区域经济一体化视域下我国税收营商环境的优化思路——基于RCEP典型国家的分析

时代税客

作 者 信 息
孙赫靖（国家税务总局天津市税务局）
刘畅（天津财经大学财税与公共管理学院）
陈诺琳（天津财经大学财税与公共管理学院）

文 章 内 容
一、引言

2020年11月15日，中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟十国正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），全球最大自由贸易区由此诞生，势必对亚太经济增长和全球经济复苏发挥重要推动作用。RCEP作为以东盟为主导的区域经济一体化合作协定，其目标是消除内部贸易壁垒，创造和完善自由的投资环境，特别是通过给予“渐进式”零关税待遇，力图在关税政策方面取得重大突破。而中国则是首次在自贸协定项下，以负面清单形式对投资领域进行承诺，藉此更好地完善国民待遇加负面清单外商投资管理制度（卢国学，2020），巩固前期改革成果。
毋庸置疑，RCEP的签订必将对区域内各国营商环境优化产生一定影响。作为营商环境的关键组成部分，税收营商环境是一国税收治理水平的客观反映，与市场经济主体投资发展关系密切。为此，本文在区域经济一体化视域下，对RCEP成员国中税收营商环境指标排名靠前的两个国家——新加坡和澳大利亚——进行深入考察，以期厘清其在税收营商环境方面的先进经验与可行实践，为进一步优化我国税收营商环境提供可资借鉴的经验。
二、新加坡、澳大利亚税收营商环境系统评估及优化进程

近年来，世界各国纷纷采取各种举措，在推动税收营商环境相关改革方面取得了较大进展。从RCEP区域维度审视，新加坡、澳大利亚的税收营商环境指标均优于多数RCEP成员国。为此，本部分从全球视野、区域聚焦、分项指标与新近举措等方面，对新加坡和澳大利亚税收营商环境进行系统考察。
（一）全球视野：基于主要经济体的考察
根据2020年版《营商环境报告》公布的总体排名，在全球190个经济体中，新加坡位列第2，澳大利亚位列第14名。纵观2010年至2020年版《营商环境报告》排名次序（见表1），可以发现：新加坡的排名在第2位至第8位之间略有变动，但始终处于第一梯队；澳大利亚的排名在第14位至第52位之间，并于2017年起稳步前移，逐步跻身上游水平；美国、日本、德国也呈前移态势；印度的营商环境指数排名在2008年至2015年期间不甚理想，于2016年出现明显改观；泰国则处在中上游水平并呈现波动中上升的趋势。


（二）区域聚焦：基于RCEP成员国的考察
从RCEP区域层面看，根据《营商环境报告》中“纳税报告”的统计，新加坡与澳大利亚的税收营商环境总体优于大部分RCEP成员国，具体分项指标也大体如此（见表2）。在总税收和缴费率方面：新加坡为21%，仅位于文莱（8%）之后；澳大利亚则为47.4%，税费负担水平相对较高。在报税后流程指数上：澳大利亚拥有较高分值（95.3），仅位列新西兰之后；新加坡的该项排名（第5）相对落后。就纳税时间而言，新加坡（64小时/年）与澳大利亚（105小时/年）在RCEP成员国中均名列前茅，表明两国纳税效率较高。从纳税次数来看，新加坡年纳税次数为5次，澳大利亚年纳税次数为11次，均处于中上游水平。综合而言，新加坡、澳大利亚在RCEP经济体中，均在特定指标项目上具有优势，从而使其税收营商环境具有独特的吸引力。


（三）对分项指标的考察
1.总税收和缴费率
世界银行选取各经济体的代表性城市，进行营商环境相关指标的测算。总体来看，新加坡是总体税费负担水平较低的国家，对企业实行“轻税”政策亦是推动新加坡在较短时间内实现跨越式发展的重要原因。从内部结构来看（见图1），新加坡的劳动税（labour tax）税率最高，远大于其利润税（profit tax）税率和其他税率；而作为利润税的企业所得税，其名义税率为17%，实际税率则仅为2.10%。尽管澳大利亚企业所得税法定税率高达30%，但其实际利润税税率仅为26.08%。


