新发展阶段大企业税收管理问题与对策

李威03

作者：
国家税务总局北京市税务局课题组


当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。大企业在投资主体、生产经营及发展方式等方面呈现出了新的特点，对我国经济社会发展具有重要影响。不断优化大企业税收管理和服务是现阶段深化税收征管改革背景下的大势所趋，也是推进税收治理现代化的重要内容，更对助力国民经济高质量发展具有重要意义。大企业涉税事项呈现出显著的前沿性、复杂性和不确定性，牵涉多个税收管理部门，各部门面向大企业的管理层级和权限各不相同，又存在一定程度的交织。如何利用相对有限的税收征管资源发挥出最大限度的管理效用，促进更高程度的税法遵从，实现对大企业税收的精细服务、精确执法、精准监管和精诚共治，是摆在我国税务机关面前的重要课题，也是深化大企业税收管理改革的必经之路。北京作为我国政治、经济、文化中心，央企和世界500强总部云集。在面临新冠肺炎疫情冲击、世界产业格局调整的背景下，北京市大企业发展对于稳定我国经济、就业和税源具有至关重要的作用。因此，深入研究北京市大企业税收管理的实践情况，并解决大企业税收管理实践中面临的问题，对促进我国大企业税收专业化管理具有重要意义。

一、新发展阶段深化大企业税收管理改革的重要意义
（一）更好发挥税收在国家治理中的作用和现代管理升级的必然要求
税收在现代国家治理体系中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。大企业经济地位重要、税源举足轻重，大企业税收管理在政府治理过程中发挥着重要作用。同时，大企业具有数字化程度高、跨地区集团化运作、内部交易与财务核算复杂等特征，其内部已建成或正在建设数字化管理体系，有意愿有能力与税务机关建立开放合作机制。推动大企业税收管理专业化发展，有利于实现全面推进税收征管数字化升级和智能化改造、建设“具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务”的“先行示范区”。
（二）构建我国税收管理理论的试金石
我国大企业税收管理对象既有大型央企和国企，又有分支机构遍布全球的跨国企业。大企业税收专业化管理始终明确“国际先进，中国特色”的改革目标，在引入国际上主流税收管理理念的同时，逐步探索建立符合中国国情的税收管理模式：既要通过属地管理确保统一市场的税法一致性，又要因地制宜地将管理权限进行灵活的集中，解决跨区域复杂问题。如此大范围、大地域、跨行业地尝试实施大企业税收管理改革并形成中国经验，将为全国乃至全球税收管理改革提供借鉴。
（三）落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》的有效途径
大企业因其业务特殊性、复杂性和专业性，及其作为龙头企业、行业标杆的重要性，需要税务机关尽快实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务的转变。提高大企业税务执法的确定性和一致性是推动税务执法精准化发展的必由之路，而建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制有利于实现监管效能最大化。这两者既是促使税务监管精准化的必然要求，也是推进税收共治精诚化的应有之义，有利于实现《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）提出的深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的发展要求。

