海南2021：市州经济发展与财政收支！

李威03

海南2021：市州经济发展与财政收支
（第981期）
2021年是建党一百周年，也是“十四五”开局之年。面对百年变局和世纪疫情，全省各级各部门在党中央、国务院和省委、省政府的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示、中央12号文件、海南自由贸易港建设总体方案精神，认真落实省六届人大四次会议关于预算的决议，立足海南自由贸易港新发展阶段，坚定不移贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，沉着应对不利因素，积极防范重大风险，统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，全面深化改革开放和海南自由贸易港建设稳步推进，实现了“十四五”良好开局。2021年，全省地区生产总值为6475.20亿元，比上年同期增长11.2%。其中，第一产业增加值1254.44亿元，比上年增长3.9%；第二产业增加值1238.80亿元，比上年增长6.0%；第三产业增加值3981.96亿元，比上年增长15.3%。从海南地区生产总值在全国的排位来看，2021年海南省GDP居全国第28位，距离排名第27位的甘肃（10243.30亿元）还有较大差距，仅高于宁夏（4522.3亿元）、青海（3346.6亿元）和西藏（2190.0亿元）。
2021年，海南居民人均可支配收入30457元，同比名义增长9.1%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入40213元，同比名义增长8.4%；农村居民人均可支配收入18076元，同比名义增长11.0%。居民人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入均低于全国居民人均可支配收入（35128元）、城镇居民人均可支配收入（47412元）、农村居民人均可支配收入（18931元）。
2021年海南省地方一般公共预算收入921.2亿元，为预算的109.6%，增长12.9%。分结构看：税收收入742.9亿元，占一般公共预算的比重为80.7%，增长32.7%；非税收入178.3亿元，占一般公共预算的比重为19.3%，下降30.4%。分级次看：省本级收入332.7亿元，增长15%；市县级收入588.5亿元，增长11.7%。2021年，全省地方政府性基金预算收入394.1亿元，为预算的75.8%，下降24.6%；加上债务收入、政府性基金转移支付收入等432.6亿元，收入总计826.7亿元。2021年，全省国有资本经营预算收入4.57亿元，为预算的107%，增长13.3%，加上转移性收入、上年结余收入0.13亿元，收入总计4.7亿元。2021年，新增地方政府债务限额446亿元，比上年增加26亿元，增长6.2%。主要用于重点园区、公共卫生和应急体系、城乡环保、“五网”基础设施、教育文体补“短板”等五大领域。全省2021年到期地方政府债券本息399.5亿元，每笔地债本息均已由省财政按时足额偿还，政府信用良好。
海南省位于我国最南端，北以琼州海峡与广东省划界，西临北部湾与广西壮族自治区和越南相对，东濒南海与台湾省对望，东南和南边在南海中与菲律宾、文莱和马来西亚为邻，海南省地处边疆海防，战略地位极为重要。海南省建省较晚，于1988年从广东省划出独立建省，行政区域包括海南岛和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域，下辖海口、三亚、儋州、三沙4个地级市，是市州最少的一个省份。海南经济特区与海南省同时成立，海南省陆地面积3.54万平方公里，海域面积约200万平方公里，是我国面积最大的经济特区和唯一的省级经济特区，也是我国海域面积最大、陆地面积最小的省级行政区。海南省作为一个多民族聚居的省份，拥有汉、黎、苗、回等30多个民族，其中汉族、黎族、苗族、回族是世居民族。截至2021年，海南省常住人口1020.46万人，比上年增加12.34万（见图1）。
  

图1：海南省行政区划图
随着2021年海南省各市州经济运行数据的陆续发布，我们可以通过对数据指标的对比分析，来反映各市州2021年的经济发展和财政收支变化，以更加全面了解海南省各市州的发展状况。因为三沙市不对外进行经济和财政数据披露，所以本文主要分析海口、三亚和儋州3市。
一、海南省各市2020年经济发展
（一）各市GDP规模与增速
海南省第三产业发达，通过旅游业带动房地产、餐饮住宿和批发零售等服务业发展，推动全省经济较快发展。从2021年GDP规模来看，海南省各市间差距较大。其中，海口市在全省经济发展中居于领先地位，GDP规模为2057.06亿元，是唯一超过1000亿元的地区，稳居全省第一位，占全省GDP（6475.20亿元）比重为38.72%并且遥遥领先三亚和儋州。三亚市GDP规模为835.37亿元，占全省GDP（6475.20亿元）比重为12.90%，与海口市相差3倍，儋州市排在最后，为395.33亿元，占全省GDP（6475.20亿元）比重仅为6.11%（见图2）。