总体而言，新加坡是综合税负较低的国家，其更倾向于对劳动力课税；澳大利亚是一个总体税费负担水平较高的国家，利润税和劳动税为其重要的税收来源；以上两个国家都形成了以直接税为主体的税制结构。
2.纳税次数
从纳税次数看（见图2），2018年新加坡的总体纳税次数少于澳大利亚，仅为5次。从细分构成来看：新加坡劳动税和利润税的纳税次数，均为每年1次；澳大利亚利润税的纳税次数为每年1次，但劳动税的纳税次数较多，达到每年4次；两国其他税的纳税次数均大于利润税和劳动税。


3.报税后流程指数
自2017年版《营商环境报告》起，世界银行开始将报税后流程指数纳入衡量税收营商环境的指标。报税后流程指数采用前沿距离水平的计算方法，且表现为最终分值越高，则流程越优。如表3所示，新加坡报税后流程指数为72分，澳大利亚为95.3分。


4.纳税时间
在总体纳税时间方面（见图3），新加坡的纳税时间（64小时/年）最短，并远少于澳大利亚（105小时/年），从侧面表明新加坡报税流程简便、信息化手段先进。分项来看，新加坡、澳大利亚的劳动税纳税时间相对其他税种较短，而消费税方面的纳税时间则相对其他税种较长。


