城市更新项目如何通过一二级联动实现落地与增值？

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一二级联动的起源是什么？
一二级联动是一个在城市建设和房地产开发领域常见的概念，指的是由同一家企业，同时承担土地一级整理、基建配套和二级开发工作。
过去，比较喜欢提这个概念的是房地产开发企业，他们之所以要提出这个概念，是因为当他们相中某一块土地时，如果地方政府当前缺乏完成土地一级开发的资金，那么通常希望有意向开发这块土地的开发企业能够出资先行完成一级开发工作。
但是由于土地招拍挂制度的要求，一级开发完成后，开发用地需要通过招拍挂供应，因此很多房地产企业担心在招拍挂环节无法如愿获得土地，因此在参与一级开发前，常常会提出一二级联动的期望和诉求，而地方政府则更多的担心这种做法会违反招拍挂制度，因此在这个问题上常常卡壳或者难以落地。
在近期的城市更新工作中，有不少地方的政策中也出现了鼓励一二级联动甚至一二三级联动的提法，这个转变背后的逻辑究竟是什么？
地方政策中提出一二级联动的根本目的与背后逻辑是什么？
一二级联动之所以被提出来，是因为在通常情况下，一级开发和二级开发是分离的，独立的，这是两个不同的市场。
开发商提一二级联动，本质上是因为他们的主业是房地产开发，如果他们的资金要投向一级开发，自然希望能够对于他们获得土地产生帮助，不然资金投向就偏离了主业的需求。
而地方政府在城市更新中提出一二级联动开发则另有原因，一是为了吸引更多的资金参与城市更新，因为二级开发针对的无论是住宅还是商业亦或是产业，市场化程度都更高，预期的回报前景都更有吸引力，比单纯的一级开发和基础设施建设更容易吸引资金参与，解决城市更新中拆迁资金的难题。
二是为了跟隐性债务划清界限。尽管城市更新要实施，需要引入社会资本参与投资开发工作，但是由于很多城市更新项目不可避免的涉及到征地拆迁和一级开发工作，产生的土地出让收入必然要回流到项目上用于回补前期一级开发投入。这种循环是否构成地方政府隐性债务，各地方的政策理解不一，主管部门对政策尺度的把握也不一，容易谈隐债色变，于是力求绕开这道模糊的政策规制，让社会资本直接一二级联动，通过二级开发来平衡前期投入。
除此以外，还有一个通常不太被关注的原因，就是有很多城市更新项目，由于前期拆迁成本过高，与净地出让价格出现倒挂，一二级分离时，一级开发无法实现自平衡，因此地方政府希望开发主体在二级利润中拿出一部分弥补一级开发的亏损。这个目的实际上是一个悖论，一般情况下，如果企业是通过市场竞争正常获得土地，那么土地成交价格在产生的时候，就已经反映了二级开发的正常利润。因此，将二级开发的利润拿出一部分用于补偿一级开发的成本，只存在于某些特殊情况下，比如由于竞争不充分导致地价偏低，或者由于市场异常波动导致二级开发环节出现了预期之外的超额利润等特殊情况。
地方政府在政策中提出一二级联动这样的概念，我们可以看到地方政府的动机是多元化的，也是向复杂现实条件进行妥协的结果，与传统意义上开发商以利益为导向提出的一二级联动完全不同。
一二级联动的实现路径有哪些？最本质的实践意义是什么？
从前面的政策目的分析不难看出，要实现一二级联动，且不扭曲土地招拍挂环节的市场竞争，常见和相对规范的政策操作路径无外乎两种，一种是招拍挂前置于征地拆迁和一级开发，由竞得土地的投资者实施或者利用土地竞得人支付的土地价款由地方政府（或政府授权主体）实施一级开发工作，这种做法当前常见于城镇低效用地再开发的情形；另一种则是由原业主补缴土地出让金，由地方政府将开发用地以协议或者定向挂牌的方式给原业主（及原业主选择的投资合作伙伴）进行再开发，这种做法常见于一些老旧企业自改的情形，并且附带有一定的产业发展约束要求。
城镇低效用地再开发一二级联动的主要程序，通常是由土储部门（或者地方政府授权的一级开发主体），与原业主经过评估协商后，签署土地预收储协议，但是并不实际支付土地补偿款项，依据协议完成收储工作后，招拍挂向市场供应，由竞得土地的投资企业支付土地价款后，再由土储部门向原业主支付补偿款项，完成拆迁和场地平整，将土地交由竞得人进行开发。
