“四精”视角下加强平台经济税收管理的思考

李威03

作者：
国家税务总局河北省税务局课题组


近年来，平台经济迅猛发展，已然深入到了社会公众工作、学习、娱乐等各个环节，并逐渐成为引领经济增长的重要力量。2019年8月8日，国务院办公厅专门印发了《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出了持续深化“放管服”改革，规范平台经济健康发展的五条指导意见。2021年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议强调，我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。本文立足“放管服”改革背景，以“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”（以下简称“四精”）目标为指引，对如何加强平台经济税收管理进行初步探讨。

一、平台经济的特点及对税收的影响
平台经济因其具有的能够汇聚海量资源和精准匹配交易信息特点，吸引了成千上万的市场主体参与其中。平台经济的迅猛发展对我国税收工作造成了一定的影响。
（一）新业态不断涌现造成税基变化
由于数字平台的开放性和互动性，平台经济的参与者能够借助双边市场效应和集群效应，在更为广泛的空间接纳更多的商品提供方和消费者，商品和服务的受众范围从区域走向全国乃至世界。平台经济的数字化特征使其创生了网文、网音、视频付费服务和网络直播带货等新业态。突如其来的新冠肺炎疫情迫使人们将很多线下活动转移到了线上，也为平台经济提供了极为广阔的发展空间。平台经济在近几年的飞速发展，新业态的不断涌现并成为新的经济增长点，在客观上促使税基不断移动变化。
（二）海量信息对税收征管方式带来挑战
平台经济的迅速发展使得平台企业和平台内经营者在发生交易的过程中形成了大量以电子形式记录的涉税信息，包括交易时间、货品数量、交易金额等。海量涉税信息的形成给税务机关的税收征管方式带来了新的挑战。税务机关不仅要转变“以票控税”等不适应平台经济发展的传统税收征管方式，更要积极运用先进技术手段收集和分析涉税信息，探索完善平台经济税收管理的新路径。
（三）高灵活性将自然人引入税收管理
平台经济的数字化交易模式，使更多自然人参与交易活动。平台经济的高灵活性使自然人市场主体日趋活跃。从最初的购销交易个人主体，到网络设计、推广、网络写手等个人劳务，以及近年来以直播带货为代表的网红经济，平台经济吸引了越来越多的自然人主体入市。越来越多的自然人变为税收参与者，为税收管理和政策制定带来了新的视野和方向。
（四）易生垄断提出税收新考验
交易双方对于平台的使用存在相互吸引的特性，使平台经济的参与者不断增加。依附于平台的卖家和买家越多，平台企业所具有的商业价值和博弈能力就越强。随着规模收益递增，头部平台企业可以利用自身的资源优势掌控全局，可能形成行业垄断。行业垄断一旦形成，势必对市场交易价格、交易量产生重大影响，进而影响市场调节作用的发挥。在相关部门难以对平台企业进行有效的反垄断监管和税务机关获取平台经济涉税信息相对滞后的背景下，垄断企业可能通过操控市场交易价格和交易量的方式进行税收筹划，税务机关难以进行有效监管，可能出现执法盲区，导致税款流失。

