市域税收治理现代化问题研究——以嘉兴税务实践为例

李威03

作者：
浙江省嘉兴市税务学会课题组


一、市域税收治理现代化的理论分析
（一）问题的提出
从实践视角看，2018年国税地税征管体制改革后，我国初步构建起统一高效的税收征管体系，为税收治理现代化奠定了坚实的基础。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，作出了深入推进“四精”的全面部署，对“十四五”时期推进税收治理现代化提出了明确要求。由于中国经济社会发展的多样性和不平衡性，实现“四精”要求，需要因地制宜，明确具体的实施层级、实施主体。改革后市级税务局成为“全职能”税务局。市级税务局作为一个新的统一机构面向纳税人、缴费人，既要实现“四精”要求，又要解决市域范围内“服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子”的问题，要通过市域税收治理模式的重构，进一步完善业务流程、税务执法和服务标准，达到提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本的目标。从理论视角看，我国是一级政府一级财政，在政府层级、财政层级和税收管理层级上，市级都是中间层级。市域税收治理连接税收治理宏观和微观两个层面，市级税务局具有承上启下的枢纽作用，对上承担落实国家税务总局、省级税务局决策部署的重要责任，对下指导县级税务局、税务分局（所）基层一线工作。市域税收治理具有以点带面的示范作用。与省域相比，直接面对基层一线，可以拿出更有操作性的解决方案；与县域相比，遇到的问题矛盾典型多样，而治理体系更加完备，市域税收治理模式更加具有可复制和可推广性。
（二）概念的界定
1.市域。从法律角度看，按照我国《宪法》第三十条和第九十七条，“市”包括直辖市、市、较大的市、设区的市和不设区的市。设区的市拥有立法权。从行政管理角度看，我国先后设立了直辖市、较大的市、计划单列市、副省级市、地级市和县级市。地级市作为地级行政区的主体，仅有4个未设区，其余均为设区的市。也就是说，地级市等与法律概念中设区的市高度重合。县级市与法律概念中不设区的市高度重合。市域作为本文的研究对象，是与省域、县域相对应的概念。市域的“市”，不包括直辖市和县级市。市域所称的“市”，从狭义上理解，在法律上主要指设区的市，在行政上主要指地级市；从广义上理解，行政上的副省级市、计划单列市以及不设区的地级市，甚至自治州、盟和地区也可以理解为“市”。本文研究的市域，即“市”管辖的全部区域。
2.税收治理现代化。税收治理现代化是税收现代化的重要组成。税收现代化是与一定的社会历史条件相联系的历史发展过程。由于各个国家的社会制度、经济水平、科技发展乃至历史传统等方面存在差异，实现税收现代化的目标、原则、路径和重点也各不相同。但税收现代化，在总体上是以当代世界发达国家的先进水平作为发展的参照系，结合本国国情使该国的税收现代化在总体上达到当代世界的先进水平，以适应现代及未来国家经济社会发展的需要。税收现代化是一项复杂的系统工程，是多种制约因素有机联系的整体，表现为物质和精神的各个方面。税收现代化包含税收治理现代化，又不限于税收治理现代化。
3.市域税收治理现代化。市域税收治理现代化，是税收治理现代化在市域层面的空间表达。市域税收治理现代化在税收治理闭环上是基本单元，在空间范围内负责保障税收秩序。市域税收治理在税收治理闭环中具有关键作用。国税地税征管体制改革后，市级层面的税务机关具备完整的服务、征管和稽查职能，县级税务局和基层税务分局（所）只有服务、征管职能。以市域为单位，税务机关可以为纳税人提供服务、实行征收管理，并对税收违法行为进行惩处，实现职能全覆盖；纳税人的服务需求和权利救济也能在市域范围内得到解决。作为税收治理闭环的基本单元，以市域为主阵地，可以充分发挥“征管查”资源手段优势，及时回应纳税人期盼，有效提升税法遵从度。市域税收治理在税收治理能力上具有特殊优势。伴随着我国城市化进程，以及区域一体化、大都市圈建设步伐的加快，市场主体在大中型城市集聚，数量增长、类型复杂，税收管理服务难度增大。经济发展中出现的新业态、新问题往往最先出现在大中城市，而小城市和农村纳税人以小微企业和个体工商户为主体。相较于县域，市域具备较为丰富的资源手段和人才队伍；相较于省域，市域在探索税收治理模式方面有更大的操作性空间。因此，探索市域税收治理现代化，可以通过发挥城市的辐射带动作用，让税收治理成效更公平地惠及纳税人、缴费人。