基本的流程见下图：

对于前期地方政府缺乏城市更新用地的征拆补偿资金，而单纯一级开发又难以吸引社会资本的情形，这个程序安排较为适用，能够很好的打通实施中的卡点。
在业主主导或者参与的自行改造城市更新项目中，则通常由业主根据所在区域的城市空间规划和产业规划，编制产业导入和改造方案，在征得主管部门同意后，进入开发程序。
这类做法在不同类型的项目上，又有很多的操作变种，例如在一些涉及到集体土地入市的旧村改造或者村集体留用地开发的项目上，是由村镇在地方政府的指导下，参照国有土地的出让程序，通过公开招标的方式选择合作主体，在利益分配上则通常是以竞租金或者物业分配比例等方式体现。
在一些涉及到“退二进三”、“出城入园”的工矿企业自主再开发的项目上，有的地方采用了补缴土地出让金、协议或者定向挂牌的方式完成土地变性和供应，有的地方则采用了以奖代补的方式定向返还一部分土地出让金用于完善基础设施，做法不一而足。
这些做法一方面是为了提高业主自改的动力，另一方面也是为了减轻由地方政府统征统拆带来的资金压力。
在当前各地方普遍鼓励地方国资平台作为城市更新统筹主体的趋势下，上述各种做法还会继续增加一些操作变种，在此我们不一一探讨。
总体而言，通过上述分析，我们可以了解的是，地方政府出台的政策中，提到在城市更新中探索一二级联动，并不是一个统一的技术概念，也不是为了让市场主体更容易获得土地的手段，而更多的是为了解决城市更新的动力机制问题。在选择和适配这些做法的时候，我们必须要搞清楚究竟要解决什么问题，目标是什么，通过可行的操作路径服务于根本目的，这才是用好政策的根本出发点。
来源：荣邦瑞明 作者：陈非迟、陈民


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【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合发展理念下的高水平城市更新实操要点与典型案例
（时间：5月12日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、理念、特点与政策
（一）城市是生生不息不断升级迭代的有机生命体
案例1：北外滩改造项目
（二）人产城融合发展理念
（三）城市更新的目标
（四）城市更新项目的主要类型
（五）城市更新项目的主要特征
（六）城市更新面临的特殊挑战
（七）城市更新规划的主要难点
（八）城市更新政策的主要关注点
（九）城市更新的国际经验
（十）城市更新的公共治理机制
（十一）城市更新法规政策
（十二）住建部的“实施城市更新行动”
（十三）防止大拆大建的政策要求
（十四）各地方政府的工作安排
（十五）上海的先行探索
（十六）上海的城市更新政策
（十七）《上海市城市更新条例》
（十八）《深圳经济特区城市更新条例》
（十九）东莞的毛地挂牌、净地出让模式
（二十）城市更新的主要工作流程
二、改造提升类典型案例
（一）改造提升类项目-办公
（二）改造提升类项目-文旅
三、拆后重建类典型案例
四、投融资模式创新
（一）主要投融资模式
（二）政府引导基金的主要投资模式
（三）省市联动融资模式
（四）PPP模式
（五）企业的市场化投资模式
（六）投融资模式的创新
（七）不动产项目的主要投资策略
（八）不动产项目全生命周期的投融资工具组合
（九）城市更新要点小结
五、答疑与互动
第二讲、新政下城市更新项目政企合作的合规运作、风险防范及投融资模式设计与落地实操
（时间：5月12日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家。
一、城市更新的概念及运作模式
（一）城市更新的含义与理念变化
（二）城市更新相关政策要点解读（包括63号文和各地相关政策比较）
