我国财税政策促进产业结构转型的有效性研究

李威03

作者：
甘行琼（中南财经政法大学财政税务学院）
雷 正（中南财经政法大学财政税务学院）

一、我国财税政策促进产业结构转型的有效性研究的必要性
党的十九大报告明确提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济高质量发展的核心在于经济发展方式的转变和经济结构的转型，其关键又在于产业结构转型。理论上，产业结构是指社会再生产过程中形成的立体型投入关系的总和，是经济体中各类产业的构成和彼此间量的比例和质的统一，通俗意义上就是各个产业部门之间的构成比例关系。基于不同标准可以形成不同类型的产业结构：以两大部类为基础的产业结构；以三次产业分类为基础的产业结构；以生产要素密集程度为基础的产业结构；等等。产业结构转型是指在适应经济社会发展的过程中，各产业之间和各个产业内部的资源配置合理有效、协调均衡、生产效率稳步提升的过程。产业结构转型以产业结构分类为基础，不同的产业结构分类对应着不同的产业结构转型形式。对应于三次产业分类，产业结构转型表现为由第一次产业为主转变为以第二、第三次产业为主的过程；对应于生产要素密集程度分类，产业结构转型表现为由劳动密集型产业为主逐渐转变为资本密集型和技术密集型产业为主的发展过程。产业结构转型的核心应该是转变经济增长方式，从高投入、高消耗、高污染、低产出、低质量、低收益转变为低投入、低消耗、低污染、高产出、高质量、高效益，从外延型增长转为内涵型增长。依据产业结构转型的内涵，产业结构转型的判断标准主要采用产业结构的合理化和高度化两个指标来判断。其中，产业结构合理化是指一国或地区各产业适应该国或该地区的消费需求、技术水平、经济条件和资源禀赋，并且各产业之间相互协调均衡，达到资源合理配置并由此产生整体结构效益的产业结构状态。产业结构高度化主要是指通过技术创新和技术进步带动产业结构整体素质和效率的提升。技术进步是产业结构高度化的关键环节。可见，合理化指标强调各产业间和各产业内部要素资源配置的合理协调程度，高度化指标强调要素生产效率的提升水平。产业结构转型具有外部性，存在市场失灵，需要政府干预。因此，研究财税政策促进产业结构转型的有效性具有重要的理论和现实意义。本课题基于新结构经济学、凯恩斯经济学、福利经济学和新经济增长理论，采用合理化指标和高度化指标衡量产业结构转型升级，具体考察财税政策包括财政支出、税收和财政分权三个方面对产业结构转型的影响。