二、市域税收治理现代化的目标定位

我国税务工作同质程度高，须统筹全国一盘棋，但与此同时，由于各地基础不一、禀赋各异，需要结合实际创造性地优化治理。推进市域税收治理现代化，应厘清落实规范动作和属地自主创新的界限，确定短期、中期和长期的建设规划。按照国家五年规划布局，结合贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，有必要在“十四五”时期，形成一整套较为成熟、定型的市域税收治理制度体系和有为有效的市域税收治理能力。
税收治理现代化的目标定位，建议包括“1+6”部分：“1”即党建引领，“6”即精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治、智慧税务和组织保障。党建引领，坚持党对税收工作的全面领导，确保党中央、国务院决策部署在市域内不折不扣落实到位。精确执法，推进市域内和市域间税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认，更好服务国家区域协调发展。精细服务，发挥市域税收治理完整闭环的优势，运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求等，精准提供线上服务；持续优化线下服务，更好满足特殊人员、特殊事项的服务需求。精准监管，推进市域内税费一体化管理，实施风险监管，强化市域内跨区域稽查力量，精准有效打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为，保障国家税收安全。精诚共治，加大与政府相关部门的合作，加强税费征管保障工作，提升税收数据共享应用的广度和深度，依托政府社会信用体系建设，完善纳税信用评价体系，健全社会协同和公众参与，提高税法遵从度。智慧税务，做到“无形”，彻底打破原办税服务厅的服务模式，利用信息技术支持，真正做到“非接触式”的云端办税，让纳税人“一次都不用跑”；体验“无感”，优化电子税务局流程，确保纳税人办税无障碍；实现“无界”，利用数字化改革契机，打破部门界限，实现信息共享。组织保障，强化市县税务机构在日常性服务、涉税涉费事项办理和风险应对等方面的职责，提升税务干部素质能力，建立健全与智慧税务相适应的组织机构和岗责体系。