二、平台经济税收管理存在的问题

平台经济作为一种新兴业态，与传统的经济运行方式差异较大。结合现有平台经济税收管理实践来看，平台经济税收管理主要存在以下问题。
（一）税务执法精准度仍有不足
《意见》明确提出建设“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系，但从目前来看，税务机关距离实现以智控为手段、以风险为主线的平台经济税收管理目标仍有不小的差距。
1.涉税风险难发现。平台具有注册程序简单、用户群体庞大、交易隐蔽性强等特点。现有税收征管手段很难满足管理需要，平台内经营者可能存在偷逃税和发票虚开等涉税风险。一方面，平台经济的高灵活性吸引了越来越多的自然人参与其中。但囿于相对有限的征管资源，税务机关对自然人的涉税监控手段不足，极易造成个人所得税税源流失，自然人偷逃税风险较大。另一方面，部分不法分子通过注册用户获得购销信息后，伪造、变造线上线下交易行为，或虚构上下游交易信息，极易形成虚开虚抵产业化链条。例如，部分药品生产企业为处理其在销售过程产生的不可抵扣费用，往往会找平台企业为其提供发票。平台企业通过发布虚假用工信息、提供虚假账户应聘用工等伪造用工业务的方式伪造交易行为和交易信息，为药品生产企业提供虚假的产品推广活动发票，造成虚开。此类虚开行为从交易记录上很难验证其真实性，从而增加了发票虚开的风险。
2.征税要素难确定。相对于平台经济的快速发展，我国税法对部分征税要素的明确还存在一定的滞后性。例如，根据《增值税暂行条例》第十九条第一款，销售货物或应税劳务的增值税纳税义务发生时间以应税行为发生并收讫款项或开具发票来判断。但平台发生的交易行为的支付信息仅由平台企业或支付平台掌握，在难以准确掌握支付信息和发票开具情况的前提下，税务机关对平台交易行为纳税义务发生时间的认定存在较大困难。在纳税地点的确定上，交易行为突破了地域限制，税务登记注册地与交易发生地可能完全不同，其税收管辖权应归属登记注册地还是交易发生地尚无明确。同时，由于平台经济的发展促使新的业务模式、经济业态不断涌现，依据既有的规定已无法对货物、服务、特许权等数字化后的征税对象适用的税目、税率进行准确定位。征税要素的难确定加大了税务执法难度，甚至可能引起涉税争议，难以实现精确执法的目标。
3.调节作用难发挥。就企业所得税而言，根据《财政部国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税〔2009〕59号），对除债务重组分期递延纳税外，其他形式的重组，如股权收购、资产收购、企业合并等，符合股权对价支付比例不低于85%等相关条件时，相关企业可选择按照特殊性税务处理，即交易中股权支付部分，暂不确认有关资产的转让所得或损失。对于重组后的经营实质，仅有连续12个月的监管，对于12个月以后股权变化、资产内部拆分处理等情况，在实际管理中并未另作要求。而在增值税规定中，首先股权转让不属于征税范围，其次对于实物资产如符合关联债权、负债和劳动力等整体转让的条件，也不属于征税范围。而在平台经济发展的过程中，很多平台企业经常进行重组，如资本巨头依托平台以短期的让利引导用户改变消费习惯，获得市场垄断地位谋取高额利润，并挤压中小平台的生存空间进而对其进行并购。现行企业所得税和增值税的特殊规定，为平台企业的并购行为提供了便利条件，有利于垄断的形成和扩张，未能较好地发挥调节市场公平竞争的作用。
（二）纳税服务精细化尚不到位
1.基于大数据分析的纳税服务尚有改进空间。随着平台经济的快速发展，纳税人数量急剧增多，纳税人的组织形式、经营方式高频率调整。纳税人经营业务的多元化发展，使得纳税人的纳税服务需求呈快速动态变化的趋势。然而，税务机关为平台经济市场主体提供的纳税服务大多以企业纳税人为对象，为平台经济市场主体中的自然人纳税人提供的纳税服务相对有限。同时，税务机关虽然积累了海量的涉税信息，但在获取自然人纳税人信息方面还存在来源不畅等问题，海量涉税信息的潜能也有待进一步挖掘。现有纳税服务水平难以满足平台经济市场主体多样化的纳税服务需求，与根据市场主体经营状况、发展规划、行业前景等为纳税人提供定制化、个性化纳税服务的发展目标相比，仍有不小的差距。
2.发票电子化的全面推广需尽快落地。传统纸质发票存在其开具难、交付难、保管难等弊端。电子发票在节约平台企业成本、方便保存查询、提高财务效率、易于查验真伪等方面具有显著优势。目前，我国税务机关正在不断加大电子发票的推广和使用范围。《意见》明确提出，建成全国统一的电子发票服务平台，24小时在线免费为纳税人提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务。但截至目前，仍有部分平台企业和平台内经营者尚不能开具电子发票。对部分尚不能开具电子发票的平台企业和平台内经营者而言，发生商品交易后，为了保证配送时效，除寄送商品外，往往还需要单独寄送发票给顾客。这种做法不仅成本较高，而且纸质发票可能产生作废、红冲、退换货等操作，也给企业造成了较大的负担。
