加拿大调节收入分配的税收制度及征管经验探析

时代税客

作 者 信 息
“税收调节收入（财富）分配机制的国际比较研究”课题组

文 章 内 容
2021年4月，加拿大被《美国新闻与世界报道》杂志评选为“2021年全球最佳国家”。其中，治理、福利、教育、医疗、生活质量等多项指标评分和综合评分均位列全球第一。加拿大整体收入分配呈现高收入群体和低收入群体人数少、中等收入群体人数多的“橄榄型”结构，其合理的税收制度、健全的转移支付制度和完善的社会保障制度等都对调节收入分配发挥了积极的作用。特别是加拿大调节收入分配的税收制度，对我国健全税收再分配机制、推进共同富裕具有一定的参考价值。

一、加拿大收入分配基本情况

近年来，加拿大“橄榄型”的社会收入分配结构受到各方的关注与肯定。以2020年为例，税后年收入不超过2万加元的低收入群体占所有人口的比重为22.4%；税后年收入在2万加元至8万加元区间的中等收入群体占比为67.4%；税后年收入超过8万加元的高收入群体占比为10.2%。具体而言，加拿大的收入分配状况呈现如下特点。
（一）基尼系数处于合理区间
一般而言，基尼系数小于0.2时，居民收入差距过于平均；基尼系数居于0.2至0.3之间时，居民收入差距较为平均；基尼系数居于0.3至0.4之间时，居民收入差距比较合理；基尼系数居于0.4至0.5之间时，居民收入差距过大；基尼系数大于0.5时，居民收入差距悬殊。2019年加拿大基尼系数为0.338，经所得税和政府转移支付调整后的基尼系数为0.299。1976年至2019年期间，加拿大经调整后的基尼系数呈现先升后降的变化趋势，2000年至2013年达到峰值（0.315以上），随后开始下降至2019年的0.299，为1995年以来的最低值。
（二）低收入群体收入增长率超过平均水平
加拿大低收入群体收入增长较快。2012年至2018年期间，收入最低群体的收入增长率比总人口收入增长率高1.6倍，使收入差距进一步缩小。国民总收入呈现稳健增长趋势，其中低收入者收入增长较快，从而使收入分配趋于合理化。
（三）高收入群体与低收入群体间收入倍差较小
OECD数据显示，2019年七国集团（G7）成员国收入最高的10%群体与收入最低的10%群体的收入比值（P90/P10）如下：美国为6.2，日本为5.2，意大利为4.6，英国为4.5，加拿大为4.0，德国为3.6，法国为3.5。加拿大该收入比值在G7成员国中处于较低水平，表明高收入群体与低收入群体的收入差距相对较小。
二、加拿大税收制度与调节收入分配