二、我国财税政策促进产业结构转型的有效性研究的结论

（一）财政支出对产业结构转型的影响
财政支出项目一般是公益性项目，投资周期比较长，存在一定的不确定性。财政支出的投向与效率最终可能会影响到产业结构转型。研究发现，财政支出政策在一定程度上有效支持了各个产业之间要素资源的协调合理配置，促进了产业结构的合理化发展，但对产业结构高度化发展的支持效果短期内还不够理想。
（二）税收对产业结构转型的影响
1.税收结构对产业结构转型的影响存在异质性。基于货物和劳务税及所得税的划分，货物和劳务税对产业结构合理化发展为显著正向关系，对高度化发展也为正向关系但不显著。这可能与货物和劳务税的税负容易转嫁有关。货物和劳务税的税负可向前转嫁给消费者，影响消费者的最终收入和购买需求，继而影响企业的生产要素配置和产业结构调整。所得税对产业结构合理化发展为显著负向作用，对高度化发展为显著正向作用。所得税有不易转嫁的特点，企业所得税会增加企业的成本进而会抑制投资，个人所得税会减少居民的可支配收入进而抑制需求，不利于产业结构的合理化发展，但一定程度上可能会倒逼企业为了降低成本而实行技术革新，提高生产效率，带动产业结构的高度化发展。可见，货物和劳务税可能更有利于促进产业结构的合理化发展，而所得税可能更有助于促进产业结构的高度化发展。
2.基于不同产业的税负差异。第一产业税负对产业结构合理化发展为显著促进作用，对产业结构高度化发展的作用效果不显著。这表明我国目前针对农林牧渔业实行的税收政策可以有效引导生产要素的合理配置。我国农业部门的科技创新仍然不足，虽然当前政府制定了大量税收优惠和财政补贴政策以鼓励农业部门的科技创新，以期实行全产业链模式，推动农业中高端发展，但可能需要一个较长时期才能明显见效。第二产业税负对产业结构合理化发展为负向作用但不显著，对产业结构高度化发展为显著正向作用。我国经济增长主要依赖工业特别是制造业和建筑业的贡献。2015—2019年，全国税收收入30%以上来自制造业。这从一个侧面反映了制造业的税负相对较重，不利于其在生产经营过程中顺应市场发展趋势灵活配置生产要素，有可能造成要素配置的效率损失，限制产业结构的合理化发展。但是，一部分企业可能会基于发展压力而加大技术研发力度，提高生产效率以降低费用，最终带动产业结构的高度化发展。第三产业税负对产业结构合理化发展为促进作用，对产业结构高度化发展为抑制作用。实践中，目前人力资本和物质资本大量流入第三产业意味着目前的税收政策有利于第三产业的发展，促进了产业结构的合理化发展。不过，第三产业的发展也需要依托信息技术实现行业自身的技术进步，以高效率和高效益为目标。这可能是目前税收政策针对第三产业高度化发展需要突破的领域。
3.主要税种对产业结构转型的影响也存在异质性。增值税和消费税对产业结构合理化发展的作用均为显著正向，有利于促进产业的要素合理配置。增值税的回归系数相对较大，说明增值税更有利于产业结构的合理化发展。增值税的中性特点意味着增值税本身就是中立于各个产业的均衡发展。由于增值税是对新增净值征收的一种流转税，可抵扣进项税额，避免了重复征收，对企业要素配置的约束较少。营改增以后，税收抵扣链条可以贯通各个行业的整个生产环节，有助于降低企业税负，促进产业结构的合理化发展。消费税对资源性产品的征税，旨在减少对消耗性或污染性原材料的使用，促进生产要素的有效配置，鼓励先进生产技术的采用，有助于推进产业结构的合理化发展。增值税对产业结构高度化发展的作用为负向但不显著，消费税对产业结构高度化发展为显著负向作用。两种税负需要通过市场反应最后作用于企业的生产经营，不同企业的反应行为可能不同。小微企业可能因为自身的规模和实力受限，增值税和消费税带来的成本增加可能会抑制其研发创新投入、制约其生产效率的提高。当然，征税有时候可能会倒逼一些有能力的企业率先进行技术革新，但是技术革新和产品升级都需要时间，而且投资的回报率具有不确定性，因而增值税消费税最终可能不利于产业结构的高度化发展。个人所得税和企业所得税对产业结构合理化发展均为显著负向作用，即过高的所得税会降低消费者的实际可支配收入或增加企业负担，制约市场主体的消费需求和生产要素需求，不利于产业结构的合理化发展。两类所得税对产业结构的高度化发展均为显著正向作用，可以显著带动生产效率的提升，推进产业结构的高度化发展。原因可能是所得税带来的税负压力可转变为动力、激发部分企业寻求技术革新，进而带动生产效率的改善，推动产业结构的高度化发展。可见，目前有必要进一步实行结构性的减税降费，优化税制设计，以引导要素资源协调配置，促进生产效率提高，进而有效推动产业结构转型。
（三）财政分权对产业结构转型的影响
财政收支分权均能显著促进产业结构的合理化发展但却不利于产业结构的高度化发展。从地方政府行为的传导机制看，财政收支分权会通过影响地方政府的投资偏好、市场保护、科技投入、环境保护等行为进而影响产业结构的合理化和高度化发展，地方政府行为产生了部分中介效应。从面板平滑转换回归（PSTR）门槛效应看，地方政府的多种行为超过位置参数时会影响财政分权对产业结构转型的作用效果。可见，有必要进一步深化财政体制改革、规范地方政府行为，以有效推动产业结构转型。