三、市域税收治理现代化的路径选择

嘉兴市是浙江省所辖地级市，是中国革命红船起航地。作为我国经济发达地区的市级税务局，其市域税收治理现代化实践探索具有典型意义。2021年，嘉兴市地区生产总值6 355亿元，财政总收入1 123亿元，税收收入1 095亿元，税收收入占地方一般公共预算收入的比重超过90%，经济总量和税收收入位列全国市域前茅。2018年7月国税地税征管体制改革以来，国家税务总局嘉兴市税务局以党建为引领，依托“网格化服务、组团式管理、精准型稽查”市域税收治理模式，通过文化浸润、数字赋能、多元共治等方式，努力推进市域税收治理现代化。
市域税收治理现代化的发展路径，应当是在国家税务总局和省级税务局的统一领导下，发挥市域税务机关的体制机制优势、资源手段优势和实践探索优势，把市域税收治理优势转化为更高的税收治理效能，从而为国家和地方提供稳健的财力保障，为纳税人、缴费人提供满意的税收营商环境。围绕市域税收治理中党建引领和精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治、智慧税务、组织保障的“1+6”具体目标，结合嘉兴税务的实践探索，建议在市域税收治理现代化中实施以下七大举措。
（一）把准市域税收治理方向
嘉兴市税务局发挥红船起航地的政治优势，率先在浙江省税务系统实现支部建在科（股）室上，党建组织架构更加明晰，使新“纵合横通强党建”机制体系成为市域税收治理的政治和组织保障；构建纪检大监督格局，建立干部队伍定期动态分析研判机制，为市域税收治理营造良好的政治生态；通过“建党建高地、创品牌雁阵”系列部署，在市域税收治理中发挥“党员工作室”小站点大服务的积极作用，党建阵地不断夯实，党建品牌更加出彩。
实践证明，面向新时代新要求，应通过推进税务党建，把准市域税收治理的政治方向。一是加强党对市域税收治理的全面领导。加强党委领导市域税收治理体制机制建设，进一步落实“纵合横通强党建”机制体系，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的党建工作格局。二是优化市域税务党建体系。探索创新基层税务党组织设置方式，扎实推进党支部标准化规范化建设，推动市域税务党建全面进步、全面过硬。三是探索税务党建与市域税收治理融合机制。推进党建与业务联动评价，促进党员服务管理能力提升、重点工作推进加速、纳税人缴费人受益，把市域税务党建优势转化为税收治理效能。
（二）强化市域税收治理保障
嘉兴市税务局落实长三角区域税务轻微违法行为“首违不罚”，入选2021年嘉兴市“十大法治事件”；承接国家税务总局“三项制度”试点工作；积极探索试行税收事项事先裁定，出具浙江省首份跨区域事先裁定函。
实践证明，面向国家法治新航标，应通过推进法治税务建设，强化市域税收治理保障。一是推进市域税收治理制度化。发挥“关键少数”引领作用，持续深化落实简政放权，推动重大行政决策目录化管理全覆盖，完善重大行政决策程序，健全重大决策责任追究制度，推进依法科学民主决策。二是推进市域税收治理规范化。推进税费业务和内部管理规范化，全面推行“三项制度”，落实税收执法责任制，强化重大税务案件审理工作的制权防险作用，完善税务行政执法案例指导制度，严格规范公正文明执法。三是推进市域税收治理程序化。推进多元监督有机贯通、相互协调的监督体系建设，深入推进内控网格化、内生化、信息化建设，扩大内控评价成果运用。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的隐患排查、预防控制和应急管理体制，提升源头治理能力。
（三）构建市域税收治理模式
嘉兴市税务局服务国家发展战略，结合嘉兴地处长三角一体化发展核心区的区位优势，通过率先在浙江省实现跨省异地缴款，获评“嘉兴市推进长三角一体化发展最佳创新案例”。服务地方经济社会发展，持续提升减税降费政策措施直达落实的针对性、效应分析的准确性和优惠享受的便利性；率先打造“极速退税”嘉兴范本，相关做法在《人民日报》头版刊发。在“网格化服务”方面，在浙江省率先出台《网格化服务工作导则》《税务服务专员工作方案》，实现全市税务网格设置全覆盖；坚持“线上为主、线下为辅”“无事不扰、有求必应”“分级负责、分片服务”三原则，在浙江省首创重大投资项目和重点税源企业税务服务专员制度。
实践证明，面向税务新生态，应通过创新市域内税收服务方式，构建市域税收治理模式。一是突出服务标准化建设。建立税务网格全覆盖、税情民意全收集、工作资源全下沉、分级分类全处理、服务过程全评价的市域税务服务紧密协同联动机制，加强服务项目规范化、渠道多样化、措施便利化、设施现代化建设，构建“事前提示提醒、事中便捷服务、事后风险预警”全程税费服务体系。二是提升服务发展水平。建立健全税费政策精细化直达机制，优化全市税收营商环境，充分释放制度红利、改革红利和服务红利。主动服务重大发展战略，全力支持重点工作部署，积极争取涉税（费）政策试点，进一步为经济发展增活力、添动能。
（四）优化市域税收治理方式
嘉兴市税务局在“组团式管理”方面，以纵合、横通、外联为指引，统筹配置全市税务管理资源，根据需要组建管理团队152个，科学判定征管风险类型和等级，提高风险分析指向准确度，发挥团队应对优势，实施差异化的管理举措。在“精准型稽查”方面，以“精准”要求挈领稽查工作全流程，建立健全嘉兴税务稽查制度机制体系。在浙江省率先开展案件分类审理试点，推行重大案件说明理由制度试点，打造“阳光.智慧税务稽查”范本。服务重大工作部署，成功协助国家税务总局主办“一带一路”税收征管合作论坛。该论坛入选了2019年世界十大税事。
实践证明，面向税收业务新改革，应通过推进精准监管流程再造，优化市域税收治理方式。一是突出集约化建设，增强市域税费征管统筹力。进一步理顺机构职能，建立全市各级税务机关权力和责任清单，着重加强税费征收基础管理，通过数据共享、流程再造和业务协同，拓展升级综合治税平台。持续深化税源专业化管理，发挥组团优势，建立纳税人信用评价、监控预警风险应对联动，法人自然人并重，全税费种全流程全环节全息覆盖的风险管理机制，提高新型涉税风险的识别、预警、防控能力。二是深化稽查体制改革，构建一体化市域税务稽查工作格局。工作统一规划、业务统一管理、资源统一调配、查办统一指挥。打造集成、可靠、高效、规范的现代税务稽查办案平台，逐步实现执法装备现代化、信息交互多元化、数据应用日常化、稽查管理先进化。密切稽查与征收管理、纳税服务之间的协调配合，形成税收业务条线融通、有机衔接、互促共进的工作机制。建立健全规范化联合执法机制，强化对涉税违法行为的精准打击和综合治理。