加拿大拥有较为成熟的税制体系，通过个人所得税、企业所得税、货物和劳务税、房地产税等，构建了有效参与第二、第三次居民收入分配的税收制度体系，在缩小收入差距、促进社会公平方面发挥了积极的作用。
（一）税收制度与二次分配
1.个人所得税制度与优惠政策
加拿大个人所得税采用综合课征制度，个人需分别缴纳联邦级和省级个人所得税。联邦级个人所得税采用15%～33%的超额累进税率，各省个人所得税税率则不尽相同。同时制定合理的扣除、抵免政策，以有效调控中高收入群体收入，免除或减轻低收入群体的税负。
首先，征税范围覆盖各类主要所得，且分类细致。加拿大联邦个人所得税为综合所得税制，所得类型包括雇佣所得、经营所得、财产所得和资本利得。其中，雇佣所得包括工资所得、福利所得、养老金所得、董事报酬。资本利得在计算应纳税所得额时减半计入。加拿大个人所得税税制中的所得分类非常细致。比如，将养老金所得细分为老年保障养老金所得、养老金计划、从境外获得的退休金、登记伤残储蓄计划所得、登记退休储蓄计划所得、一次性给付所得、退休津贴（遣散费）、联邦补充所得净额等8类。细致的分类有利于及时优化扣除标准，并进行动态调整。如2020年扣除项目增加了数字新闻订阅支出，以满足新型冠状病毒肺炎疫情后居民网上订阅报纸的需求。
其次，采取控高、稳中的累进税制。根据2022年最新数据，加拿大联邦个人所得税采用15%、20.5%、26%、29%和33%五档超额累进税率，即：应纳税所得额不超过50197加元的部分，税率为15%；应纳税所得额为50198～100392加元的部分，税率为20.5%；应纳税所得额为100393～155625加元的部分，税率为26%；应纳税所得额为155626～221708加元的部分，税率为29%；应纳税所得额超过221708加元的部分，税率为33%。加拿大通过采取控高、稳中的累进税制，在调节收入分配方面发挥了较好的效果。
再次，分类实施税收抵免或扣除政策。对符合法定条件的纳税人实施两类税收优惠政策。第一类是税收抵免，包括基本个人税收抵免额、医药费用、社会保障缴款、捐赠、符合17岁以下儿童或残疾儿童税收抵免资格的儿童福利，以及就业、护理、技能培训等其他个人税收抵免。以医药费用为例，如果符合条件的医疗费用超过一定金额（2021年为2421加元）或者个人净收入3%中的较小者，则个人可以申请税收抵免，其抵免额等于超过阈值的合格医疗费用的15%。第二类是税收扣除，包括利息费用、保险费用、育儿津贴、赡养费、子女抚养费、符合条件的托儿费用等特定类型的个人开支。以育儿津贴为例，为鼓励生育，加拿大在设计育儿费用扣除项目时充分考虑年龄因素，抚养7岁以下子女和7～16岁子女的扣除额度分别为8000加元和5000加元。如果孩子被认定为残疾，最高扣除额度将提高至11000加元。
2.企业所得税优惠政策
近年来，加拿大始终致力于加大企业所得税优惠政策力度，特别是让更多的中小企业享受更低的税率优惠政策。2022年，加拿大企业所得税名义税率为38%，但在加拿大部分省缴纳企业所得税，可获得10%的税收返还，因此企业所得税实际税率可能降至28%。加拿大在2021年10月实施的“新政”中，规定年营业收入不超过5000万加元（小企业限额）的加拿大居民企业可适用9%的小企业联邦所得税税率。同时，小企业限额受到注册资本额的限制：对注册资本在1000万至1500万加元之间的企业，适当降低其小企业限额；注册资本超过1500万加元的企业不再享受小企业税收优惠。
3.货物和劳务税对基本生活用品适用零税率
