地方政府隐性债务的风险传导、影响与治理对策

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近年来，我国地方政府隐性债务规模持续扩张，表现形式愈加复杂多样，其中潜藏的风险也不断加大。在国家防范和化解重大风险攻坚战的战略背景下，隐性债务风险应对和治理问题成为一项重大课题。本文从地方政府隐性债务的含义和现状出发，分析我国地方政府隐性债务的传导路径和风险影响，并结合现阶段政府隐性债务治理障碍提出政策建议。
地方政府隐性债务含义与现状
美国公共经济学家哈维·罗森首次提出“政府隐性债务”概念，将其定义为“政府承诺未来支付一定数额而产生的债务”。世界银行高级经济学家汉娜认为，政府债务可分为直接负债、或有负债、显性负债和隐性负债四类。莱因哈特和罗格夫提出隐性债务并不是会计学概念，应由显性担保、隐性担保、央行负债、衍生表外债务以及非官方统计债务五大类构成。从国内来看，理论界目前普遍认为“政府隐性债务”是相对2015年《预算法》中“法定显性债务”概念而言的，引用财政部在相关文件中的官方表述，即“地方政府通过非正规渠道融资方式，如融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等违法违规或变相举债”。
当前，我国地方政府隐性债务主要有如下几类：一是用于民生服务领域的建设性债务，主要包括融资平台债务、棚改债务、政府与社会资本合作建设项目等。其中，政府融资平台是近年来城市建设和公益服务债务资金的主要承载主体；棚户区改造和保障性住房项目债务资金主要被用于民生工程；在某些不规范的PPP项目中，政府承担了一定的约定支出责任。二是因养老金缺口所形成的消费性债务。在基本养老保险制度转轨和人口老龄化进程中所形成的社会保障收支缺口，目前看主要是由地方政府承担的支付责任。三是政府在政策性融资担保业务中承担的或有违约代偿责任。四是为应对自然灾害、化解偶发性风险事件而承担的预算外债务责任。
相关数据表明，地方政府隐性债务规模近年来呈逐年高速增长趋势。仅以城投债为例，其发行规模、发行数量和净融资规模于2020年末分别为4.37万亿元、5574只和1.65万亿元，年均增长率超30%。隐性债务规模的高速扩张和地方政府财力的捉襟见肘形成了鲜明的反差。长此以往，如果政府隐性债务发生违约风险，势必传导至其他市场主体，进而对经济社会等诸多方面造成相应的负面影响。
地方政府隐性债务风险传导及其影响分析
隐性债务的风险传导一般会经过一定的媒介和过程，即从风险源向其他方向和对象传导、扩散，进而造成对经济社会多方面的广泛影响以致酿成危机。
隐性债务风险传导路径分析
由平台企业向当地政府传导。地方融资平台企业具有政府背景，且是为地方公益性项目融资服务的，因此一旦发生债务违约，势必会向真正的借款主体——地方政府传导风险。
由当地政府向上级政府传导。一些地方官员为了追求政绩，存在较强的投资举债冲动。但由于政府债务偿还周期等特点，官员在任期内通常不会过多考虑举债的到期偿还问题；而且即便出现债务偿还困难，也会求助于中央政府为其兜底，从而形成对中央政府偿债的倒逼压力。
由当地政府向同级政府传导。如果某地方政府债务风险未得到有效控制，该债务风险可能会以不同形式扩散、蔓延到其他同级地方政府。比如，可能对其他同级政府进行税负传导以实现风险转移；再如，若有违约行为会给同级其他地方政府作出错误示范。
由当地政府向市场主体传导。为最大限度地趋利避害，一些地方政府可能会以或有债务的方式向市场主体转移风险。比如，若融资平台公司出现债务违约，则作为其交易对手方的市场主体的合同权益同样难以得到保障；再如，在不规范的PPP模式中， 政府可能通过口头担保或书面承诺获得融资，出现问题再将风险转移到企业。
由当地政府向金融机构传导。很多由地方政府出资入股的地方性商业银行会相对青睐于地方政府的融资项目，认为这是与地方政府搞好关系且安全盈利的好机会，因而比较乐于与政府合作。然而，此类项目一般会长期占据大量资金，回收期长、收益低，一旦发生违约，将给金融机构带来较大的流动资金压力和资产质量风险。另外，某些以延期为特征的债务置换形式本质上也是风险向金融市场的转移。