3.税收安全教育体系尚待完善。税收安全是确保企业生产经营活动顺利进行的客观要求。当前平台经济面临的一个主要问题是，由于平台注册条件简单，相关行业无具体、合理的市场准入标准，且互联网的虹吸效应使行业发展迅速，吸引了越来越多的自然人主体入市，而很多自然人纳税人整体税收安全意识淡薄，纳税申报主动性不高。税收安全已经成为平台经济发展的重大隐患，如何扩大税收安全教育的覆盖面和影响力，提高平台企业和平台内经营者的纳税遵从度和对税收的认同感，将是完善平台经济纳税服务工作的重要课题。
（三）税收监管精准性有待提高
1.交易主体难以监管。平台经济经营主体多元化，行业门槛低，不论企业还是个人，均可通过平台发生交易行为。虽有部分企业已依法完成了市场主体经营登记，但大部分平台内经营者及其交易活动尚未被及时、合规地纳入监管。以某货运行业平台企业为例，其主要运营方式为货主或经纪人通过平台发布货源信息，司机通过平台接单并付给货主或经纪人100～300元的信息费。由于供运双方绝大多数为没有固定办公场所的个体经营者，特别是作为收款方的货主或经纪人在没有用票需求的情况下，缺乏进行税务登记的意愿，基本游离于税务管理之外。
2.资金流难以监管。除部分已纳入管理的企业在金融部门设置企业账户外，其他平台经济市场主体的交易行为基本通过个人银行账户进行资金流动，难以通过查询账户资金变动确定通过平台交易获得的收入数额。以社交电商里的微商板块为例，多数微商老板选择以微信、支付宝等形式进行私账收款，仅少量进公账，税务机关难以掌握其真实的经营资金流向。此外，部分平台企业基于自身发展需要为用户提供了支付服务甚至金融业务，这就使得税务机关还必须与金融监管机关共同管理其中的资金流通情况。
3.交易价格难以监管。平台销售商品的价格可能包括划线价格、活动价格、优惠券后价格、满减价格、实际支付价格等多种价格。平台内经营者参与平台组织的特定活动是否需要支付推广费用、消费者积累的多种优惠券或递减金币等能否全部用于购买商品等多种情况，都可能对平台商品的最终交易价格产生影响。消费者实际支付的金额未必与平台、平台内经营者实际实现的销售价格和销售收入形成一定逻辑关系，使货物或服务在一定时间或物理空间范围内难以准确确定其销售价格。此外，由于平台经济的开放性，线上、线下存在质量标准不一的现象，难以根据同类产品的线下交易价格确定其公允价格。
（四）精诚共治体系化还需加强
1.数据流通不畅影响部门共治成效。随着平台经济的不断发展，纳税人经营范围不断扩大，跨区域经营现象普遍，税源流动性和隐蔽性增强，税务机关亟须获取来源更广泛、精确性更强的涉税信息。目前，税务机关取得的纳税人信息大多为纳税人自行提供的申报信息。而基于自身利益最大化的考量，纳税人往往只愿意披露对其自身有利的信息，而隐瞒对自身不利的信息。税务机关处于信息弱势地位，必须通过获取外部信息的方式进行比对核查。但截至目前，税务机关和其他政府机关之间的信息共享通道还没有全部打开，综合完备的信息共享机制仍未建立。税务机关要想进一步获得外部信息，需要做大量的协调工作，且所取得信息的完整性、多样性和及时性难以保证。
2.纳税信用评价体系对违规交易行为影响力不足。目前，我国纳税信用评级主要由税务机关负责。由于行业信息透明度不高，仅靠税务机关难以全面掌握平台企业和平台内经营者的违规交易信息等纳税信用评价所需的各类信息。由于平台企业和平台经济市场主体数量庞大，税务机关难以将全部平台经济市场主体纳入纳税信用评级范围，使得纳税信用评级制度的覆盖范围相对有限。此外，现行纳税信用评级制度的正向激励措施和失信惩罚更多限于名单公布、发票领取、协助办税等方面，并未触及平台经济市场主体的核心利益，对失信主体的震慑作用明显不足。
3.行业管理不彰导致社会监管不足。《电子商务法》提出建立符合电子商务特点的协同管理体系，这是提升平台经济监管效率的必由之路。平台经济颠覆了传统上下游的单一直线生产经营模式，连接了生产、销售、支付、物流等多个市场主体，其复杂性和多元性是传统直线经营模式所难以企及的，单一政府部门对此应对能力有限，必须寻求平台企业和其他社会力量的合作监管，挖掘政府监管与社会监管的内在互补性，激发协同治理优势。但目前，平台经济相关行业管理不彰，社会监管不足，难以产生预期效果。