（四）新加坡、澳大利亚对优化税收营商环境的新举措
近年来，受全球经济下行、贸易摩擦以及新型冠状病毒感染的肺炎疫情等多方面因素冲击，世界经济复苏乏力。对此，各国纷纷出台相关税收政策促进经济发展。值得关注的是，新加坡和澳大利亚在减税费、强征管以及优服务方面推出多项措施。
1.减税降费
澳大利亚政府在2018-2019财年预算中，提出旨在降低个人和企业税收负担的措施，以此促进经济复苏。在个人方面：一是2018年提出“个人所得税计划”，在2018-2022年度为超过1000万的中低收入者提供每年最高530澳元/人次的税收减免；二是自2018年起，提高低收入者医疗保险税的征收门槛，并维持2%的税率不变；三是2020年实施“就业者计划”，且提前实施“个人所得税计划”中避免中等收入人群税级攀升的举措。在企业方面措施有三。一是在2018年实施“加速折旧支持计划”，在2020年实施提高免征额等相关政策，大力扶持中小企业发展。二是从2019年起，将酒类消费税退税上限提高至10万澳元/财年；在2021年新增对啤酒以及蒸馏酒酿酒商的支持，对符合条件的纳税人实施免税，且将最高免征额从10万澳元提高到35万澳元。三是提高对创新研发的减税力度，2021年引入“专利盒”制度，以17%的优惠税率对企业专利收入征税。
新加坡政府同样推出一系列应对疫情和经济下行的减税降费措施。在家庭方面，主要包括消费税补助券计划（GST Voucher Scheme）和组屋杂费回扣（Service and Conservancy Charges，S&CC）。消费税补助券计划自2012年实施，并于2017年起将补助券金额增至120新加坡元/年并永久性发放。2019年，在新加坡组屋居住并符合条件的家庭，将获得长达3.5个月的杂费回扣。为了帮助国民缓解生活压力，2020年新加坡政府发放了消费税补助券、水电费特别补助金以及组屋杂费回扣，2021年该政策得以延续。在企业方面：一是为激励企业投身志愿服务，规定企业可就2016年7月1日至2023年12月31日期间派本企业员工参加志愿服务的合规支出，申请150%的加计扣除；二是为鼓励本国企业研发创新，2018年将合理研发费用加计扣除比例由50%提高至150%；三是为推动企业全球化进程，2020年延长“避免国际双重征税计划”，对符合条件的用于国际市场扩张和投资发展活动的支出，实行100%加计扣除。
2.提升税收征管水平
在提升税收征管水平方面，澳大利亚主要从完善制度安排、实现信息共享以及打击偷逃税犯罪等方面切入。在完善制度安排方面，2018年实施“打击非法经济一揽子计划”（Black Economy Package），扩大税收不遵从风险较高的行业范围。2019年起，加强澳大利亚商业编码管理，要求商业编码持有人办理年度所得税申报时，须在本国商业登记管理系统确认详细信息的准确性。同时，澳大利亚税务局（ATO）和税务从业人员委员会（TPB）制定了关于客户身份验证的新准则，以此提升客户个人信息及财务安全性，防止犯罪分子通过窃取纳税人身份进行税务欺诈。在信息共享方面，2020年澳大利亚更新信息交换国家名单，鼓励各国政府间建立信息共享系统，防止离岸逃税。在打击税收违法犯罪方面，2018-2019财年起，澳大利亚政府在四年内提供3.185亿澳元，支持税务系统组建执法机动突击队、强化审计部门职能以及设立非法经济举报热线，以此打击非法经济；在2019-2020财年联邦预算中追加10亿澳元，将反避税工作组的运作时间延长至2022-2023财年；2020年澳大利亚政府向税务局提供1510万澳元经费支持，专门用于打击税收和退休金系统中的犯罪。
