智慧税务助力高质量发展的实践与探索

李威03

作者：
游家兴（厦门大学管理学院）
柳 颖（厦门大学管理学院）
杨莎莉（国家税务总局厦门市税务局）

实现高质量发展是我国经济社会发展历史、实践和理论的统一，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标的根本路径。当今世界处于百年未有之大变局，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，中国面临新机遇、新挑战，更加凸显实现高质量发展的必要性和迫切性。因此，要深入贯彻新发展理念，全面构建新发展格局，将高质量发展贯穿经济社会发展的各方面各环节。税收发挥着组织财政收入、调节经济活动和监督经济三大职能作用，在推动高质量发展中的地位越来越突出。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，对进一步深化税收征管改革提出了具体要求，明确“十四五”时期将持续推进智慧税务建设。可以说，推进智慧税务建设是全面落实税收征管数字化升级和智能化改造的重要内容，是我国“十四五”时期推进税收现代化的重要手段，更是高质量发展的关键前提和重要基础。

一、智慧税务的发展与实践
（一）智慧税务的产生背景
税收征管高效能是国家治理能力持续提升的重要表现。随着大数据、云计算、人工智能、区块链等现代信息技术的快速发展，智慧税务积极利用现代信息技术引领税收征管模式和方法转变，通过搜集、整理、分析、应用税收大数据，征管模式实现了从“收税”到“报税”再到“算税”的跨越式发展，征管流程实现了从“上机”到“上网”再到“上云”的优化重塑，分类精准监管实现了从“以票管税”到“以数治税”的快速转变。这些转变与重塑有效促进税收征管效能从“加法效应”到“倍增效应”再到“乘数效应”的升级，最终构建以海量税收大数据为依托、以现代信息技术为手段、以完善征管模式为目标的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务生态体系。
（二）智慧税务的重要作用
在智慧税务赋能高质量发展的过程中，转变执法方式、优化信息共享、创新税收征管以及服务经济社会发展是主要作用机制。
第一，智慧税务在海量税收大数据加持下，利用现代信息技术进行建模和分析，能够精准识别企业可能存在的偷税、逃税、骗税等行为，达到事前监督之目的。这意味着税务机关执法方式实现了由被动到主动的历史性转变，为市场主体创造了更加公平的税收环境，有助于推动高质量发展。
第二，智慧税务依托高度集成化的海量税收大数据，能够打通各级税务机关及其他部门之间的信息通道，实现信息互联互通和全面对接，优化信息共享。具体而言，利用多主体、多渠道的数据源和现代信息技术，智慧税务优化了涉税信息在不同部门间的收集、交换与共享，有效实现各类数据的互通和关联分析。不仅如此，数据的交叉融合对于缓解税务机关与纳税人之间的信息不对称问题十分有利，并为税收政策的制定、执行与落实提供根本保障。这对于税收治理现代化乃至全社会高质量发展都将起到积极的推进作用。
第三，智慧税务运用现代信息技术创新税收征管方式，积极推动税收治理现代化。税收征管是税收工作的重要主题，是保障国家财力的基石。当前，随着经济发展日益呈现出多元化的发展形式，税源多样性、流动性、隐蔽性问题给税收征管带来诸多挑战。智慧税务借助现代信息技术能够实现跨时间（评估历史数据）和跨空间（整合跨部门、跨地区的数据源）的数据分析，在此基础上形成高精度预测，能够更加准确地评估纳税人的税法遵从度。
第四，智慧税务在国家治理现代化与服务经济社会发展中扮演重要角色。从宏观经济层面看，智慧税务对税收大数据的整合分析，为宏观调控、产业政策制定提供良好支撑；从中观市场层面看，智慧税务对经济趋势的预测和分析，为市场化改革、行业及产业发展提供前提基础；从微观纳税人层面看，智慧税务利用涉税信息引导纳税人行为，有助于税收政策有效落实，为高质量发展提供重要保障。
（三）智慧税务的实践与应用
在数字化的赋能驱动下，智能化纳税服务不断革新，我国智慧税务发展实践取得了阶段性成果。这其中，以“金税工程”最为典型。迄今为止，金税工程已完成前三期的建设，“金税四期”也于2021年开始试点。特别是“金税三期”通过建立基于信息管税的税收征管模式，有效整合了全国税收大数据，建成了执法规范、风险管控、信息共享的新系统，实现了“一个平台、两级处理、三个覆盖、四类系统”的目标。运用自然语言处理技术和人脸识别技术，纳税服务和税收征管获得重要信息来源和决策支持；运用机器学习和神经网络，税收预测和风险管理的数字化程度显著提升；运用机器人流程自动化，办税流程和纳税咨询服务得到整体优化。除了涉税业务，“金税四期”还将“非税”业务纳入其中，实现业务的全面、系统监控，同时进一步深化税务系统内外部的信息共享和信息核查。总体而言，在各级税务机关的共同努力下，智慧税务实践取得了实质性进展。尽管如此，构建以税收大数据为内在动力，集合高集成化、高安全性、高智能化、高应用性为一体的智慧税务生态体系，不断推进税收治理体系和治理能力现代化，服务高质量发展，仍是今后的发展方向。