二、我国大企业税收管理实践现状与现存问题

（一）我国大企业税收管理实践现状
我国大企业税收专业化管理以2008年国家税务总局设立大企业税收管理司为标志，开启了十余载改革历程，为实施分类管理模式、建立现代税收征管体系出了一条新路，凝结出适合中国大企业税收发展的创新成果和先进经验。一是拓宽信息来源渠道，筑牢数据基础。在大企业税收管理司的领导下，各级税务机关全面搜集大企业税务端、企业端和第三方数据，在税务系统内部建立了数据共享机制，并实现了财政部、国资委等多部门数据融通共享；通过数据地图、族谱名册和集团股权架构图绘制等手段对海量数据进行深度加工，有效提升了大企业税收管理的质量和效率。二是搭建指标体系，拓展智能边界。近年来，我国税务机关有序推进大企业税收风险管理智能化改造升级，设计税收风险程度测试指标模型，完成了千户集团风险程度测试指标体系的迭代更新，形成了全面覆盖国民经济64个行业和6大战略性新兴产业的指标体系，融入了定制化扫描等强大功能，并通过在全国17个省市、50个行业、200多户成员企业中开展指标模型“先行先试”专项试点工作，对指标模型进行了反复验证与修正，使指标模型有效性得到了持续而显著的提升。三是集中骨干力量，做强风险管理。各级税务机关立足全国统一大企业税收管理系统平台和“确定选户、加载数据、风险扫描、人工复评、评审质控、反馈推送”六步闭环管理机制，在由大企业税收管理司负责制定全面风险管理计划、总局省局两级统筹联动开展常规风险管理的基础上，定期组织全国范围内的集中办公，集合多省市业务骨干进行集中攻关，成功打造出了“限售股减持”“铁塔资产转让”等一批风险管理“样板工程”，取得丰硕成果。
由于北京市连续多年蝉联全球拥有世界500强企业总部最多的城市，全国千户集团中有253家企业将总部设在北京，占千户集团总数的12.34%，这些企业缴纳的税款在北京市年税收总收入中的占比超过六成。因此，本文将北京市作为典型案例，结合北京市近年来的大企业税收管理实践情况，对我国大企业税收专业化管理实践经验进行归纳和总结。2018年国税地税征管体制改革后，省级税务机关统一将第一税务分局作为大企业税收服务和管理局，同时大企业日常征收管理仍由属地税务局负责。国家税务总局北京市税务局第一税务分局（以下简称“一分局”）着力解决大企业专业化管理与基础事项征管、专项职能管理、区域划分管理在运行模式和资源配置上的矛盾，探索实施了以一分局“一局式”集成为基础，以在京集团总部“一户式”对接为支撑，以跨区域跨部门联动协调机制为保障的“总对总”管理模式，在为大企业提供专业化管理和个性化服务的同时，与大企业进行了开放式合作，着力提高处理大企业复杂涉税事项的层级和水平，实现了北京大企业税收管理“一口径进出”“一盘棋统筹”的管理目标。具体而言，一分局在综合考量集团主业、成员数量和业务板块的基础上，按行业设科确定服务和管理对象，为做优服务、做精分析、做专应对、做强税源夯实管理基础；将大企业涉税诉求分为定制型诉求和非常态型诉求，有的放矢地对涉税诉求进行及时响应和分类处理，提高纳税服务精细化程度；建立联席会议纵横沟通，统筹回应集中诉求，打破管理次元，加强横向部门间沟通联动，深化纵向市区两级统筹协作，实现精准施策、精确执法；以集团式财务账套数据、互联网第三方披露数据和金税三期数据三个维度的数据搭建集成平台，高效助力涉税数据深入分析应用，实现以集团为对象的立体“全景式”监测与风险评价，实现精准监管；通过与条件成熟的大企业签订《税企遵从合作协议》、为企业提供《集团税收遵从情况报告》等方式，深化精诚共治，进一步理顺政府职能与纳税人税法遵从的关系。