（五）提升市域税收治理水平
嘉兴市税务局依托地方税收保障办法，推进税务征管数字化转型，构建税费社会化共治大格局。如推行跨省市税务登记及相关资质自由迁移即时办结，推进长三角区域内纳税信用共享、资质互认。适应企业和自然人“双核心”核算体系，创新推出市、县（市、区）、镇（街道）三级税收白皮书。深化“司法+税务”业务协作机制，有效破解企业破产处置涉税难题。与市场监督等部门联动，在浙江省首创企业开办全流程“一日办”，实现企业注销“一网”办理；会同科技部门在浙江省首创“企业研究开发项目信息管理系统”，获浙江省改革创新“优秀案例实践”奖；联合自然资源和国土规划等部门纵深推进房产交易“一件事”改革，在浙江省率先实行不动产转移登记涉税事项“网上办”“掌上办”。
实践证明，面向税收职能新拓展，应通过推进精诚共治提质增效，提升市域税收治理水平。一是深化拓展税收共治格局。加大与政府相关部门的合作，加强税费征管保障工作。依托政府社会信用体系建设，完善纳税信用评价体系，强化纳税信用管理和失信治理，引导纳税人守护自身纳税信用，提高税法遵从度。健全社会协同和公众参与，规范涉税专业服务机构发展，积极发挥行业协会和社会中介组织作用。加快税收治理融入地方治理体系，将税务网格化服务事项和基础税源管理事项纳入基层网格化管理清单。二是深化税收大数据共享应用。大力推进业务数据化和数据业务化，着力提高税务数据处理分析能力，依托数据驱动，发现问题、查找短板、指导决策。推进税务系统内部数据与第三方涉税数据有效归集和利用，推进涉税数据共享的流程化审批、痕迹化管理和智能化处理。做优外部门数据共享，以场景化业务视角，建立“一件事”思维，扩展信息共享范围和质量。畅通跨区域数据交换渠道，实现“跨区域、跨部门联合协同”应用场景，开展区域比较分析、联合课题分析等，取长补短，拓展数据共享应用。
（六）夯实市域税收治理基础
嘉兴市税务局深化数据应用，探索“政策+指标+数据”的日常监控标签，在浙江省率先制定和更新各类风险应对模板。加速推进增值税专用发票电子化改革试点，实现发票开具和接收“数字化”、查验和查重“自动化”、报销和入账“电子化”。全力深化“最多跑一次”改革，加快推进办税便利化进程，在巩固拓展“非接触式”办税缴费成效的基础上，打造“无窗式”“智慧型”办税服务场所，建成标准化智慧税务厅13个，开展“掌上办税”试点，199个办税事项全部实现“最多跑一次”，154项业务即时办结，95%以上的税收优惠事项免备案。2021年，全市网上综合办税率达99%，居浙江省第一。
实践证明，面向税收大数据新价值，应通过推进数字税务建设，夯实市域税收治理基础。一是深化税务数字化转型。遵循“整体智治”的现代治理理念，对接融入智慧政府和智慧社会，借助市级层面相对完备的人、组织、物和网等基本要素，推动大数据、人工智能、区块链等现代信息技术与市域税收治理深度融合。二是发挥税收大数据作用。建立全市税收数据集中管理和数据质量闭环管理机制，实施对数据资源的全过程治理。发挥税收大数据作为生产要素的乘数效应，实现新技术向税务生产力的高效转化。三是构建智慧生态。推广应用电子发票，积极扩大“网上办”，持续推进“线上办”，深化应用“码上办”，不断拓展“掌上办”。开展税费数据分析和增值应用，打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态。
（七）塑造市域税收治理团队
嘉兴市税务局以“和合”文化提升干部队伍向心力。充分利用嘉兴历史悠久、完整经历中国历史上数次重大税收改革等优势，组织编写了25万字的《禾税史话》。创办《嘉兴税务》杂志，开展“最美税务人”评选，常态化开展“禾税讲堂”“午间一小时”学习，组织老干部“口述税史”访谈并编辑成册。完善嘉兴市图书馆光.税务分馆、税史长廊等文化设施，建成嘉兴税务博物馆，形成税务文化中心阵地。在浙江省税务系统率先打造基层分局（所）“小食堂”等“五小”建设“嘉兴样板”。2021年全市税务系统拥有全国文明单位、全国青年文明号等省级以上荣誉56个。
实践证明，面向税务事业发展新形势，应通过推进税务干部队伍建设，塑造市域税收治理团队。一是增强干部队伍综合素质和工作效能。依托“数字人事”，加强干部队伍思想淬炼、政治历练、实践锻炼。统筹调配市域税务人力资源，健全岗责体系。加强市域税务工作统筹，完善为基层减负、关心关爱等长效机制，持续提升工作绩效。二是完善清廉税务长效机制。深入开展纪律教育和警示教育，健全常态化监督检查机制，针对突出问题开展专项治理。加强对一线执法人员履职行为的监督，进一步深化“税务+纪委”协作机制，实行更加严格的“一案双查”，一体完善“不敢腐、不能腐、不想腐”机制。三是形成市域特色税务文化。提倡基层首创精神，充实优化市域税务文化阵地，推出重点税务文化项目，实施融媒体传播工程，以文化人，以文育人，走出一条具有时代精神、税务特点、市域特色的税务文化建设之路。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
浙江省嘉兴市税务学会课题组.市域税收治理现代化问题研究：以嘉兴税务实践为例[J].税务研究，2022（6）:111-116.


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●绿色低碳产业发展与财税政策支持
●我国省级政府税收竞争策略研究——基于动态双向固定效应空间杜宾模型的检验
●税法溯及规范的范围、过渡及其立法建构
●论“一事不二罚”在税收征管中的适用
●税企直通车建设实践探索
●构建智慧税务新生态：逻辑起点、基本框架与关键环节


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