二、智慧税务助力高质量发展的主要路径

智慧税务的建设实施，不仅能够提高税务机关的税收征管能力、优化纳税服务，更重要的是能够赋能高质量发展。准确把握宏观经济形势是高质量发展的必要前提，维护市场秩序并优化监管效能是高质量发展的根本保障，而富有竞争力的企业是高质量发展的微观基础。智慧税务赋能高质量发展的主要路径可从宏观经济层面、中观市场层面以及微观企业层面予以探讨。
（一）宏观经济层面
1.研判经济形势，辅助经济决策。智慧税务能够辅助政府部门对宏观经济运行作出分析，有利于政府部门更好地开展管理和服务。税收大数据具有多维度、全方位、多场景的应用特征，几乎覆盖企业、个人等全部经济和市场主体，囊括生产、消费、投资、进出口等各种类型的经济行为，涉及行业、地区等多个维度。在对税收大数据进行清洗和处理后，税务机关能够全面系统地展开数据分析，充分挖掘、归纳其中的关键信息，如经济规律、发展趋势等，为预测经济形势提供重要数据支撑。换言之，智慧税务通过大数据、云计算、物联网等现代信息技术，实现数据交叉融合和关联分析，并形成精准预测，有助于政府和税务机关动态监测各个地区、行业和企业发展状况，为完善宏观调控、推动高质量发展提供必要的数据基础。
2.促进税收交流，维护税收权益。智慧税务在全球税收信息化合作中扮演重要角色。一方面，借助“一带一路”建设机遇，智慧税务在持续强化“税务云平台”建设和不断优化完善金税工程的基础上，推动跨国税收征管合作机制建设与发展，有效促进国际税收交流与合作。另一方面，通过深化税收大数据的应用，智慧税务有助于解决国际间涉税争议、跨国避税等问题，维护各国税收权益和市场秩序。近十年来，我国税务部门与其他国家沟通持续加强、合作不断深入，为税收营商环境持续优化作出了积极贡献，为应对新冠肺炎疫情和数字化冲击注入了新动力。
3.破除数据桎梏，加快协同共治。智慧税务不仅实现税收大数据集成化，还积极推动跨部门、跨地区之间的紧密合作，强化信息互联互通，如税务机关与商务、海关、公安、环保、市场监管、人民银行等部门间的信息共享与业务协同。通过部门间的交流合作与信息共享，税务部门建立了信息共享机制与业务协作机制，在税收共治方面初显成效，破除了数据孤岛的桎梏。税收共治合作力量不仅能够加强不同政府机构的紧密合作，强化税收在国家治理中的重要作用，同时还能够有效保障税收政策落实，助力减税降费政策效应的持续释放，推动经济社会高质量发展。
（二）中观市场层面
1.强化税收征管，提高监管效能。智慧税务利用科学监管，有效提高监管效能。税务监管是打击税收违法行为、净化市场环境、规范行业秩序、优化营商环境的重要环节。近年来，税务机关利用税收大数据和现代信息技术，建立了以“信用”与“风险”为核心的新型税收监管机制，深化税收监管模式，提高了事前风险防范水平和事后违规惩处力度（王志平 等，2021）。一方面，税务机关基于大数据分析和建模方法，构建纳税人风险评估模型，通过事前对信用和风险实施预判、分析和评估，防患于未然；另一方面，税务机关运用跨部门信息共享机制，有效破除数据藩篱，实现数据交叉融合和关联分析。通过科学监管，税务机关得以精准筛查偷税、逃税、骗税等违法违规行为，强化税收征管威慑力，有效提高税务监管效能，营造公平、健康市场环境。
2.约束经验执法，完善执法措施。智慧税务通过约束经验式执法，完善税务执法措施，维护正常市场秩序。税收法治建设是税收征管改革的制度保障。近年来，税务部门持续扎实推进税收法治建设，以海量税收数据与新兴数据挖掘技术为前提基础，以统一执法标准和执法程序为主要手段，形成全程可控、责任可究、源头可溯、风险可防的智能化联动管理，有效约束了经验式执法，进一步完善了税务执法措施。这不仅有助于税收征管工作更加透明、规范，提高团队廉洁性，而且为市场主体创造了更加公平的税收环境，推动市场整体向更加清明、健康、高效的方向发展。