“总对总”管理模式试行以来，一分局承担了北京市八成以上的风险管理任务，对超过一万个风险事项进行了有效识别和应对，完成复杂涉税事项处理百余件，形成高质量行业研究、政策效应等经济分析和靶向税源动态报告逾百篇。对比“总对总”实施前后，北京大企业管理触及面更广、集中度更高、颗粒度更细，税收风险的分析更为深入、应对更有力度，大幅降低税企双方沟通成本，也极大缓解了基层税务机关在大企业管理与服务方面的工作压力。
（二）我国大企业税收管理实践存在的问题
在税收征管改革稳步推进的背景下，现代大企业税收管理和服务格局也在发生深刻而广泛的变化，现有大企业税收管理制度在实践中仍存在较多亟待解决的问题。
1.管理体制与实际需求匹配不足。当前，我国大企业税收管理体制与当前大企业税收管理实际需求的不匹配主要体现在各级税务机关依然沿用按行政区域划分的属地管理模式，税收管理存在局部性和分散性特点。而大企业则按集团股权架构实施自上而下的经营管理方式，具备全局性与集中性特点，且呈现按行业在各地区聚集的情况。在既定的税收管理体制下，属地税务机关在管理层级、信息搜集和手段能力上都难以满足跨区域集团式大企业专业性强且日益复杂的税收管理需求。
2.大企业税收风险防控和管理仍存在问题。一是风险分析方法较为机械。风险分析主要依赖“指标模型扫描+人工专业复评”方式，指标模型相对管理对象的不断发展而言流于表面，难以识别更深层次的大企业税收管理风险；人工复评以案头分析为主，缺乏与大企业的接触沟通，仅凭经验展开分析，对大企业复杂税收风险欠缺有效挖掘，难以实现对重大风险事项的事前防控。二是风险管理过程存在割裂。风险分析和风险应对由不同主体开展，较高层级分析人员常缺乏对大企业生产经营实际情况的了解，易导致分析结果与实际情况出现偏差；而负责风险应对的属地基层管理人员则受限于各项主观客观因素，对大企业综合性、复杂性较强的税收风险易出现理解、把握不到位，最终导致风险应对准确率降低。
3.征管机制和纳税服务水平仍有提升空间。近年来，以平台经济为代表的新业态迅猛发展，给传统市场和经济运行模式带来较大冲击。大企业因其自身具有的规模化、跨区域经营的特点，其纳税服务需求相较于中小企业具有更显著的前沿性、复杂性与不确定性。而为了适应新业态的发展，很多大企业开创了多样化的经营方式，使其需要处理的涉税事项和纳税服务需求变得更加复杂。受制于协调机制不畅、技术手段落后等原因，我国税务机关为大企业提供的纳税服务存在一定程度的滞后性和局限性，与大企业个性化、专业化、高端化的纳税服务需求仍有不小差距。尤其是大型跨国企业，因其经营特点，存在利用不同国家税收制度差异进行税收筹划的空间。我国税务机关在对复杂国际局势认知和应对较为有限的情况下，实现对跨国企业的精准化监管和精细化服务难度较大。
4.人才队伍建设难以满足征管服务需求。目前，我国大企业税收管理对象已经从最初的45家定点联系企业大幅上升至2 000余家大型企业集团。但专业从事大企业税收管理和服务的队伍力量却并未实现同等比例增长。囿于税收征管人力资源相对有限，我国税务机关，尤其是基层税务机关在解决大企业涉税诉求的及时性和有效性上都面临较大压力与挑战。同时，大企业存在如前文所述的区域聚集效应，大企业分布密度与各地专门从事大企业税收管理的税务干部数量也存在不相匹配的问题，可能导致不同属地间出现管理资源不均衡的现象。