加拿大货物和劳务类税种主要包括两类。一是联邦层面征收的货物和劳务税，在生产和流通环节普遍征收，税率有5%和零税率两档。其中，适用零税率的产品包括基本生活品、某些处方药、某些医疗器械、某些农业和渔业产品等。此外，住宅租金、大多数健康和牙科服务（包括医院和疗养院服务）、儿童日托服务、大多数教育服务、二手住宅出售（包括二手公寓）等则属于免税品类。二是省级层面征收的销售税，在零售环节征收，税率范围在6%～10%之间，有的省尚未开征此税。对于中低收入群体而言，因为其日用消费品类大都属于零税率或免税的商品和服务，所以税收负担相对较轻。
4.房地产税制度
加拿大政府通过向房屋所有人征收年度市政税、投机税、房屋空置税等，既实现了对居民房产的有效调节，也促进了房地产市场的稳定发展。
年度市政税是部分市政府按年度征收的房地产税，计税依据是相应不动产的年度评估价值，税率为当年该市政府预算数除以所辖地域内所有房产估价总值（不包括医院、学校和教堂）。不动产价值由城市物业评估公司（MPAC）等专业机构采用销售价格比较法进行评估，每4年评估一次，主要考虑以下几个因素：地理位置、占地面积、居住面积、房产质量、房龄以及重大的改建。其他考虑因素包括：是否有壁炉和游泳池，地下室是否有装修，卫生间和车库数量以及周边配套绿地、交通状况等。
此外，2017年温哥华市率先开征了房产空置税（Empty Homes Tax），要求房屋所有者在其住房每年至少居住6个月或将房屋出租，才能获取免税资格。2018年不列颠哥伦比亚省开征了性质类似的房产投机空置税（Speculation and Vacancy Tax），亦称房产投机税，对在本省内不缴纳所得税并且将其房产空置的房产所有者按年征收财产税。对于加拿大公民和永久居民，该税率为0.5%；对于其他房产所有者，税率为2%。2021年4月加拿大联邦预算案提出，将从2023年起，联邦政府对非居民所拥有的空置住宅征收1%的房屋空置税，对“空置”的界定及实施细则正在制定中。2021年7月，多伦多市议会执委会也批准了对空置房产征税的计划和实施方案。
5.实质征收“遗产税”
加拿大没有颁布专门的遗产税法，但对公民死亡后各项遗产处置所得视同其在世予以征税，并依据财产类型确认收入类别。比如，公民在死亡前持有公司股份，自死亡之日起，对股票增值部分征税。从实质课税角度看，可视同为征收“遗产税”。加拿大通过实质征收“遗产税”，有效调控财富的代际转移，有助于缩小贫富差距。
6.计划开征奢侈税
2021年加拿大联邦预算案提出，从2022年起，对售价超过10万加元的汽车和私人飞机，以及价格在25万加元或以上的私人用船征收奢侈税。目前，征收奢侈税的草案正处于征集意见阶段，若该草案能获得议会批准，将会在2022年9月1日起生效。
（二）税收制度与三次分配
1.鼓励企业加大捐赠力度。加拿大税法允许纳税人在法定扣除限额内扣除对登记慈善机构的捐赠，该法定扣除限额为捐赠者当年净收入的75%、当年捐赠资本所产生的资本利得中符合条件部分的25%和当年捐赠财产产生回收折旧（recaptured depreciation）的25%的总和。超过扣除限额的捐赠可在未来5年内结转扣除。如果捐赠物为已通过认证的加拿大文化财产和生态脆弱区土地，则可对该捐赠物按照市场价值100%予以扣除，且可在未来10年内结转扣除。
2.激励个人捐赠行为。对于个人向已登记慈善机构捐款200加元及以下的部分，抵免率为15%，即在缴纳联邦个人所得税时可享受慈善捐款额乘以15%抵免率的税收抵免；捐款200加元以上的部分，如果个人所得税有适用33%最高档税率的部分，慈善捐款中的等额部分同样适用33%的抵免率；除上述两部分，其他部分适用29%的抵免率。抵免限额为捐赠者当年净收入的75%、当年捐赠资本所产生的资本利得中符合条件部分的25%和当年捐赠财产产生回收折旧的25%的总和。超过抵免限额的部分可在未来5年内结转扣除。如果捐赠物为已通过认证的加拿大文化财产和生态脆弱区土地，则可对捐赠物按照市场价值100%予以扣除，且可在未来10年内结转扣除。
三、加拿大税收征管与调节收入分配