3.落实税收政策，服务市场主体。智慧税务有助于落实、落细税收优惠政策，确保政策红利最快、最精准直达市场主体，为市场主体行稳致远保驾护航。例如，2021年全年新增减税降费约1.1万亿元，为制造业中小微企业办理缓缴税费2 162亿元，为煤电和供热企业办理“减、退、缓”税271亿元。2022年，党中央、国务院又部署实施新的组合式税费支持政策，更加聚焦对中小微企业、个体工商户、制造业等的支持力度。在2022年的政府工作报告中，李克强总理也强调，减税与退税并举的组合式税费支持政策，预计全年退税减税约2.5万亿元。税费支持政策的落实依赖于智慧税务的全方位保障。这是因为智慧税务建设以纳税人需求为出发点，坚持服务导向（重庆市国家税务局课题组，2017），对税收政策的落实具有积极意义，有助于实现为市场主体排忧解难、优化税收营商环境、服务高质量发展的目标。
（三）微观企业层面
1.优化纳税服务，便利企业主体。智慧税务为企业实现办税缴费“零跑动”。在目前市场主体大幅增长的背景下，数字化、智能化为税务机关提高税收征管效能提供重要技术支撑，切实优化了企业办税缴费流程，如增值税增量留抵退税全流程电子化、“一网通办”政务服务建设等。值得一提的是，通过融合大数据、人工智能等现代信息技术，税务机关建立并不断完善电子税务局。电子税务局构建以数据开发、服务开发、应用开发和智能创新为基础平台，以资本市场、服务市场和模型市场为中心的云端系统，实现了办税业务全流程电子化、智能化、标准化，优化纳税服务，便利企业主体。
2.落实减税降费，促进企业发展。智慧税务通过深入挖掘和分析税收大数据，促进税费优惠政策有效落实，助力企业高质量发展。2021年，围绕提振工业经济运行、支持中小微企业发展，党中央、国务院打出了一套税费优惠政策“组合拳”，既涵盖减税降费政策又涉及缓税缓费措施，既助力稳定经济增长又着力增强企业发展后劲，为高质量发展奠定基础。而切实执行这一系列措施，智慧税务责无旁贷：通过精准识别符合税收优惠条件的纳税企业，做到应享尽享；通过持续优化电子税务局界面，简明税收优惠政策、便捷税收优惠申请流程，促进税收优惠政策有效落实，扶持企业健康发展。
3.打通数据链条，助力企业转型。智慧税务为企业数字化和税务管理升级提供了机遇。智能化、数字化的办税流程和涉税业务的处理，是企业数字化的提速引擎，有助于打通企业中的数据链条，推进业、财、税一体化的实现。与此同时，涉税数据是企业数据资产中的重要组成部分，通过将其与经营数据相结合并进行深入分析，有助于增强企业数字化能力建设，并为企业价值分析、经营决策、风险防控、规范管理等提供决策依据，为企业数字化转型变革作出重要贡献。
4.分析产业实况，畅通供应链条。数字经济时代，智慧税务利用数据优势，分析产业链堵点、断点、痛点、难点，一方面，为原材料短缺的企业精准匹配可供选择的供应商；另一方面，为产品销售渠道不畅通的企业准确定位潜在客户群，为各类企业牵线搭桥，让各个市场主体的产业链、供应链保持畅通。例如，随着水果产业的发展，信息不对称问题也日益凸显，为让产业链发展更为稳固，云南省永德县税务部门充分发挥税收大数据优势，利用大数据云平台和增值税发票数据，通过多维度分析以及穿针引线，打通企业上下游链条，将水果种植、运输、加工和销售全流通环节串联到一起，从而将企业效益链进行了延伸和扩展，为乡村振兴提供有力支持，助力高质量发展和共同富裕。