三、我国财税政策促进产业结构转型有效性研究的政策建议
一是优化财政支出结构，提升财政支出效率。需要结合不同地区的经济发展水平及产业结构特色来调控地区性的财政支出，精准有效定位财政支出的具体作用目标和作用环节，重点关注财政支出结构与产业结构转型的匹配程度，针对特定的产业部门和行业提供财政支持，加大科技和环保投入力度。建立多元化投融资机制，积极探讨PPP模式在促进产业结构转型方面的适用性。加强财政支出管理，提升财政支出效率。
二是优化税制结构，加快税收法治化进程。依据不同产业发展所处的阶段以及不同要素对税负的反应，调整不同产业和要素的税负水平，促进要素资源的协调配置，支持产业结构的合理化和高度化发展。基于目前中国产业结构的合理化发展水平呈递增趋势、高度化发展水平呈下降趋势的现状，需要继续落实结构性减税降费政策，提高所得税比重，着力支持产业结构的高度化发展。首先，进一步推进增值税改革，研究增值税的优惠环节和优惠领域，强化其对产业结构合理化发展的积极作用的同时，进一步完善增值税制度，引导产业结构的高度化发展。一方面，可以考虑灵活利用增值税多档税率和退税制度鼓励企业进行技术创新，提升要素生产效率，同时适度减轻第二产业部分行业的税负，对战略性新兴产业及其相关产品给予增值税减免优惠和出口全额退税政策，带动产业结构的高度化发展。另一方面，丰富并创新增值税优惠形式，扩大抵扣范围，对发展滞后又需要鼓励发展的产业或行业加大税收减免，有针对性地鼓励目标产业或行业的快速发展，协调推动各产业部门的更新换代和结构升级。其次，进一步完善所得税，充分发挥其促进产业结构高度化发展的作用。充分运用企业所得税优惠鼓励企业进行技术革新和产品研发，在目前允许研发费用加计扣除及加速折旧等税收优惠的基础上，可以考虑进一步提高优惠幅度和优惠范围、创新优惠方式，允许目标行业企业在税前建立技术准备金制度，允许自主创新企业按其销售收入的一定比例在税前提取科技发展准备金，鼓励科技创新。同时，注重个人所得税减免引导劳动要素的优化配置，落实专项附加扣除，完善并落实科技项目经费及奖金的个人所得税优惠，既促进科技创新，又保障高端人才的福利。再次，持续推动税收立法工作，将现行税收行政法规上升至法律层面，提高税收政策的权威性。最后，规范税收征管，合理划分各级部门的税收管理权限，明确界定地方税收优惠规则制定权和调整权限。建立健全税收监管机制，强化税收执法监督，以严格的税收管理增强税收政策的规范性和有效性，营造公平有序的市场竞争环境。
三是进一步深化财政体制改革，规范地方政府行为。坚持因时因地因领域制宜下适度分权的原则，对财政分权水平实行动态调整，以便适应经济发展方式转变的要求。进一步深化财税体制改革，构建权责清晰的央地政府事权责任分工体系，合理划分各级政府的财权财力，使之与其事权和支出责任相匹配，从源头上控制事权模糊和执行低效的现象，为政府管理部门提供行为标准和责任清单，以便合理规划财政资源，引导要素资源在产业之间的合理流动与有效配置，推动产业结构合理化和高度化发展。同时，规范地方政府竞争，引导地区优势产业的培育，形成各具特色的地方产业结构。另外，还要规范转移支付制度，增加一般性转移支付保障各地区供给基本公共服务的基本财力，强化专项转移支付向重点领域的投资，引导地区间要素资源合理流动，注重推动要素资源流向高附加值、高生产效率的产业，促进产业结构转型升级。

四、对未来的展望
2020年，国家主席习近平正式宣布我国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。可见，绿色协调发展将构成新时代我国推进经济高质量发展的核心环节，我国产业结构转型的目标模式将是绿色化转型。理论上，产业结构绿色化转型是传统产业结构高度化发展的延伸及其在新发展阶段的必然选择。产业结构绿色化转型除了强调劳动和资本要素在各产业之间以及各产业内部的协调配置与效率提升之外，在要素资源投入端，更强调各产业部门尽量减少对能源资源的依赖和消耗，强调能源投入消耗的最小化，推崇减排降碳的技术升级和清洁低碳的生产过程；在产出端，更强调污染物排放特别是温室气体排放的最小化，最终形成低投入、低消耗、低污染、高技术、高产出、高质量、高效益的产业结构新模式，全面实现经济增长模式由外延型向内涵型的转变。由于产业结构绿色化转型具有外部性，存在市场失灵，需要政府干预。在此背景下，如何充分利用财税政策推进我国产业结构的绿色化转型便构成了下一步的研究任务和目标。
有效利用财税政策促进产业结构绿色化转型，需要研究的问题包括以下三个方面。一是需要全面评估现行财政支出制度对产业结构绿色化转型的影响，研究如何从财政支出上发力，如何优化设计财政支出结构为产业结构绿色化转型提供动力支持。需要测算现有绿色财政补贴和绿色政府采购的效率，并分析其对产业结构绿色化转型的影响，评估PPP模式对产业结构绿色化转型的适用性。同时需要客观评价财政贴息对企业绿色信贷的激励效果，研究如何进一步完善财政贴息机制，鼓励银行的绿色信贷，支持产业结构绿色化转型。二是需要系统考察现行税收制度对产业结构绿色化转型的影响，研究如何从税收上发力，完善不同类型的税收工具以促进产业结构绿色化转型。需要估算绿色税收优惠的效率，并分析其对产业结构绿色化转型的效果，进一步研究激励产业结构绿色化转型的税收优惠机制。三是需要系统分析现行财政分权对产业结构绿色化转型的影响，客观评估现行财政收支分权、地方财政竞争和省以下财政体制改革在引导产业结构绿色化转型方面存在的问题及原因，研究政府间生态环境事权配置对产业结构绿色化转型的影响。估算中央对地方生态转移支付的效率，并分析其对产业结构绿色化转型的影响，以及如何进一步完善中央对地方的生态转移支付以激励产业结构绿色化转型。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）

欢迎按以下格式引用：
甘行琼，雷正.我国财税政策促进产业结构转型的有效性研究[J].税务研究，2022（7）：142-145.


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