【中英文对照】在全球税收协议周年纪念日之际给美国国会的国际税收议题

李威03

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来源：Tax Foundation
作者：丹尼尔·邦恩
2022年6月30日
翻译：思迈特财税国际税收服务团队

目录
一、主要发现
二、引言
三、评估TCJA国际规则
四、观察其他辖区
— 立法模板和《重建更好法案》
— 其他辖区是如何对待立法模板的
— 《重建更好法案》和美国税基
五、为美国改革设计战略方针
六、结论

内容速览
一、主要发现

• 自130多个辖区达成全球税收协议一年以来，实施立法方面的进展已经陷入停滞。
  
  
• 预计要到2023年底或2024年才能实施最低税规则。
  
  
• 自2017年美国税制改革和其他近期国际规则变革以来，向美国境内转移知识产权(IP)的情况有所增加，美国公司的对外投资战略也发生了转变。这将会影响到美国如何处理全球税收协议。
  
  
• 《重建更好法案》（BBBA）中的国际税收改革内容与全球最低税立法模板不一致，如果采用，可能会导致一场复杂的混乱。
  
  
• 国会应优先评估最近的国际税收趋势和立法模板，并以支持投资和创新并趋于简单的方式调整美国规则。
  
  

二、引言
自130多个辖区签署国际税收改革纲要以来已经一年了。[1]该纲要描述了旨在变革大型跨国企业税收的雄心勃勃的提议，即将其税基向市场辖区转移，同时征收全球最低税。这两部分被称为支柱一（税基的转移）和支柱二（全球最低税），将影响大型公司安排税收事务以及政府设计税收政策的方式。
作为2017年《就业和减税法案》(TCJA) 的一部分，美国国际税收规则进行了全面改革。这些改革改变了美国公司搭建海外投资架构的方式，并导致了知识产权(IP) 的外包。
现在，民主党政策制定者正在着手进行新的改革，旨在改革2017年的规则，以大致与全球税收协议保持一致。然而，他们方法一个问题是为时过早。众议院在2021年秋季通过了《重建更好法案》（BBBA），但全球最低税的立法模板直到2021年12月才发布。BBBA和立法模板之间的差异可能会让纳税人和美国国税局(IRS）陷入一个充满挑战的冲突规则网络中。
在全球税制改革的当下，美国政策制定者应该做出决定，为与美国经济相关的跨国企业提供一套原则性规则。与BBBA所体现的当前方法相反，美国税收规则的战略调整可以避免纳税人陷入复杂的混乱局面，同时确保美国继续成为一个有吸引力的投资目的地。
全球税制改革项目有些停滞不前。现在看来，2023年12月31日是其他主要辖区旨在实施最低税规则的最早日期，而不是在2023年初制定最低税收规则。
这次推迟为美国国会议员提供了时间。无需急于对当前的美国跨境规则进行重大改写。在过去的一年中，关于全球最低税如何运作的问题产生了许多新问题，而答案却寥寥无几。国会应将下一步的重点放在：
1.评估当前美国跨境规则的效果；
2.观察其他辖区打算如何实施全球最低税；和
3.美国改革设计时应着眼于简单性、可管理性以及与全球最低税的兼容性。
本文为下一步提供了一个框架。

三、评估TCJA国际规则
作为TCJA的一部分，美国采用了第一个全球最低税。对全球无形低税所得(GILTI)征税的政策只是改变跨国企业投资或持有资产激励措施的一部分。其他重要改革包括将联邦公司税率从35%降至21%，鼓励在美国境内持有IP（外国衍生无形收入（FDII）），以及抑制跨境成本转移（税基侵蚀和反滥用税（BEAT））。
TCJA国际改革以多种方式扩大了美国的税基。
首先，GILTI扩大了美国公司每年需要缴纳附加税的海外利润范围。在TCJA之前，公司可以选择推迟美国对其外国收益的纳税义务，直到收益汇回国内。在TCJA之后，外国利润缴纳至少10.5%的GILTI最低税率，并且外国收益可以在不征收附加通行税的情况下汇回国内。
在TCJA（2018-2020年）通过后三年内，公司汇回了1.54万亿美元的外国收益。与税制改革前的三年（2015-2017年）相比，这是一个巨大的增长，当时才5000亿美元被汇回。
在许多情况下，公司需要缴纳13.125%或更高的GILTI税率。较高的税率是因为外国税收抵免仅限于其金额的80%，并且一些国内费用需要用于外国收益。税务基金会经济学家Cody Kalen最近估计，美国在外国利润中所占份额的合并税（外国税加美国税）为19.3% 通过设计，GILTI改变了投资于外国低税辖区的激励措施，因为外国税率的下限不再为零。
经济学家Matthias Dunker、Max Pflitsch和Michael Overesch的工作论文研究了GILTI如何影响公司在外国低税辖区并购业务的激励措施。与不受GILTI影响的公司相比，他们发现受GILTI影响的公司不太可能与低税地区的外国公司合并或并购。同样，学术会计师Harald Amberger和Leslie A.Robinson的研究表明，TCJA改革减少了美国公司以税收为动机的跨境并购数量。
TCJA扩大税基的第二种方式是通过FDII，其旨在为与美国境内持有的IP相关的出口利润提供13.125%的较低税率。降低税率的目标是激励公司保留其软件、专利或版权在美国，而不是将它们外包给外国的低税辖区。
当IP资产在海外持有时，美国税基仅在适用GILTI或其他避税规则的情况下受益。当IP资产在美国时，美国国税局拥有对相关收益征税的主要权利。2017年和2018年，这些公司从外国子公司进口了2亿美元的IP资产。
总之，这些政策（以及外国辖区采用的改革）对美国公司在哪里持有其外国资产和在哪里持有其IP产生了重大影响。以下两个指标总结了其影响。
第一个指标是美国外直接投资 (FDI) 的目的地。美国公司在海外扩张时通常依赖外国低税辖区，这既可以是扩大外国经营基地的目的地，也可以是投资流向另一个辖区的渠道。
从2017年到2020年（最新可用数据），美国在前15个FDI目的地的对外投资水平发生了显著变化，而对外直接投资的总体水平大致持平。百慕大（下降32%）、瑞士（下降16%）和爱尔兰（下降15%）。与此同时，在德国（22%）、在中国（18%）、加拿大（14%）和日本（12%）的对外投资也所有增长。这一转变表明，自TCJA被签署成为法律以来，美国公司一直在将投资从低税辖区转移到高税辖区。


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END