（三）城市更新实施范围与限制
（四）城市更新项目分类及不同类型城市更新项目的特点
（五）城市更新操作流程解析
（六）城市更新项目操作模式及收益构成来源
二、城市更新之土地储备开发模式解析
（一）收储模式——纯做一级的城市更新
（二）二级赎买一级模式
（三）反向委托（或反向购买）的一二级联动模式
三、城市更新项目运作的核心及要点
（一）城市更新的核心-产业升级与迭代（新旧动能转化）
（二）城市更新重在 “四新”
四、城市更新项目中地方平台公司的角色及社会资本方的选择
（一）新一轮城市更新行动中，地方平台公司的“主体”角色
（二）城市更新项目社会投资人的选择要点及参与模式
五、城市更新片区级项目的策划要点
（一）城市更新项目适合策划大项目（片区级项目）的因素
（二）城市更新片区级项目策划之一二三级联动的供地制度创新、风险管控和激励相容
六、城市更新投融资模式实务及案例
（一）地方政府利用财政资金直接投资模式及案例
（二）地方政府配套资金同时发行城市更新专项债模式及案例
（三）地方政府授权下的地方国企ABO模式投资及案例
（四）“投资人+EPC”模式的应用
（五）政府和社会资本合作模式（PPP模式）的应用及案例
（六）置换为单一权利主体的一二级联动模式及案例
（七）政府与市场合作模式下一二级联动模式
（八）地方政府+房地产企业+产权所有者合作模式及案例
（九）属地企业或居民（村民）自主更新模式及案例
（十）项目经营性收入不足下多个更新改造项目组合平衡及利用跨区域资源补偿模式平衡的包装
七、城市更新项目融资的模式与案例分享
（一）城市更新项目融资的特征（一二级如何联动）
（二）银行在城市更新项目的审批要点
（三）城市更新项目各阶段商业化的融资方案设计
（四）资金的接续与滚动开发
（五）形成资产的盘活
（六）案例分享
1.山东工行发放济南上新街片区城市有机更新项目贷款
2.贵阳某城市更新片区项目融资实例
八、答疑与互动
第三讲、城市更新操作实务、流程、风险规避及存量土地整备实操和案例解析
（时间：5月13日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家。
一、城市更新政策演变、操作流程、实务与风险规避
（一）城市更新概念、涉及项目类型及各地理解内涵
（二）各城市更新概况介绍（更新模式、机构设置、更新对象、土地获取、政策特点、风险要点）
（三）城市更新全流程解析、操作步骤与注意要点
（四）城市更新项目立项主体、前提、要点、优惠、指标
（五）城市更新政府主导征拆方式介绍、流程、优缺点
（六）城市更新政府主导整治项目方式介绍、流程、优缺点
（七）城市更新政府+市场方合作方式介绍、流程、优缺点
（八）城市更新市场主导方式介绍、流程、优缺点
（九）”三旧”改造模式、报批流程、手续办理、痛点难点、风险把控、拿地模式
（十）成片改造模式、报批流程、手续办理、痛点难点、风险把控、拿地模式
（十一）城市更新微改造整治类方式、手续、流程、方向、痛点、难点、投资要点
（十二）城市更新主要工作内容（单元确定、不动产审核、征地拆迁补偿方案确定、土地问题解决、土地收益分配、入市主体、产权注销、入市供应等）
（十三）城市更新土地问题及建设情况分析调查（现状、规划、勘测定界、农转用、建设用地预审、占补平衡）
（十四）城市更新土地风险把控（土地所有权、使用权、现状、规划、评估等等）
（十五）城市更新项目风险把控（立项主体、资金、土地、合作者、手续、施工等等）
（十六）城市更新政府收储模式、土地整治模式讲解
（十七）城市更新方向与未来获地用途方式
（十八）城市更新获地价格确定与资金来源
二、城市更新的“博弈”——城中村改造案例常见误区分析
（一）城中村改造项目全流程解析
（二）城中村改造项目整体逻辑分析及要点
（三）城中村改造项目土地问题分析及解决周期
（四）城中村改造项目投资协议签订及风险规避
（五）城中村改造项目资金注入及回收逻辑