三、智慧税务助力高质量发展面临的主要问题

尽管智慧税务赋能高质量发展已经取得阶段性成果，然而，在后疫情时代，世界经济格局正在经历深度调整与重构，我国经济发展也出现许多新的变化，不仅需要深化供给侧结构性改革，而且要畅通国内国际双循环。在此背景下，智慧税务在赋能高质量发展目标时仍面临考验。
（一）宏观：税收制度体系有待完善
“十四五”时期，现代税收制度优化需要遵循税负合理、结构优化、税种科学的总体思路，以促进高质量发展（中国税务学会课题组，2022）。现阶段，在税负方面，我国宏观税负在国际间的横向比较中位于中等偏下水平，税负水平和税负结构仍需优化；在税制方面，我国直接税比重较低、间接税比重较高，税制结构有待调整；在税种方面，现有增值税、所得税、消费税等制度改革将持续深化，税种设置还需完善。同时，不同特征的市场主体缺少相应的差异化税收制度，这也导致了我国税收制度体系暂难全面支撑高质量发展。因此，为确保高质量发展目标的实现，从宏观层面看，需要立足于国际经济形势和国内发展现状，充分挖掘和利用智慧税务提供的海量数据和平台，加快完善现有税收制度体系。
（二）中观：市场监管模式面临挑战
高质量发展离不开公平竞争的市场环境，而公平竞争的市场环境又离不开科学的税务监管。在以高质量发展为目标的当下，新经济、新业态层出不穷，产业转型升级加速，税务监管模式将面临新的发展形势和改革任务，这对税务监管模式如何适应税收制度改革和外部环境变化提出新的挑战。例如，平台经济的快速发展为经济增长贡献了重要力量，但由于其交易数据隐蔽、业务流动性较强而面临严峻的税务监管问题。2022年4月29日召开的中共中央政治局会议强调，要保持资本市场平稳运行，完成平台经济专项整改、实施常态化监管，促进平台经济健康发展。现阶段，尽管相较于传统税务监管模式，在智慧税务发展的推动下，税务监管实现了从被动监管到主动监管的转型，但税务监管模式对环境的适应性仍然较弱。因此，为全面保障高质量发展目标的实现，从中观层面看，税务监管模式不能一成不变，面对推陈出新的交易模式和市场主体，需要相机行事，构建不同的管理要素组合以应对制度改革和外部环境的挑战，优化税务监管模式、规范市场秩序。
（三）微观：政策落实力度尚需提高
为实现高质量发展目标，我国出台了一系列减税降费措施和税收优惠政策，在帮扶企业渡过难关、促进企业做大做强、助推地方经济发展方面发挥了积极作用。特别是在全球新冠肺炎疫情的冲击下，我国经济的恢复仍然面临着较高的不确定性，尤其是对于一些中小微企业而言，面临的挑战将会更严峻，此时，有效落实政策显得尤为重要。然而现阶段，税收政策调控经济、调节分配的职能作用未能充分发挥，这将导致高质量发展目标的实现受到挑战。因此，为切实保证高质量发展目标的实现，从微观层面看，需要持续巩固减税降费成果、突出减税与退税并举、落实税收优惠政策，全面恢复市场活力。