三、加强平台经济税收管理的可行性建议

尽管我国各级税务机关已经将多数平台经济市场主体纳入了税收征管范围，但税务执法精准度不足、纳税服务精细化不到位等问题仍是阻碍平台经济税收管理工作质效提升的重要制约因素。本文结合我国平台经济税收管理实践，对标“四精”目标要求，提出如下建议。
（一）精确执法，确保严格规范公正
1.强化智控，为精确执法提供保障。从平台经济长远健康发展角度看，依法规范与支持发展并不矛盾，二者是相辅相成、相互促进的。税务机关应进一步加强税务执法智控能力和手段建设，及时发现涉税风险，针对平台经济构建算法设计伦理准则，充分运用先进技术手段规避税收风险，提升风险防控能力。全面推进税收征管数字化、智能化，探索推进税收征管系统与平台系统的数据对接，实时监控交易中的涉税信息。
2.明确要素，为精确执法提供依据。当前平台经济在征税对象、纳税时间、纳税地点等税制要素方面存在一定模糊地带，加大了税收征管的难度，亟须加快构建适应平台经济发展需求的税收法律体系，以法律的形式明确网络交易的征税对象、纳税时间、纳税地点等各项要素，为精确执法提供依据。
3.加强监测，为精确执法提供支撑。税务机关应当尽快与平台企业实现对接，实时获取平台企业的交易时间、交易价格等关键信息，使用大数据分析的方式实时抓取可疑交易信息、非正常交易价格等，防止平台企业利用行业垄断操控交易价格，为税务执法精确进行提供有效支撑。税务机关还可进一步加强跨部门协作，将可疑交易信息提交给反垄断主管机关，提升平台经济反垄断监管质效，助力实现精确执法、精诚共治。
（二）精细服务，为平台经济保驾护航
1.齐头并进，持续深化“放管服”改革。税务机关应当立足把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，多维度发掘平台经济市场主体的内在需求，持续深化“放管服”改革，打造税务“服务+风险提示”的监管品牌，不断优化营商环境，更好服务市场主体发展。加快建设以税收大数据为基石，具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，降低征纳成本，提升社会满意度，提高税法遵从度。
2.进一步扩大增值税电子发票的推广和使用范围。电子发票以数字形式开具、传递和保存，以电子签章保证其防篡改和唯一性，通过信息化手段对发票信息流进行控制，可有效降低发票虚开风险。税务机关可进一步加大电子发票的推广力度和使用范围，出台配套措施，帮助中小平台企业和平台内经营者依法合规取得电子发票，解决增值税进项抵扣和所得税成本列支不规范的问题。
3.加强宣传教育，鼓励社会监督。税务机关可以对平台经济参与者和消费者双管齐下，将税收安全教育通俗化、大众化、常态化。一方面，加强安全教育和准入筛选，积极宣传纳税人的法定权利和义务，帮助纳税人正确理解税法、遵守税法，引导平台经济市场主体树立诚信经营、依法纳税意识。加大对平台经济涉税案件的公开曝光力度，定期向社会公布一些定性准确、影响面大的平台经济涉税违法犯罪典型案例，充分发挥典型案例震慑作用。另一方面，开展税法知识宣传，引导消费者提升索取发票维权意识，提示其可能存在的税收风险，以及由此引发的征信问题。通过有奖举报、有奖发票等方式鼓励社会监督，鼓励消费
（三）精准监管，维护良性市场秩序
1.继续坚持包容审慎个性化监管原则。对平台经济的监管应当继续秉持包容审慎原则，分领域制定个性化监管规则和标准，在明确保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展的监管目标的同时，重视平台经济领域不同政策目标之间的衔接。税务机关可根据平台信用等级和风险类型实施差异化管理，对低风险、信用度高的适当减少检查频次，对高风险、信用度差的实施常态化巡检，及时查处打击涉税违法违规行为。
