报，并购买一定数量的CBAM证。
方案4与方案3的运作模式一致，只是该方案将正式实施日期推迟至2026年。在2023年至2025年的试点阶段，欧盟不对进口商征收费用，但要求进口商履行排放报告义务。从2026年起至2035年，为逐步全面实施CBAM，欧盟碳排放交易体系的免费配额逐年减少10%，在此期间CBAM和欧盟碳排放交易体系同时并存。
方案5与方案3基本一致，区别仅在于CBAM覆盖范围从碳密集型产品本身延伸至产品价值链，即外国生产商在制造中间产品的过程中，如果使用某些碳密集型原材料而产生实际碳排放量，也需购买CBAM证。
方案6是从消费层面对欧盟区域内所有碳密集型产品（无论是国内产品还是进口产品）征收消费税。
欧盟对上述六种方案抑制碳泄漏的预期效果进行评估和比较后发现，方案4效果最佳，其次是方案3和方案5，方案1、方案2和方案6效果并不显著。但效果显著的方案4、方案3和方案5合规成本相对较高。这是因为进口商需要承担监测欧盟区域外产生的实际碳排放量的责任，不能事先与欧盟监管机构协商默认平均碳排放值。
二、碳边境调节机制实施方案的对比分析

为便于对CBAM政策效果开展数据测算，欧盟使用JRC GEM-E3模型进行模拟，并假定欧盟对其他国家进口商均适用该机制，且现有国家已采用类似欧盟碳排放交易系统的碳定价机制。在效果分析过程中，欧盟主要研究了CBAM政策对铝、化肥、水泥和钢铁四个行业（以下简称“CBAM政策相关行业”）的影响，考虑到电力行业与上述四个材料行业的显著区别，因此对电力行业的影响分析将单独进行。之所以选择这五个行业，是由于2020年在欧盟境内所有行业的碳排放总额中，电力行业碳排放量占比将近40%；铝、化肥、水泥和钢铁四个行业的直接碳排放量占比为55%，其中钢铁行业最高，为30%，其次是水泥、化肥和铝。
（一）不同维度的效果分析
为有效显现CBAM政策的实际效果，假定在欧盟未引入CBAM政策、沿用当前EU ETS系统的情况下，为了实现2030年GHG净排放量相对于1990年至少减少55%的目标，使用JRC GEM-E3模型测算出2030年欧盟经济和碳排放量相较于基准情形的变化值，详见表1。

  在欧盟未引入CBAM政策的情况下，对照组1继续沿用当前EU ETS系统进行免费配额的操作，对照组2则是放弃免费配额的做法，选择在EU ETS系统中对碳配额进行拍卖，以这两个方案作为CBAM政策方案的对照组。通过与基准情形的对比分析可知，到2030年这两个方案对GDP的影响一样，而对照组2则更加有效地减少了欧盟CBAM政策相关行业的碳排放量，对相关行业进出口量的影响也更为明显，但碳泄漏率较高。
在欧盟引入CBAM政策的情况下，通过与基准情形对比分析可知，前述六种政策方案对欧盟GDP、投资和消费等宏观经济指标的影响均较为有限，区别并不显著，详见表2。

  鉴于引入CBAM的主旨是为了抑制碳泄漏，因此欧盟重点估算了各种方案实施后，到2030年将实现的碳泄漏减轻效果，详见表3。

  分行业来看，以引入CBAM政策前后碳泄漏风险变化最大的化肥行业为例，在未引入CBAM政策时其碳泄漏风险最高；引入CBAM政策后，化肥行业碳泄漏减轻效果十分明显。其中：CBAM政策方案3和方案5预计可以使化肥行业的碳泄漏减少100%；CBAM政策方案4化肥行业的碳泄漏减轻效果最为显著（-208%），即欧盟区域内每减排一吨GHG当量，欧盟区域外减排近两吨当量。水泥行业相较于其他三个行业而言，对CBAM政策效应反应不太敏感，碳泄漏未得到有效缓解。此外，CBAM碳泄漏减轻效果还取决于不同行业的贸易强度、碳排放强度和有关产品的可替代性等因素。
关于CBAM各种可选政策方案对欧盟区域外碳减排的影响效果，以相较基准情形的百分比变动为单位，JRC GEM-E3模型测算结果显示，到2030年CBAM政策方案4的减排效果最为显著，详见表4。