四、智慧税务助力高质量发展的政策建议
（一）精确执法，为高质量发展提供制度保障
利用智慧税务实现精确执法，为高质量发展保驾护航。精确执法要求税务机关通过运用法治思维，创新执法方式，在充分挖掘和利用税收大数据的基础上，总结归纳不同市场主体的发展规律，从中制定相应的差异化税收征管措施，维护税收公平、优化税负结构，促进高质量发展。一是要利用历史税收大数据构建纳税人税法遵从度评估模型，在此基础上实现高精度纳税遵从度预测，加强税务执法，做到应收尽收、应享尽享。二是要充分发挥税收大数据优势，实现跨部门、跨地区的数据整合，强化不同部门、不同地区间的信息共享机制，大力推动信息互通、资源共享和部门合作，加快实现执法标准统一、执法行为规范，共同推进区域高质量协调发展。三是对于新产业、新业态、新模式，要摒弃“一刀切”式的执法方式，量体裁衣、坚持问题导向，利用具体税收数据总结、预测发展规律，并结合实际情况，在持续推进依法纳税和税收公平的基础上，助力新兴产业健康发展。
（二）精准监管，为高质量发展构建科学监管体系
利用智慧税务实现精准监管，为高质量发展构建科学监管体系。当前，各类现代信息技术在税收领域的深度应用驶入快车道，为利用智慧税务进行精准监管、精确打击税收违法行为、助力高质量发展提供了机遇。税务机关可以通过事前防控、事中监督以及事后查处的监管方式建立健全新型税务监管体系，维护良好市场秩序，适应高质量发展。一是事前防控，建立税收档案。要整合税收大数据和风险评估模型，建立动态信用等级分类，对每一个纳税主体进行风险评估并建立相应的税收档案，实现智能化、全面化风险监管。二是事中监督，强化重点审查。要结合涉税违法案件，进行数据关联分析，构建一套行之有效的审核指标，对重点领域的违法行为进行筛选和检查，打击偷税、逃税、骗税等行为，加大监督检查力度。三是事后查处，构建“违法”模型。要充分利用税收大数据及数据集成化的思路，全面掌握数据间的勾稽关系，构建“违法”模型，精准打击税收违法行为，建立健全税收违法查处体系。
（三）精细服务，为高质量发展做好政策落实
利用智慧税务实现精细服务，为高质量发展做好政策落实。高质量发展目标的实现依赖于一系列税收政策的支持，而利用智慧税务实现的精细服务能够推动税收政策的落实，这将对高质量发展大有裨益。一是深化电子税务局改革。要全面推进办税缴费方式的转变，建立系统化、规范化的电子税务局，深化办税缴费服务“云处理”，满足纳税人的各项服务需求，精细纳税服务。二是建立涉税信息库。要充分利用信息系统，优化数据采集流程和数据共享机制，为纳税人及其各项涉税业务与非税业务建立信息库，以支持后续各项定制化、个性化纳税服务的实施。三是加大税收优惠宣传力度。要利用智能化、数字化的数据分析模型，为符合条件的纳税人定点推送相关税收优惠政策信息，强化各项税收优惠政策的落实。
（四）精诚共治，为高质量发展营造良好环境
利用智慧税务实现精诚共治，为高质量发展营造良好环境。要结合精确执法、精准监管和精细服务，构建“党政领导、税务主责、部门协作、社会协同、公众参与、国际合作”的税收共治大格局，实现精诚共治，营造良好税收营商环境，共同推动高质量发展目标。一是基于宏观视角，强化税务执法。要利用不同部门间的信息共享机制，发挥税收大数据优势，大力推动信息互通、资源共享和部门合作。要统一执法标准、规范执法行为，共同推进区域协调发展。二是基于中观视角，强化税务监管。要加强跨部门协作，强化信息共享机制，不断推进跨部门协同监管。要加强社会协同，积极推进行业协会和中介组织的监管作用。要基于税收大数据构建先进算法模型，实行动态信用评价和监控、差异化风险识别和预估，实现对涉税违法行为的精准分析。三是基于微观视角，优化税费服务。要利用全面系统的涉税信息，实现税务机关与纳税人之间的协同治理，尽可能地为纳税人提供精细化服务，确保税收政策的落实，力争做到“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”。要以精确执法、精准监管、精细服务和精诚共治的有机融合，共同推动智慧税务助力高质量发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）

欢迎按以下格式引用：
游家兴，柳颖，杨莎莉.智慧税务助力高质量发展的实践与探索[J].税务研究，2022（7）:64-69.


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