（六）城中村改造项目资金注入方式及风险规避
（七）城中村改造项目政府关系及手续办理
（八）城中村改造项目征地、拆迁、整理痛点解决
（九）城中村改造项目规划设定及可售物业操作
（十）城中村改造项目排他设定，保障拿地
（十一）城中村改造项目安置房回购要点
（十二）城中村改造项目投资、研判、分析
（十三）土地问题应对措施分析
（十四）协议问题应对策略分析
（十五）资金问题应对策略分析
（十六）政府谈判应对策略分析
三、答疑与互动
第四讲、产业盘活困境地产的城市更新经验和佛山创意产业园案例
（时间：5月13日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟伦权，甲乙丙集团合伙人、特殊资产投资华南区域负责人，曾任佛山创意产业园常务副总经理、九鼎地产副总经理、广东天伦律师事务所合伙人。
一、城市更新与困境地产盘活
（一）探索困境资产盘活之道
1、债权投资盈利模式——追债模式
2、资产价值修复模式——重组模式
3、资产价值盘活提升模式——价值重塑模式
（二）培养困境资产盘活系统思维
二、案例解析：佛山创意园产业园案例对城市更新困境地产盘活模式的启发
（一）资产是基础：困境+低价
（二）产业是根:产业≧资产
（三）文化是魂：存量+增量，软环境+硬环境
（四）人流是关键
（五）跨界+融合：法律、金融、房地产、产业、商业、文化艺术、科技、传媒等跨界融合
三、如何通过产业盘活困境地产项目进行城市更新
（一）做好五脉尽调：把五脉（法脉、地脉、人脉、文脉、商脉）
（二）找定位：价值观、底层逻辑
（三）做好规划：产业、文化、推广、招商、运营、空间、建设等规划
（四）产品形成生态链：立体（时间+空间、精神+物质）、自我成长
（五）算好账：经济账（资产、负债、现金流、收益）+风险账
（六）组织保障：重组+运营
四、系统思维在（城市更新）产业园盘活重点运用——方法论
（一）系统性思维-远度（目标性）
（二）系统性思维-角度（动态化）
（三）系统性思维-广度（全面性）
（四）结构化思维-深度（结构化）
五、答疑与互动
第五讲、浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务和案例
（时间：5月14日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。
一、未来社区顶层设计
（一）未来社区基本理念及内涵逻辑
（二）未来社区政策解读
（三）未来社区创建流程
（四）未来社区资金平衡如何实现
（五）未来社区现状及趋势分析
二、未来社区三大主体的权责义务
（一）建设主体权责义务
（二）实施主体权责义务
（三）用地主体权责义务
三、未来社区的全过程咨询应用
（一）未来社区的全过程咨询服务内容
（二）全过程咨询对未来社区的意义
四、未来社区案例解读
五、答疑与互动
第六讲、片区城市有机更新场景下老旧小区改造路径与产商文旅焕新思路交融并进的模式创新与实践经验
（时间：5月14日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展有限公司总经理。
一、愿景集团在城市更新领域的探索发展背景概述
二、城市更新领域细分出老旧小区改造与产商文旅焕新等子赛道
三、片区城市有机更新场景下老旧小区改造路径与产商文旅焕新思路如何交融并进？
（一）城区更新场景下老旧小区改造路径的设计与落地/案例
（二）城区更新场景下产商文旅焕新思路的策划与引领/案例
（三）城市有机更新需要融合老旧小区改造路径与产商文旅焕新思路/案例
四、片区城市有机更新的模式核心——盈利机制与投融资结构框架设计
五、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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