图2 海南省各市2021年GDP规模及增长率
从2021年GDP增速来看，海南省各市间也存在着较大差异。各市州全年GDP增速实现恢复性增长，按不变价格计算，海口市、三亚市和儋州市均超过全国平均增速（8.1%）。其中，增速最高的是三亚市（12.1%），高于海口市（11.30%），海口市和儋州市也均高于全省11.20%的平均水平，但儋州市低于全省GDP增速（见图2）。
（二）各市GDP占比
从2021年各市GDP占比来看，海口市仍遥遥领先于其他市，其中，海口占全省GDP的31.77%，接近1/3，从省会城市的首位度（本省省会城市GDP占全省GDP的比重）来看，海口（31.77%）位居全国第九位，属于首位度比较高的城市。其次是三亚，为12.90%，但是仅为海口市的33.32%，最低的是儋州市，为6.11%，仅为海口市的15.77%，反映出海南省各市经济发展差异显著（见图3）。

图3 海南省各市2021年各市GDP占比
（三）各市产业结构
从2021年三次产业结构来看，各市存在着较大差异。其中第一产业占比最高的是儋州，为35.35%，反映出儋州市以农业为基础。其次是三亚市，为11.23%，海口市第一产业占比最低，为4.15%；第二产业占比最高的是海口市，为16.86%，其次是三亚市，为14.93%，儋州市最低，仅为8.13%；第三产业占比最高的仍然是海口市，为78.99%，其次是三亚市，为73.84%，儋州市最低，为56.52%，虽然各市产业占比差异显著，但除儋州市外，各市产业结构较合理（见图4）。

图4 海南省各市2021年三次产业占比
二、海南省各市2021年财政收入
（一）各市财政收入规模和增速
从2021年财政收入规模来看，各市财政收入（一般公共预算收入）规模整体较小但各市之间差距明显。其中，财政收入规模最高的是海口市，为208.32亿元，海口市经济实力雄厚，在三市财政收入的比重为60.59%；其次是三亚市，财政收入规模为117.14亿元；最低的是儋州市，仅为18.35亿元（见图5）。最高的海口市与最低的儋州市，财政收入规模差距高达11.35倍。

图5 海南省各市2021年财政收入规模及增长率
从2021年财政收入增速来看，各市之间差异明显。其中，财政收入增速最高的是海口市（12.0%），其次是三亚市，为6.1%，是海口市的1.97%，儋州市财政收入增速为-16.7%比2019年下降10.9%，两年平均下降5.6%（见图5）。全省财政收入增速为12.9%，三个市均低于全省平均增速，而且儋州市财政收入出现负增长。
（二）各市财政负担率
从2021年财政负担率来看，各市财政负担率（一般公共预算收入/地区GDP）也有所差异。三市均低于全省财政负担率14.23%，财政负担率最高的是三亚市，为14.02%，其次是海口市，为10.13%，儋州市财政负担率最低，为4.64%（见图6）。整体来看，除三亚市外，海口与儋州财政负担率均处于较低水平。

图6 海南省各市2021年财政负担率
（三）各市财政收入结构
从2021年财政收入结构来看，海南省各市的税收收入和非税收入结构、负担率和财政收入质量等方面均存在着较大差异。
从税收收入和非税收入规模来看，各市差距明显。其中，海口税收收入居第一位，为179.40亿元，三亚市和儋州市2021年税收收入之和与海口市税收收入相差1.90倍，远高于其他市，海口市的非税收入为，28.92亿元，海口市税收收入与非税收入差距明显；三亚市税收收入为，83.56亿元，非税收入为，33.58亿元，两者相差2.49倍；儋州市税收收入为10.93亿元，非税收入为7.41亿元，两者相差1.48倍，儋州市税收收入与非税收入规模在各市中最小（见图7）。