新加坡近年着眼于国际税收领域的征管效能提升。自2018年开始，新加坡实施统一报告标准（CRS），并与多国开展金融账户信息交换，甄别并打击偷逃税。2021年该国加入由经济合作与发展组织推动的国际税收遵从保障计划（ICAP），致力于更有效地利用跨国公司和税务部门的资源，推进国际合作，提升相关领域税收征管水平。此外，2022年新加坡税务局（IRAS）推出了两个新型税收框架，即税收治理框架（TGF）和企业所得税税务风险管理与控制框架（CTRM），以帮助公司加强税收合规。
3.优化纳税服务
澳大利亚税务局在2021-2022财年计划中提出，通过转型打造一个精简化、综合化以及数据驱动型的机构，为客户提供更简单、快速、便捷的服务。尤其是充分利用数据分析提升服务效能，为客户提供定制化、智能化服务。例如，通过和银行、保险公司等第三方机构进行数据交流，为客户预填个人年度纳税申报表等。在优化服务措施方面，2018年允许纳税人对无形资产的折旧期限进行自我评估，从而使征税与资产潜在经济价值更加契合；2019年将居民纳税人身份认定简化为以“183天”为第一判定标准，即若纳税人在澳大利亚连续或间断居住至少183天，就会被认定为居民纳税人，由此提升了判别规则的确定性和简便性。
2021年新加坡税务局与政府相关部门合作，简化企业所得税申报流程。2022年该国政府鼓励纳税人注册自动扣费系统（General Interbank Recurring Order，GIRO），以确保纳税和退税的安全性。通过GIRO缴税的纳税人可享受长达12个月的免息分期付款待遇。新加坡税务局还推出PayNow这一新的退税模式，纳税人可在出现超额支付等错误后，及时安全地将退税收入存入其银行账户中。
三、新加坡、澳大利亚税收营商环境优化的成因溯源
通过新加坡、澳大利亚税收营商环境的对照分析，可从财政管理体制、税制结构、税收治理模式等方面，深入解析两国税收营商环境优化的具体成因，剖析税收治理方面的特征优势，以此为优化我国税收营商环境提供可行方案。
（一）财政管理体制
与“城市国家”的定位相契合，新加坡实行一级财政体制，且税收为政府收入的主要来源。主要税种包括所得税、货物劳务税、消费税、财产税、关税、机动车辆税、博彩税。新加坡的税制设计以宪法为依据，任何组织机构及自然人不得以任何名义征收额外的税费。同时，地方政府并没有实质意义的税收，只能征收诸如维修费之类的项目。综观而言，扁平化的财政管理体制以及税收创制的权威性，为新加坡构建“轻税国家”奠定了坚实基础。特别是针对企业实行的“轻税”政策，是推动新加坡形成较具吸引力的税收营商环境和短时间内跨越式发展的重要因素。
澳大利亚则实行分税制财政管理体制，分为“联邦-州-地方”三级管理体制。联邦政府主要税种包括个人所得税、企业所得税、货物劳务税、消费税和关税，近十年来联邦政府税收收入占全国税收总收入的比例达到80%左右；州政府主要税种包括工薪税、土地税、财产转让税等，州政府的财政收入主要来源于联邦政府的财政转移支付，近年来地方政府税收收入占比约为全国税收总收入的15%；地方政府主要根据各地实际情况自行决定征收部分小税种，主要的税收收入源于财产税（如市政税），更多的则为服务性收费项目，如水费、电费和服务费、土地使用费等，其财政收入主要来源于州政府的财政转移支付。总体来看，澳大利亚是一个综合税负水平较高的国家，其在分税制财政管理体制下形成了税权上移格局，叠加以直接税为主体的税制结构，使纳税人形成相对较强的“税负痛感”。
（二）税制结构
表4显示，新加坡税制中所涵盖的税种较为简明，并形成了“以直接税为主、间接税为辅”的税制结构。自2011-2012财年以来，直接税在全国税收收入中的占比在75%～80%的高位水平微幅波动，2019-2020财年该占比为78.67%；而间接税比重也较为稳定，但与直接税差距较为悬殊，历年比重仅处于20%～25%区间。