为严格执行调节收入分配相关的税收法律法规，加拿大采取各种措施促进税收遵从，并加强对高净值人群的精准监管。
（一）采取有效措施提升税收遵从度
1.严惩应纳未纳行为，促进税收遵从
具体措施包括：对未履行义务的纳税人依法严惩，对“为税不廉”的税务人员给予开除公职、取消退休金等处罚。加拿大税务局官网数据显示，在没有加拿大税务局介入的情况下，18岁以上的纳税人按时纳税的比例高达93%以上。
2.推进税财信息化融合，确保税收应纳尽纳
成立“应用程序编程接口（API）卓越中心”，通过从第三方财会软件中提取财务数据，并转化为税收数据，自动生成申报表和相关附属资料，逐步将纳税服务和税收征管流程嵌入到第三方业务管理系统中，以促进精准监管、精细服务，提升税法遵从度。
3.落实纳税人法定福利，提升其税收遵从意愿
税务部门与其他政府部门、金融机构等第三方紧密协作，为符合资格条件的纳税人提供一系列福利，如按时发放儿童福利金等收益金，以提高纳税人的获得感，激励其更好地履行纳税义务。
（二）加强对高净值人群的精准监管
1.加强高净值人群识别
一是设立专门的高净值人群监管部门，配备复合型专业税收人才。二是扩大识别范围，除高财富人群外，还将高收入人群也纳入高净值人群的范围，制定专门的风险评估项目，用以精准识别该类人群。三是提升识别能力。税务部门主动与相关政府部门、社会组织构建广泛合作机制，建立信息交换机制，通过分析内部电子数据、第三方电子数据（包括外国税务部门交换的数据）等，识别高净值高风险纳税人，并加强对其风险管理。
2.约束滥用税收筹划行为
多管齐下遏制高净值人群滥用避税交易特别是跨境避税交易，降低过度税收筹划行为带来的税收风险。一是加强与其他政府部门、社会机构及国际同行合作，开展同步稽查审计，并通过制定具有追溯效力的法律、反避税和反滥用规则等，应对避税行为。二是向全社会通报公司高管、签约文体明星等过度税收筹划警示案例，提醒其所属公司加强管理，增强社会舆论监督效果和警示震慑作用。三是通过高额罚款、查处关闭企业等措施，严厉打击滥用过度税收筹划行为的人群和提供相关服务的公司。
3.签订财务信息公开协议
与高净值人群签订财务信息公开协议，在政府公信力和严格的保密机制下，促使其对税务部门公开其财务状况，以便税务部门随时监控，并加强风险评估，防范税收风险。
4.鼓励自愿信息披露
加拿大多年来一直实行自愿披露计划，纳税人主动前往税务部门纠正之前申报不准确或不完整的信息，将免于罚款或被起诉。
四、对我国的启示
加拿大调节收入分配的税收制度及征管经验对我国具有一定的启示意义。为促进共同富裕远景目标的实现，从初次分配、再分配、三次分配涉及的税种来看，可考虑将个人所得税、企业所得税、房地产税等作为下一步改革的重点。
（一）以更精细的个人所得分类、更科学合理的政策设计，精准调节居民收入分配结构
加拿大个人所得税对所得的分类非常细致，对我国具有一定的借鉴价值。我国应更加精细地划分个人所得类别，这样不仅能增强调节收入分配结构的精准性，而且能使个人收支“账单”更明晰、财税统计数据更精确。同时，应更加科学合理地设计税制要素：一是逐步将高收益的资本利得、财产所得等纳入综合所得征收范围，有效“控高”；二是加大对养老、教育、医疗、子女抚养费以及中低收入者、残疾人士、高科技人才等特殊群体的专项附加扣除力度，减轻中等收入群体税负，有效“稳中”；三是根据经济发展水平、消费者物价指数等，动态调整个人所得税收入级距、税率级次、基本费用扣除标准等，依据收入分配结构的发展变化适度调整最低适用税率，有效“提低”。
（二）以立法形式降低小微企业所得税税率，优化小微企业应税所得限额标准，优化增值税税率，增加中低收入群体就业机会并减轻其税收负担
一是在我国2017年以来连续延长并扩大小微企业所得税优惠政策的基础上，建议修订《企业所得税法》，逐步适度降低小微企业所得税税率。二是借鉴加拿大按照资本额调整“小企业限额”的经验，对小微企业按照注册资本额度等规定不同的应税所得限额标准，对注册资本额度高的小微企业，适度降低其适用的应税所得限额，以有效支持吸纳就业能力较强的劳动密集型小微企业的发展。三是进一步降低基本生活用品及服务的增值税税率，逐步扩大适用零税率的基本生活用品及服务的范围。
（三）在我国房地产税试点改革中探索对空置房屋实施更高税率，加大对高净值、高收入群体的调节力度
针对我国高净值、高收入群体（以下简称“ 双高 群体”）的房产在其资产配置中占比相对较高的特点，建议在当前推进的我国房地产税改革试点中，统筹考虑试点城市和地区，在健全房地产评估制度的基础上，借鉴加拿大经验，对空置房屋适用比非空置房屋更高的税率，加大对“双高”群体收入的调节力度，实现收入分配有效“控高”。
（四）加大对慈善捐赠的税收优惠力度，完善公益性慈善组织享受税收激励的相关机制，发挥第三次分配调节作用
可借鉴加拿大有关公益慈善的税收优惠政策，积极推动我国公益慈善事业的发展。一是适度提高现行个人所得税制度中30%的个人捐赠扣除限额，未扣除完的捐赠额允许在以后3年内结转扣除；适度提高现行企业所得税制度中12%的捐赠扣除限额，未扣除完的捐赠额允许在以后5年内结转扣除，其中属于中国文化资产捐赠或者生态脆弱区土地捐赠的，允许在以后10年内结转扣除。二是降低现行只有AAA信用级别以上的社会组织才能享受捐赠扣除政策的门槛，动态优化激励机制，支持公益性慈善机构更好更快发展，积极动员全社会慈善力量，推动形成共同富裕的发展格局。
（五）聚焦“双高”群体，突出数据作用，实施更精准的税收监管，落实好调节收入分配的税收政策
为保障调节收入分配税收政策的落实，可借鉴加拿大税收征管数字化转型的经验，推进征纳双方数据共享，在自愿基础上，探索与“双高”群体签订财务信息公开协议，增强税务部门获取高收入群体收入数据的能力，对“双高”群体实施更精准的税收监管，确保应收尽收。
课题组指导：谭珩 李本贵 包东红
课题组组长：孙红梅
课题组副组长：燕晓春 刘峰
课题组成员：王谨 党晓杰 曹语祾 王珍妮 尤彦喆 王丹 李佳怡 宋倩
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第7期）
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