  （二）成本分析
在对CBAM政策实施效果进行量化分析的同时，欧盟还预估了CBAM政策方案1至方案4由于涉及CBAM证交易而产生的年度监管执行成本，详见表5。

  方案5除了上述成本以外，还涉及产品价值链带来的碳排放申报成本。对于方案6，虽然欧盟监管机构无须在进口环节进行价格调整，但仍涉及许可证的颁发、存货申报文件的处理、经营者报告数据的审查、数据管理维护、合规监督检查等成本。尽管数据有限，但如果对大量碳密集型产品开征消费税，参照英国烟草消费税征管成本，碳消费税征管成本将相当高昂或呈倍数增长。
（三）当前优选实施方案的覆盖行业与产品范围
通过对不同CBAM政策方案的效果量化分析发现，方案4是当前欧盟优选实施方案。虽然CBAM到2026年才正式实施，但具体实施路线图已经完成。由欧盟成员国主管部门向进口商按需出售CBAM证，CBAM证份数代表制造产品产生的直接碳排放量（如进口产品为电力，采用默认排放值计算，其他产品采用实际排放值计算），未来还可能对进口产品的非直接碳排放量进行定价。CBAM证交易系统尚未与EU ETS联网，但交易价格由EU ETS碳配额的拍卖价格决定，且如果制造商品的第三国碳排放交易系统已与EU ETS联网，进口商在第三国的已支付碳价可相应抵减向欧盟购买CBAM证的金额。在2023年至2025年过渡期内，首批纳入CBAM政策的行业包括水泥、钢铁、铝、化肥和电力，过渡期后可能会扩大行业范围。
三、碳边境调节机制政策面临的实施困境