图7：海南省各市2021年税收与非税收入规模及增长率
从税收收入和非税收入增速来看，各市差异显著。由于2020年突发疫情以及更大规模的减费降税政策影响，各市的税收收入增速为负增长，所以2021年各市税收收入增速较大，分别为海口市（29.90%）、三亚（34.70%）与儋州（20.80%）；与此相反各市的非税收入增速均出现大幅下降，其中儋州市的非税收入增速高达-42.80%，其次是海口市，为-39.75%，下降幅度最小是三亚市，为-30.60%（见图7）。
从财政收入质量来看，各市差异较大。2021年各市中，财政收入质量较好的是海口市，为86.12%，其次是三亚市，为71.33%；儋州市财政收入质量在各市中最差，为59.56%，只有海口市高于全省平均财政收入质量80.64%，三亚市与儋州市均与全省财政收入质量存在一定差距（见图8）。

图8：海南省各市2021年财政收入质量
三、海南省各市2021年财政支出
（一）各市财政支出规模和增速
从2021年财政支出规模来看，各市之间同样存在较大差距。其中，财政支出规模最高的是海口市，为274.78亿元，其次是三亚市，为202.38亿元，与海口市相差1.36倍，儋州市财政支出规模最少，为70.15亿元，与海口市相差3.92倍（见图9）。

图9：海南省各市2021年财政支出规模及增长率
从2021年财政支出增速来看，各市差异显著。其中，财政支出增速最高的是三亚市，为1.40%，是唯一一个超过全省财政支出增速0.50%的平均增速，海口市和儋州市均低于全省财政支出增速，而且都出现了负增长，分别是海口市（-10.50%）和儋州市（-21.60%）（见图9）。
从2021年财政收支增速对比来看，除海口市外，三亚市与儋州市二者的关联度较高。总体而言，海口市、三亚市和儋州市的财政收入增速均高于财政支出增速。二者差距（财政收入增速－财政支出增速）最小的是三亚市，为4.7%，儋州市财政收入与支出增速差距为4.9%，而海口市的差距较大，为22.5%，反映出财政收支的增速不够均衡（见图10）。

图1：海南省各市2021年财政收入与财政支出增长率
（二）各市财政收支差额和财政自给率
从2021年财政收支差额和财政自给率来看，各市间差距显著。就财政收支差额而言，最高的是三亚市，为85.24亿元；随后是海口市66.46亿元，财政收支差额最低的是儋州市，为51.80亿元，财政收支差额最高的三亚市与最低的儋州市差距为33.44亿元（见图11）。就财政自给率而言，最高的是海口市，为75.81%；其次是三亚市，为57.88%，财政自给率最低的是儋州市，为26.16%，海口市和三亚市超过全省财政自给率46.46%（见图11）。总体而言，海南省各市财政自给率差距加大，个别市对转移支付依赖较强。