地方政府隐性债务风险传导影响
财政方面
偿债能力风险。当前，在各级地方政府隐性债务规模不断扩张的背景下，一些地方政府会由于本息偿还压力较大而对存量债务进行滚动操作，同时拉长期限的隐性债务付息成本也在相应增加。随着债务风险的累积，部分地方政府很可能会因偿债能力不足、无法承担债务负担而出现支付危机。
再融资风险。由于地方融资平台公司自身性质和业务的特殊性，其债务融资也兼具企业债务和政府债务的双重属性。就市场规则而言，其债务违约将会造成平台企业信用下滑，导致其再融资成本上升和难度增加。
政府公信力下降风险。当隐性债务规模和债务偿还负担超出地方政府的财政承受力时，债务违约风险加大，不可避免地会使资本市场产生对当地政府财政状况恶化和政府兜底可能性的担忧，进而导致政府信用受损、政府公信力下降。
经济方面
宏观政策掣肘风险。政府债务压力加大会不可避免地挤压中央政府的宏观调控政策空间，并影响到宏观经济政策的效果。比如，有可能对深化国有企业改革形成阻力，影响产业结构调整与发展方式转变战略的落实等。
经济发展受损害风险。地方政府为了转移和消化过重的短期债务负担，可能会采取一些非常措施，引致企业税负上升、经营困难、居民就业和收入受损、社会投资和消费结构扭曲等状况， 对长期经济发展形成一定的损害。
金融方面
货币政策独立性或受影响。地方政府隐性债务风险自下而上的传导很容易影响国家的货币供给稳定性。比如，可能迫使政府通过发行中央政府债券等手段转移财政风险，使得中央银行的货币供应行为受到影响，进而在一定程度上削弱货币政策的独立性和有效性。
房地产市场恶性膨胀风险。如果地方政府为了缓解债务偿还负担而通过抵押土地的方式举借新债，就很可能会引发地价和房价的接续式上涨，甚至导致房地产市场的恶性膨胀。
系统性金融风险。若地方政府隐性债务风险得不到有效控制，首先面临冲击的就是对地方政府举债提供支持的金融系统。隐性债务违约所引发的区域性债务危机将直接导致金融机构不良资产数额的增加和比例的上升，推动交叉性、系统性金融风险爆发。
地方政府隐性债务风险治理障碍
地方政府投融资供需存在矛盾
由于同时承担着履行公共服务和发展区域经济的双重职能， 地方政府的资金运用需求较强，有着天然的投融资冲动。一方面，随着近年来城镇化建设的深入推进和民众对社会公共服务需求层次的不断提升，地方政府的支出需求确在不断增加；地方政府官员的政绩观和长期以来我们以GDP增长率为核心的官员考核机制又驱动着地方官员在任期内为出政绩而全力动员可支配资源扩大投资范围。另一方面，地方政府财权和事权存在严重的不匹配问题。分税制改革以来，特别是经济下行、税费结构性调整的形势下，地方财政常常入不敷出，因此很多职能的履行只能更多依赖外源性融资。可见，地方政府的投融资供需矛盾是治理地方政府隐性债务风险的主要障碍之一。
金融系统对政府信用有所偏好
在实际中，大多数地方政府的隐性债务都离不开金融资源的支持。目前，尚有一部分非垂直管理的地方性金融机构在税收征管、人事任命甚至经营决策等方面要受到地方政府的话语权影响。对于此类银行来说，向政府平台融资可能会换取地方政府在吸储竞争、职务提升和税收优惠等方面的“隐性补偿”，同时又有政府的“信用背书”作为隐性担保。因此，多数地方性银行不但不排斥此类业务，还将其视为兼具安全性、稳定性的优质展业渠道，表现出显著的选择和竞争偏好，从而助推了地方政府隐性债务的积累和扩张。
政府融资内外部监督约束较弱
首先，中央政府对地方政府存在“预算软约束”倾向。尽管国务院在相关制度方案中表示对地方政府举债不予救助，但地方政府仍然对中央政府抱有一定的“兜底预期”。其次，地方政府隐性债务存在多头管理的现象。很多隐性债务本就因涉及多部门而存在管理边界不清的问题，加之实践中各部门由于种种原因对地方政府的财政收支活动监督力度和有效性较弱，使得治理难度加大。最后，债权人的市场约束受到制约。作为债权人的地方性银行由于受制于人，往往难以对地方政府的举债规模和价格等因素实施市场化、科学化约束。