三、新发展阶段完善大企业税收管理的建议

针对我国大企业税收管理现状及现存问题，本文结合《意见》的总体要求，提出以下建议。
（一）完善税收管理体制，匹配实际管理需求
1.完善大企业“总对总”管理模式。可探索对大企业实施高层级分类管理，充分发挥各地一分局对大企业税收管理的领头功能，将北京市“总对总”管理模式推广到全国范围，由各地一分局负责制定地区大企业管理总体规划，统筹协调跨区域事项。对特大型企业，可由大企业税收管理司牵头成立专门的特大型企业管理和服务部门，建设“总对总”、系统对集团、多兵种合成的系统集成，以企业整体为对象，以企业总部为抓手，将大企业管理权限集中到较高层次税收管理机构。此外，笔者调研发现，北京市特定行业大型企业呈现行业聚集特征，如金融行业企业大多聚集在西城区、软件和信息行业企业大多聚集在海淀区等。同理，全国范围内也呈现如北上广的金融业、东部沿海地区的纺织服装及毛皮制造业等区域行业聚集情况，故可根据行业聚集情况，在不同区域分设特定行业大企业税收管理分支机构，为聚集在特定区域的特定行业大企业提供更加专业化、个性化的服务。
2.明确大企业个性化管理需求。税务机关可针对大企业集团化管理、规模化经营全局性、集中性的特点，由属地大企业税收管理机构收集该地区大企业集团的各类数据，将其汇总交由一分局进行整理，深度挖掘数据信息表达的经济变化，开展大企业特征的经济分析，明确大企业个性化管理需求，根据需求寻求解决方案并反馈给特定区域行业大企业税收管理分支机构，专业化落实大企业税收管理方案，将个体专业化管理与区域地方管理有机融合，切实解决大企业税收聚集性与当前税收管理零散性之间的矛盾。
（二）加强跨区域税务协作，拓展税收共治格局
税务机关应当建立联合工作机制，发挥横向职能部门、纵向层级组合以及外部信息共享协作的比较优势，合力促成大企业管理和服务的共治格局。
1.建立健全大企业税收区域化管理和跨区域合作机制。首先，税务机关可探索按区域和行业建立大企业税收管理部门，利用网格化管理模式，减少管理层级，提高管理和服务效率。其次，不断加强跨区域合作，有效促进税收政策执行的确定性与统一性。以京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区等作为跨区域跨行业涉税诉求联席解决试点地区，探索建立并稳步推进大企业复杂涉税诉求的跨区域跨行业协调机制，以试点经验为依托，逐步实现全国一盘棋。
2.加强大企业直连式税企协作。税务机关可探索建立税企直接对接和数据返还的线上办税模式，将税务系统直接与企业内部业务系统对接，建立税企信息直连平台，实现数据互通，优化税企双方信息共享共用，同时加强“银税互动”，进一步推动税企合作共治深入发展。此外，建立健全税企服务需求合作对话机制，让企业以合作者身份参与服务措施的制定和落实，提升其获得感，将个性化服务落到实处。
3.加强对与大企业管理相关的国际税收规则的学习和掌握。近年来，各国在国际税收征管领域的交流与合作日益频繁。2021年12月20日，经济发展与合作组织（OECD）发布了《应对经济数字化税收挑战——支柱二全球反税基侵蚀规则立法模板》（以下简称《支柱二立法模板》）。《支柱二立法模板》是细化和落实OECD/G20税基侵蚀和利润转移包容性框架《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》的重要成果，也是各国立法实施全球反税基侵蚀（GloBE）规则的重要基础。《支柱二立法模板》就大型跨国企业集团在其全球运营的每个辖区经营产生的所得支付最低水平的税款，明确了规则相关要素的具体设计。我国各级税务机关，尤其是大企业税收服务和管理机构，应当定期组织相关培训，帮助税务人员提高对与大企业经营管理相关的国际税收规则的学习和掌握，加强在日常税收征管工作中应对大企业乃至跨国企业复杂经营情况的能力，切实助力大企业税收管理工作提质增效。
（三）改进风险评估方法，避免风险管理割裂
税务机关应当深化对税收数据的分析和应用，探索建立符合大企业生产经营特点的纳税信用评价指标，按年度自动生成税企共享的集团信用评价报告，识别大企业动态风险，关注重点领域税收风险，做到将日常跟踪管理与对重大风险的分析和应对相结合，为开展税收风险分析奠定基础。同时，建议成立区域性、行业性风险管理研究中心，配置专业化深度风险分析团队与课题式税收风险分析小组，研究形成专项、专题、年度税收风险分析管理报告，尝试为大企业编制一户一册集团税收风险建议书，针对性开展税收风险预警防控服务，拓展“信用+风险”动态评价报告应用场景，做好风险分析人员与风险应对人员的沟通与培训工作，避免出现风险管理割裂的现象。
（四）完善大企业税收管理制度机制建设
要优化大企业税收征管环境，就要降低其所面对的税收不确定性。税务机关可探索提供系统功能型的政策确定性服务，对遵从度高的企业以重组等复杂涉税事项为切入点试行事先裁定。一是优化联席会机制，为事先裁定提供制度保障。二是出台事先裁定办法，建立完善配套的统一制式文书。三是推动前沿政策出台，定期整理收集全国事先裁定案例和资料，分析整理政策诉求，推动相关规范性文件出台，不断完善税收法律制度体系。
（五）推进智慧税务建设，应对数字经济挑战
建立大企业税收智能化征管模式。面对数字经济等新的经济社会发展方式带来的挑战，我国应借鉴欧美发达国家充分运用互联网与现代信息技术探寻大企业高效征管方式的做法，按大企业服务管理工作的职责与内容，建立数据和规则驱动下的自动化税收征管流程和运行机制，提高大企业税收管理智慧化水平，为大企业提供优质高效智能化服务，形成以智慧税务为支撑的新的执法、服务和监管体系。同时，还应尽快推进金税工程四期建设，实现由“以票管税”向“以数治税”转变，借助数据和信息化系统对大企业服务管理进行数字化升级与智能化改造。
（六）重视专业人才引进，加强人才培养
一方面，各级税务机关应当重视相关领域专业人才的引进，加大人力资源向大数据应用、税费分析、专业研判及风险管理等领域倾斜的力度，建立健全人才招聘和培养计划，防止人才流失。同时，要加强对税务人员专业知识的强化训练，不断加大各层次人才的培养力度。另一方面，还应建立健全专业人才库制度，邀请税收学、法学、金融学等各领域专家入库，必要时为大企业税务管理工作提供来自不同专业领域的多视角外部支持。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局北京市税务局课题组.新发展阶段大企业税收管理问题与对策[J].税务研究，2022（6）:123-128.


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