图11：海南省各市2021年财政收支差额及财政自给率
四、对策建议
本文分别从经济发展、财政收入和财政支出三大视角，分析了2021年海南省各市的经济财政发展现状。总体而言，尽管存在国内经济下行压力大的影响，2021年海南省经济整体保持增长，财政事业取得了一定成绩，营商环境不断优化，海南自贸港红利不断释放，全省高质量发展进入快车道，多项主要经济指标历史性地走在全国前列，经济不断向好发展，为财政收入较快增长提供了较为充足的收入来源。全年收入形势呈前高后低走势，财政收入质量保持较高水平。但是海南省各市经济发展依然存在较大差距，虽然财政收入将较2020年实现恢复性增长，财政自给率也有所提高，但各市经济发展仍存在差异，发展不平衡和不充分问题依然存在。
2022年，要坚持稳字当头、稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，积极融入和服务新发展格局，以推动高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，坚持创新驱动，以高质量高标准建设中国特色自由贸易港为重点，把制度集成创新摆在更加突出位置，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，继续做好“六稳”“六保”工作，落实好积极的财政政策，保证财政支出强度，加快支出进度，促进经济稳定增长，持续改善民生，保持社会大局稳定；建立健全符合海南自由贸易港建设要求的现代财政预算管理制度，努力开创财政工作新局面，推动海南全面深化改革开放和中国特色自由贸易港建设再上新台阶。
坚持开源节流，保证财政支出强度。加强收入监控和执行分析，做到依法征税、应收尽收，提高财政收入的匹配性、均衡性、可持续性。落实落细海南自由贸易港财税优惠政策，进一步激发市场活力，大力培育财源税源。落实党政机关过紧日子要求，严控“三公”经费开支，继续压减非重点、非刚性支出预算。集中财力支持适度超前开展“五网”基础设施建设，保障重点园区和重点产业高质量发展等重点项目支出。
坚持多措并举，加快财政支出进度。提高财政资金拨付效率，转移支付提前下达比例不低于90%，全力保障第一季度顺利过坎、平稳开局。实行常态化的财政支出通报制度，督促加快财政支出进度。加快新增债券发行和使用进度，研究建立加快债券支出进度的激励机制，将债券支出进度与部门预算安排和市县转移支付分配挂钩。完善财政资金直达机制，按规定扩大直达资金范围，推动直达资金及时直达基层、直接惠企利民。开展“存量资金清零行动”，提高资金使用效益。
坚持精准施策，提升财政职能作用。优化财政政策供给，落实《海南省促进经济高质量发展若干财政措施》等重点产业扶持政策，研究重点园区投融资体制改革方案，支持构建现代产业体系、促进区域协调发展。改革省级财政科研经费管理制度，支持打赢科技创新翻身仗。实施新的减税降费政策，提高政府采购透明度和便利度，持续优化营商环境。优化财政支出结构，强化对教育科技、农业农村、生态环保、封关运作等领域保障。推进全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，将省委、省政府重大决策部署作为绩效管理重点，更加注重结果导向，提高资金使用效益。
坚持“项目为王”，夯实预算管理基础。按照“资金跟着项目走”的原则，将项目库打造为加强预算管理的重要工具和关键抓手，进一步完善市县、部门、财政三位一体的全省统一项目库体系。合理安排项目前期工作经费，建立项目谋划储备的激励约束机制，引导部门和市县做实做细项目储备。建立重点项目支出进度“灯号”系统，强化项目库支撑作用。加强与发改和行业主管部门配合，建立重点项目提前介入的联合工作机制，提升项目建设保障水平。
坚持底线思维，防范化解财政风险。严格防范地方政府债务风险，指导督促市县合法合规化解地方政府隐性债务，对化债不实、新增隐性债务的严肃问责。密切关注市县财政运行风险，强化市县财政保障能力，切实兜牢“三保”底线。建立市县对省级库款贡献奖惩机制，督促市县稳妥消化暂付款。严肃财经纪律，强化财政监督，严禁违规建设楼堂馆所。积极开展重大财税政策落实情况以及直达资金、民生资金检查，确保国家各项财税政策落地见效。不断完善内控内审和审计整改长效机制，堵塞管理制度漏洞，提升财政治理水平。
坚持蹄疾步稳，加快海南自由贸易港税收体制建设。密切跟踪已出台海南自由贸易港税收政策的落地实施情况，做好政策评估，提出政策调整完善建议。深入推进销售税改革，加强数据收集、分行业调研测算和分析评估，做好销售税与内地税制衔接等重点问题研究。
坚持高效协同，深化财政预算改革。推进财政管理数字化转型，优化预算管理一体化系统，将资产、债务、绩效、政府采购、预算评审等按照一体化管理要求融入预算管理主体流程。提前部署2023年部门预算编制工作，推进部门工作周期与预算编制周期协同。完善转移支付项目管理，做到“一个专项一个办法”。推动新一轮财政体制调整，优化省与市县财力格局，激励市县发展经济、做大“蛋糕”。加强市县财政工作指导，提高市县财政管理水平。推动国有资产管理提质增效。完善国有金融资本管理。
注：文章数据来源于海南省及其各市州财政、统计部门官方网站。
参考文献：
1.《关于海南省2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》.
2.中共海南省委.《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要(草案)》.
3.海南省2021年财政经济运行情况分析报告.

作者：曹静娜
指导老师：李永海