澳大利亚税制结构同样以直接税为主。自2011-2012财年以来，直接税占全国税收收入的比重高达70%以上，而间接税占比仅在30%以下浮动，两者呈现较大差距。从变动趋势看，2011-2012财年至2019-2020财年，澳大利亚直接税收入占比呈现波动上升态势，从2011-2012财年的73%缓步升至2019-2020财年的78.82%。间接税占全国收入的比重则呈下降趋势，2011-2012财年间接税占税收总收入的比重为27%，而2019-2020财年间接税占比降至21.18%。
结合两国税制结构不难看出，新加坡与澳大利亚均形成了“以直接税为主、间接税为辅”的税制结构。而简明的税种格局、更为聚焦自然人的税收挖潜，为创造优质税收营商环境拓展了可为空间。
（三）税收治理能力
税收治理能力关涉一国税收稳定性与税源丰沛度。作为税收治理能力的突出体现，系统科学的税收征管体系，构成了便捷高效税收营商环境的重要一环。
新加坡税收征管体系优势的集中体现，在于其以高质量服务促进高效能申报。“电子报税-集成化税收门户和税务信息系统-税收零填报”，勾画了新加坡纳税申报系统变迁与纳税服务提升的演化历程。随着纳税申报系统注入更多“亲民”元素，纳税流程简约化、纳税成本最小化、纳税服务个性化不断升级，推动纳税人满意度不断提升。同时，新加坡税务服务更是建立起高效闭环的“咨询-响应-处理”机制。具体来看：90%的纳税邮件咨询在5个工作日得到回应，79%的“高峰期”电话咨询等待时长不超过1分钟；高达99.6%的退税事项在14日内完成，且全部事项不超过30天均可完成。
就澳大利亚而言，其扁平化的机构设置、先进的信息处理系统与高质量的纳税服务是税收征管体系高效运转的重要保障。在税务机构设置方面，在“联邦-州-地方”三级政府中，澳大利亚各级政府均只设置一个税务局；税收征收权主要集中于联邦税务局，在州、地方两级不再设立联邦税务局的分支机构。而机构设置模式的良性运转，离不开强有力的信息技术支撑体系。一方面，在税收征管设计层面，澳大利亚税务机构实行单一化设置，办税场所和纳税信息高度集中。同时，税务部门人员精简化、机构规模集约化，一定程度上减少了纳税人办税流程和纳税时间。另一方面，澳大利亚税务部门建构了涉税信息共享渠道的法律框架和行政框架，每年能搜集近6亿条来自银行、非银行金融机构和投资方的投资数据、雇佣信息和福利支付等交易记录，还可为特定行业或项目搜集数据，最大限度降低了偷逃税款所引致的税收流失率。
此外，和新加坡较为一致的是，澳大利亚具有健全的纳税服务体系。这集中体现为，税务部门积极为纳税人提供更为方便快捷的纳税申报方式和高质量的税务咨询服务。而贯穿税前、税中、税后全方位多渠道的税务咨询，能够及时高效地解决税收征纳双方的矛盾和争议。
四、对我国的启示
正确认识并客观研判RCEP框架下的区域税收营商环境现状，在区域经济一体化视域下，结合新加坡、澳大利亚等国家的先进经验及其背后逻辑，本文对于进一步优化我国税收营商环境、实现税收治理现代化提出以下几点建议。
（一）推动税收“减退并举”，规范社保费征管
近年来，随着减税降费为我国企业“松绑减压”，企业税负总量实现较大程度减轻，但其结构性问题依然不容忽视。企业作为间接税最主要的直接承担主体和企业所得税的直接负担者，据粗略估算，其直接缴纳的税收占税收总收入的比重高达90%以上。与我国相区别的是，在新加坡与澳大利亚，其总体形成以直接税为主、间接税为辅的税制结构，特别是在澳大利亚，又以个人所得税为绝对支撑力量。在我国，随着近年来税制改革的纵深推进，间接税比重在税制结构中占据大半的布局有较大改观，直接税比重则呈现持续上行态势。依照统筹考虑进（出）口征（退）税的口径计算，2011-2019年期间（见表4），我国间接税比重在48.58%～60.82%之间浮动，并呈稳步下行趋势，于2019年降至48.8%；而直接税占比已由2011年的39.18%渐次爬坡至2019年的51.20%，实现占比过半的突破，但相对于我国多年来积聚的丰沛税源，未来直接税仍有较大的提升空间。
为此，应在基本稳定或适当降低宏观税负的基础上，着力实施直接税与间接税的结构性调整。一是改变我国税制结构过度依赖间接税的历史惯性，通过企业纳税人与自然人纳税人之间，货物劳务税、所得税与财产税之间税负的合理配置，降低税收超额负担；二是继续深入推进税制改革，包括增值税与消费税改革的纵深推进，高净值人群的直接税税负调整等。可喜的是，2022年我国减税降费秉承“减退并举”方针，进一步加大增值税留抵退税力度，预计年内将为市场主体输送约1.5万亿元现金流，此举对于助力增值税改革、优化税制结构起到重要推动作用。
当前，我国已将社会保险费的征收权转归税务部门，未来要在降低缴费比例的基础上统筹规划，打破区域间缴费比例失衡的困局。此外，在总税收和缴费率继续适度调降的同时，配合提高财政支出效能，继续清理非必要支出项目，以财政支出“节流”助力企业税费负担减轻。
（二）提供优质高效智能税费服务，提升纳税人满意度与获得感
从税务实践看，澳大利亚与新加坡通过科技赋能数字化转型，利用大数据、人工智能，结合第三方机构的数据共享共通，在简化企业申报流程的同时，方便居民缴税和退税。在我国，2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出：“大力推行优质高效智能税费服务，确保税费优惠政策直达快享，切实减轻办税缴费负担，持续压减纳税缴费次数和时间。”可以预见的是，着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，将为推动经济高质量发展提供有力支撑。
尽管自我国税务部门设立专门的纳税服务机构以来，“为纳税人服务、让纳税人满意”等税收服务理念已广为社会接受，并在一定程度上成为税务人员的自觉行为，但目前仍然存在一定的改进潜力。为此，有必要借鉴新加坡和澳大利亚相关经验，秉持全方位纳税服务理念，积极提供高质量、高效率的服务，形成纳税人诉求与税务部门响应的精准对接与良性互动模式。充分利用“互联网+”时代“智慧税务”的高效信息化手段，为纳税人提供更多便利，减少税收遵从成本，增加纳税人获得感与满意度。与此同时，通过涉税信息的全面掌控，为税费制度的科学性、税负结构的合理性奠定更加坚实的基础，从根本上进一步改善税收营商环境。
（三）加强国际税收合作，参与国际规则制定
RCEP的创立初衷即为消除贸易壁垒，优化投资环境。为此，未来可以通过RCEP的优化升级，进一步强化国际税收领域的合作，减少税收壁垒对国际投资与贸易往来的负面影响，在协定成员国内创造更加透明、健康的税收营商环境。
首先，可加快推进跨境税收服务合作机制建设，提高跨境税收服务效率，避免形成各国涉税信息“孤岛”。同时，加快全球涉税金融账户信息自动交换步伐，提升RCEP成员国间涉税金融信息交换实际效果，并对税收征管水平相对落后的成员国相关部门进行技术支持与经验分享，保障RCEP成员国涉税信息交换工作的顺利开展。其次，应主动挖掘并发现可能存在的税收争议，积极协调各相关方，推出相对公平的争议解决机制。再次，鉴于我国正处于加快“走出去”阶段，需进一步提升国际税收规则制定中的话语权，积极融入国际税收规则的制定过程，提出契合我国合法利益的规则细目，避免成为国际规则的被动接受者。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第6期）
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