缺乏隐性债务监测和评估手段。目前，理论界对于地方政府隐性债务的统计和测度还未形成权威、统一的认定口径和测算标准，导致政府难以掌握隐性债务底数这个基础情况，更无法评估、测度和推演隐性债务风险的模型化、数量化治理方案。
存量的隐性债务偿还存在困难。存量隐性债务风险的化解根本在于偿还。目前，隐性债务主要依赖项目收益偿还、平台市场化再融资偿还、债务主体破产清算偿还、政府财政资金偿还等几种形式。但现实情况是，地方政府隐性债务资金主要投向收益很少的公益性项目；平台公司目前的“造血功能”普遍较弱；破产重整可能导致债权人即金融机构的大规模损失，对金融系统稳定性造成一定影响；在经济下行、减税降费的趋势下，再融资可能对本就财力不足的地方政府造成叠加性压力，同时形成对地方政府举债融资的不良示范和反向激励。
地方政府隐性债务风险治理对策
转变政府职能，建立与地方职能相适应的投融资机制。一是要求地方政府转变职能，由发展建设转为民生服务导向，同时确立可持续和民生发展为政绩考核的细化标准，引导地方官员树立正确的政绩观和债务观，从根本上规范和调整地方政府的投资行为，遏制违规举债冲动。二是进一步明晰各级政府事权划分，赋予地方政府与其事权相匹配的财力和财权，避免由于地方政府事权履行的不确定性而引发政府投资的无序和低效。
加强金融监管，做好地方政府隐性债务相关风险防范。一是对金融机构加强政策宣传，引导金融机构理性看待政府举债风险，明确自身业务风险范围，健全和完善隐性债务违约风险应急管理预案等风险应对防范工作机制，提高相关风险化解能力，筑牢金融风险防火墙。二是强化金融机构相关业务监管，严禁金融机构在“金融创新”名义下与地方政府违规合作加杠杆投融资方式，加大违规处罚力度。三是增强金融与财政政策的协同性，打好政策组合拳，避免出现政策目标相互矛盾、政策作用相互抵消的情况发生。
完善约束机制，强化对地方政府违规举债的问责管理。一是强化中央约束。建议中央进一步加强对地方财政筹融资的流程管理和预算约束，同时推进地方政府债务兑现管理的法治化建设进程，对违法违规举债实行终身问责和倒查。二是强化同级约束。加大审计、人大、纪检等同级监督部门对地方隐性债务工作的关注和监督力度，抑制地方政府违规举债冲动。三是强化市场约束。充分发挥市场机制作用，避免地方政府越位干涉金融机构决策，保持金融机构经营的独立性。
深化测度研究，健全隐性债务风险识别统计监测制度。一是提高地方债信息公开的精度与信度。明确地方政府隐性债务的口径和边界，建立统一性、常态化的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度，以全面厘清隐性债务的结构、规模、资金来源及风险状况，推动隐性债务“显性化”。二是加强地方政府隐性债务风险动态监测评估，利用量化动态监测方法对隐性债务风险的触发条件、影响路径、作用范围、治理效果进行综合评估和预判， 为实践中有效前移风险防控关口、完善隐性债务治理对策提供精准服务。
坚持标本兼治，循序渐进化解地方政府隐性债务风险。一是转变经济发展方式，提高创收偿债能力。地方政府要根据地区发展阶段、政策和战略，调整经济发展方式和产业结构，优化营商环境，激发市场主体投资积极性，提高财政创收增收能力，进而提升偿债和再融资能力。二是合理规划投资方向，提升项目投资效率。适当增加对周期短、回报高的项目投入比例，提高资金周转运用效率。三是科学制定融资规划，形成长效可持续机制。可根据地区经济发展状况、财政收支运行态势、项目预期回报情况、利率汇率变动实际、债务违约管理负担等因素，综合确定每一阶段的债务期限和规模，以实现债务资金使用具有良好的经济和社会效益，政府偿债资金负担合理均衡，以及确保政府具备债务偿还能力。四是积极探索存量隐性债务处置化解的先进方法， 推广可借鉴、可学习的存量债务治理经验。
来源：银行家杂志 作者：孙宏鹏 苏婵媛 边赛，本文转载已获授权，对原作者表示感谢！