2.多部门联手完善平台经济市场主体登记备案制度。一方面，完善平台企业登记制度。虽然在《电子商务法》中已有部分关于平台经营登记、报备的相关规定，但日常管理并无细化规则可依。可参考进出口税收业务的外贸综合服务企业管理机制，由多部门联合推出备案准营标识，加强平台企业管理。此外，相关部门还应尽快出台配套措施，明确要求在一定时期内达到一定成交量或交易额的平台企业及平台内经营者对交易情况进行报告披露，并根据报告和核查监管情况定期对平台企业和平台内经营者的经营行为是否符合现行相关法律规定进行综合评估。另一方面，明晰平台企业、平台内经营者、第三方支付平台、物流企业等区块在用户信息核验、产品服务质量、消费者权益保护、网络和数据安全等方面的责任，强化政府、企业、消费者、第三方的共同监督，形成多层次、多维度的协同监管体系。
3.细化交易价格有关法律规定。相关部门应当尽快依照现行法律法规，制定出台网络交易监督管理的具体规定，健全商品价格弹性与质量标准配套的平台价格体系，由市场监管或价格主管部门定期发布行业价格指数，使平台经济交易行为价格透明公允，为税务管理提供精准信息。同时，还应出台相关配套措施，规范平台和平台内经营者价格标示、打折促销等行为及其所对应的财务、税务处理规则，引导平台及平台内经营者依法合规经营。
（四）精诚共治，构建现代化治理体系
1.加强多部门协同共治。根据平台经济跨行业、跨区域的特点，充分发挥部际联席会议机制作用，加强部门共治、区域共治和央地共治，加强信息互换、执法互助，提升治理效能。税务机关应当主动扩大涉税信息的收集、分析和共享范围。一方面，税务机关应当尽快与平台企业实现信息共享，对平台内发生的交易行为实现全流程监管。另一方面，税务部门还应尽快构建外部涉税信息交换机制，加强与市场监管、公安、国土、海关、商务等部门的协作，建立有效的互通对接机制，打破部门壁垒、地区壁垒、行业壁垒，构建多部门、多层次、多维度的涉税信息应用体系。
2.推动完善社会信用体系。相关部门应当进一步加大全国信用信息共享平台的开放力度，依法公开平台企业公共信用信息，提高信息透明度，以综合信用评价倒逼企业提升管理水平。将平台企业公共信用信息纳入信用信息共享平台，还能够通过将平台信息补充至现有信用体系，扩大失信名单的覆盖范围，方便相关部门更好地实现对失信主体的有效监控、约束和惩戒。同时，相关部门还应着力完善新业态信用体系建设，支持网约车、共享单车、汽车分时租赁等新生态平台建立健全内部企业身份认证、双向评价、信用管理等机制，鼓励平台根据信用状况，对经营者采取差别化的管理和服务措施，引导平台内经营者规范自身行为，维护消费者合法权益。
3.促进行业自律。国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》明确提出，鼓励行业协会商会等社会组织出台行业服务规范和自律公约，开展纠纷处理和信用评价，构建多元共治的监管格局。相关部门可依照上述要求，加大对相关法律法规和政策文件的宣传力度，鼓励社会组织出台自律性文件，提高行业自律水平，强化平台经济市场主体的遵纪守法和依法纳税意识，推动平台经济规范健康持续发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局河北省税务局课题组.“四精”视角下加强平台经济税收管理的思考[J].税务研究，2022（6）:117-122.


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