根据世界银行的统计数据，全球范围内设立碳税和实施碳排放交易机制的国家和地区分别为35个、26个。其中，波兰碳税税率较低，仅为0.08美元/吨二氧化碳当量；瑞典碳税税率较高，达到137.24美元/吨二氧化碳当量。当前，由于各国经济环境、资源禀赋和市场发展程度不同，碳排放量也存在差异，难以实现碳税政策的国际趋同，碳泄漏问题也无法避免。
CBAM作为碳泄漏问题的解决方案，既可以保护排放密集型、进口依赖型行业免受来自气候政策不严格地区的同类进口产品的冲击，也能确保这些行业的减排动力不受影响。但CBAM的引进前提是必须符合WTO规则、欧盟自由贸易协定和欧盟承担的其他国际法义务，进口商品碳强度计算及征管面临的难题也不容忽视。
（一）欧盟对进口产品课征碳关税的合法性
2011年12月，在美国三大航空公司控告欧盟征收航空碳关税的集体诉讼案中，欧盟法院认为强制将其领土起飞与降落的所有航班纳入EU ETS的行为是市场机制措施，不构成《开放天空协定》禁止的针对燃料课征关税、国内税、手续费或其他费用的行为。但不久后迫于国际舆论压力，航空碳关税政策被无限期搁置。因此，欧盟在正式实施CBAM政策之前，必须充分论证其对进口产品课征碳关税的目的不在于增加政府收入，而在于设置更高的环境保护标准，鼓励并促进以最低成本达到减排目标。进口商最终需负担的费用不仅取决于产品的实际碳排放量，还取决于先前分配取得的碳排放权数量和购买碳排放权时的市场价格。
（二）CBAM与国际规则的兼容性
WTO在倡导贸易自由化的同时，也支持贸易与环境保护协调发展。在涉及环境保护的贸易争端案件中，《关税及贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade,GATT）第20条（b）款和（g）款（统称为“ 环境例外 条款”）常被援引。为了避免GATT第20条成为滥用贸易保护主义的借口，因此每个条款均有严格的适用条件。CBAM适用GATT“环境例外”条款的前提是证明实施该机制的目的性和必需性。同时，按照《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》确立的“共同但有区别的责任”原则，CBAM政策应考虑出口国国情的差异，给予最不发达国家（Least Developed Countries,LDC）和气候脆弱国家以特别考量，比如使用CBAM政策收入设立专项基金用于LDC碳减排，帮助相关行业改进生产工艺，支持绿色转型与技术创新。
此外，《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议召开后国际社会尚未进一步达成统一协议。欧盟在正式实施CBAM这一外向型政策之前，必须与相邻辖区和贸易伙伴就气候政策和工业保护与竞争等话题开展对话，在非歧视基础上进行实质性的善意谈判。CBAM旨在提升欧盟及其贸易伙伴的环保标准，然而国际间贸易通常牵一发而动全身，作为欧盟进口贸易伙伴前两位的中国和美国，必将是碳边境调节机制首当其冲的目标。
四、中国“双碳”目标面临的外部制度挑战及对策
基于联合国统计署发布的中国2015-2019年对欧盟出口的数据，按照CBAM覆盖行业标准，中国将有近12%的出口贸易额（约428亿美元）受到CBAM机制的冲击，其中石油化工行业和钢铁行业受影响最大，这两个行业出口贸易额占上述受冲击贸易总额的比例高达27%。虽然CBAM在2026年才正式实施，但面对欧盟、美国等通过碳边境调节机制或碳关税政策倒逼其他国家和地区跟上其减排步伐的做法，中国如何在CBAM过渡期掌握全球气候治理战略主动权，是当下亟须思考的问题。对此，笔者提出以下对策。
一是完善国内碳市场建设，推动相关行业实现低碳转型。世界银行发布的题为《碳定价发展现状与未来趋势》的报告指出，2020年全球运行中的碳定价机制共计64种，覆盖21%以上的全球温室气体排放量；全球范围内碳定价机制共获得530亿美元收入，同比增长18%，但碳定价潜力仍未被充分挖掘。中国国家级碳排放交易体系于2021年启动，是全球新增最大的碳交易市场，约覆盖中国30%的碳排放量（近40亿吨GHG）。市场化碳排放交易体系可以使面临CBAM挑战的中国企业提前做好准备。更重要的是，我国需引导企业加速产业结构升级，重点支持新能源汽车、光伏、风力、核能、特高压输电等具有先发优势和规模优势的行业，制定和选择合适的减排路径以实现低碳发展，从而更加从容地面对未来绿色贸易的外部挑战，避免产品在出口过程中因碳排放量高而被进口国征收碳关税。
二是探索出台碳税以推进新一轮环境税制改革。国际货币基金组织（IMF）所发布的《财政监测》报告指出，碳税是减少国内温室气体排放最有力且最有效的策略工具；若COP26后全球能够就征收碳税达成统一协议，也将更有效夯实各国减排承诺。中国在构建完善碳排放交易市场的基础上，可以考虑适时推出碳税这项环境经济政策工具，以使两者互为补充，促进碳减排、提高能源效率及引导产业低碳转型。在引入碳税的过程中，笔者建议将开征碳税所获得的收入通过税收返还或财政补贴的方式重新分配给承担政策成本的个人，或在开征碳税的同时，降低社会保险费和个人所得税负担，保持宏观税负水平稳定，减少碳税推进和环境税制改革的阻力，实现政策“双重红利”。
三是积极参与国际绿色规则制定，彰显中国智慧和担当。目前中国碳排放量约占全球碳排放总量的29%。为如期实现“双碳”目标，除了抓紧推进传统的减排措施以外，有效开发和利用低碳、零碳技术（如生物燃料、氢能、负排放技术等高效能源利用技术）是未来发展的关键。中国应抓住历史机遇，利用好各类国际经贸交往和对话沟通平台，更加积极地参与有关绿色发展、碳中和行业标准和绿色税制等国际统一规则的制定，积极推广本国绿色产业标准，引导国际碳市场向更有利于环境效益与经济收益并举、助力全球绿色低碳发展的方向推进。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第7期）
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