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【课程提纲】
第一讲、疫情冲击和新基建背景下多元化融资方式与融资平台转型发展
（时间：8月19日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、城镇化投融资背景与形势
（一）复杂的国际经济环境
（二）区域发展战略的演进
（三）传统与新型基础设施
（四）投融资政策周期
（五）主要投融资模式分类
（六）城镇化投融资的总体形势
二、项目融资的要点与案例
（一）项目融资的实务要点
（二）股权融资的要点
（三）复杂的债务融资工具
三、融资平台转型发展
（一）国内融资平台发展的脉络
（二）长期存在的体制性原因
（三）实质性转型发展要点
（四）融资平台与PPP模式
（五）金融机构对融资平台的信用风险分析
（六）有为政府的全力支持

第二讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：8月19日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
1.城市是有机生命体
2.人产城融合发展理念
3.城市长期综合财力的内涵
4.一二三四级联动开发
5.主流投资策略
二、盘活存量资产
（一）依托存量资产的策略性融资
（二）实质性资产转让
（三）通过上市公司盘活资产
（四）ABS与类REITs
（五）盘活存量资产的要点
三、基础设施公募REITs
（一）REITs的特征与价值
（二）国内的长期探索
（三）基建REITs试点
（四）发展展望与建议
四、小结与建议
1.城镇化投融资核心观点
2.给地方政府的建议
3.给投资主体的建议
4.给金融机构的建议
5.投融资咨询的主要方向
6.参考书籍与文章

第三讲、项目谋划与专项债券申报要点解析
（时间：8月20日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：杨子军，高级工程师，成都市工程咨询有限公司项目咨询事业部副总经理。
一、政策背景
（一）地方政府专项债发展的前世今生
（二）历年中央经济工作会议——政府专项债是稳增长、调结构的重要政策性金融工具
（三）历次国常会强调用好地方政府专项债，发挥债券资金的撬动作用。
（四）国家发改委、国家财政部等部委提出专项债对稳投资的重要性。
二、如何谋划政府专项债券项目
（一）什么是地方政府专项债？
（二）政府专项债具有哪些特点？
（三）明确专项债项目发行主体及实施单位
（四）相关部门在专项债发行过程的职责和分工
（五）熟悉专项债重点支持的九大领域
（六）了解专项债的负面清单
（七）近年来专项债发行额度及成功发行领域解析
（八）专项债九大领域系统性谋划思路及典型案例精解
三、专项债券申报要点解析
（一）项目筛选阶段,重点把握筛选原则
（二）专项债申报发行流程、必备条件及发行窗口
（三）专项债资金平衡方案策划十大重点内容解析
（四）如何做好事前绩效评价
（五）专项债项目成功申报的要件准备及系统录入要求
（六）如何精准把握专家评审重点方向
（七）专项债券项目审查结果信息获取渠道
四、政府专项债券项目后期管理的几点思考
（一）地方政府专项债券将成为地方国有企业由代建单位向城市综合运营商转型的机遇。
（二）发挥“前期咨询+规划设计”资源的整合优势，助力有一定收益的公益性项目未来经营可持续性，助推地区经济高质量发展。
（三）政府视角下专项债偿债风险及策略分析。
（四）如何做好政府专项债全生命周期管理，降低系统性风险。

第四讲、城市更新及老旧小区改造实务
（时间：8月20日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问
一、解读全国重点城市更新政策
（一）重点城市更新政策的概况
（二）重点城市更新政策关键要点解读
（三）重点城市更新政策创新解读
（四）实操中个人的观点分析
（五）总结
二、从项目操盘角度解读城市更新
（一）实操角度下城市更新的定义与内涵
（二）实操项目过程中城市更新的特点
（三）各方利益诉求和相应顾虑
（四）不同类型更新项目的各方利益诉求
（五）洗地、做大经济蛋糕、降低成本和分蛋糕原则
（六）城市更新的类型、典型案例和操作模式
三、老旧小区改造盈利模式
（一）地方政府四大法宝
（二）老旧小区改造概况
（三）老旧小区来源难题
（四）老旧小区改造15个盈利模式
（五）老旧小区改造的忌讳
（六）总结

第五讲、基建投融资最新政策解析、项目模式重构、平台公司授权经营（ABO）模式和企业市场化投资基建项目的模式实务
（时间：8月21日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远集团总裁。
一、关于落实稳住经济政策措施的相关政策要点解读
二、地方政府高质量发展投融资新逻辑
三、政府项目投融资实务要点分析及案例分享
四、平台公司授权经营（ABO）模式转型及合规性操作要点分析
五、企业市场化投资基建项目的模式与实务案例

第六讲、片区综合开发项目、城市更新项目、EOD项目、公共服务项目的投融资实务，以及关于盘活存量资产扩大有效投资的操作模式及落地实操
（时间：8月21日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远集团总裁。
一、片区综合开发项目投融资实务要点分析及案例分享
二、土地储备开发主流模式解析
三、片区综合开发政策联动自平衡投融资模式
四、片区综合开发操作联动自平衡投融资模式（产业勾地）
五、片区综合开发结构化合作运作模式
六、城市更新项目投融资模式实务
七、EOD模式运作实务
八、新政下学校医院等公共服务项目的融资
九、关于盘活存量资产扩大有效投资的操作模式及落地实操
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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