税收征管现代化的科学内涵与发展路径

李威03

作者：
王曙光（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院）
章力丹（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院）
张泽群（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院）

深化税收征管制度改革是新发展阶段充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的必由之路，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑。推进税收征管现代化作为其重要内容，对构建新发展格局、深化税务“放管服”改革、创新税收征管模式等方面具有积极的现实意义。本文以2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）精神为指导，以推进新时代税收治理现代化为目标，探究税收征管现代化的相关问题与发展路径。

一、税收征管现代化的科学内涵
（一）税收征管现代化涵义的界定
我国《“十四五”规划纲要》明确提出“深化税收征管制度改革”，《意见》描绘了税收征管改革的宏伟蓝图，2021年全国税务工作会议提出了“高质量推进新发展阶段税收现代化”的要求。可见，创新税收管理理念，建设智慧税务，推进税收征管现代化是“十四五”时期乃至未来更长时期内实现税收治理现代化的重要内容。税收征管现代化是税收现代化的重要组成部分，也是税收征管制度不断成熟的重要体现。本文将税收征管现代化释义为：以税法等法律制度为依据，以现代化信息技术为手段，实现税务执法行为规范、纳税服务精细优质、税务监管体系科学和税收共治格局构建的管理活动。
（二）税收征管现代化的基本要求
《意见》对“十四五”时期推进税收征管改革作出了顶层设计和精准布局，包涵税收征管现代化在智慧税务、税务执法、纳税服务、税收监管和税收共治等方面的目标，其基本要求可概括如下。
1.实现税收征管数字化升级。随着经济社会的飞速发展，互联网、大数据、人工智能等现代信息技术的不断发展与应用为推动税收征管业务和技术创新提供了机遇，但也对税收征管的方式、手段和技术提出了更高要求，即实现由人工管理向数字化管理的转变。对此，税务部门必须认真落实《意见》的相关要求，将大数据、云计算等现代信息技术充分运用于纳税申报、发票管理、纳税服务、信息共享、风险管理、涉税争议和国际合作等税收征管领域，实现税收征管数字化、智能化、智慧化的新突破。
2.促进税务执法方式规范化。党的十八大以来，习近平总书记提出了推进国家治理体系和治理能力现代化等重要论断。《意见》提出了“推动税务执法、服务、监管的理念方式手段变革”等要求和“不断完善税务执法制度和机制”的政策目标，旨在进一步优化税务执法方式，引导税务执法人员自觉运用法治思维和现代信息技术开展税收征管工作，防范税务执法风险，强化精准执法。
3.完善以纳税人需求为核心的纳税服务。《“十四五”规划纲要》把“坚持以人民为中心”作为必须遵循的原则之一，《意见》提出的“大力推行优质高效智能税费服务”等要求，反映了以服务纳税人缴费人为中心的税收征管理念，即推进由以税务部门为中心的纳税服务“供给”模式向以纳税人缴费人为核心的“需求”模式转变。这就要求税务部门要主动研究和满足纳税人智能化、个性化、专业化和便捷化的涉税诉求，进一步完善利企便民的纳税服务措施。
4.推进灵活精准的税务监管改革。《意见》明确提出了“深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”的要求，为精准实施税务监管提供了行动指南和操作范式。即引导税务部门由“一刀切”粗放式的税务监管向灵活精准化的税务监管转变，严格规范公正文明执法，不断创新税务执法方式，促进税务监管宽严并济、法理相融，严厉打击和惩处虚开骗税等税务违法行为。
5.构建多主体协同共治的征管格局。《意见》确定了“持续深化拓展税收共治格局”的改革目标，旨在推进税收征管工作由税务部门作为唯一的征税主体转变为注重发挥纳税人缴费人、政府部门、社会组织、行业协会和涉税中介等主体的协同治税功效，且多主体之间的权责应坚持“党政领导、税务主责、部门合作、司法保障、社会协同、公众参与”的划分原则，同时还应强化国际税收合作，鼓励我国税务部门积极参与国际税收治理与国际税收规则制定。

二、推进税收征管现代化面临的问题

（一）以数治税进程较缓慢
《意见》明确了“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”等税收征管的新要求，标志着我国税收征管正逐步进入由传统征管方式向征管数字化、智能化转变的新阶段，即实现现代信息技术在税收征管各环节的有效运用。但该进程仍较为缓慢，主要表现为以下两个方面。
1.征管数据采集管理难度高。一是涉税数据获取难度大。数字经济的蓬勃发展使得征税对象呈现出虚拟化、隐蔽化和多元化的特点，现行税收信息管理系统较难应对经济新业态下市场主体隐匿化、资产无形化、交易数字化和国内外业务复杂化的挑战。二是对数据加工处理能力的要求较高，纳税人自行申报模式导致获取信息准确性不足。以房地产企业所得税为例，因企业资金回笼周期较长，纳税人申报时易出现错报、不报或少报等情形，增加了数据整合的难度。三是第三方共享的数据信息不及时。受现行税收制度和技术的限制，税务部门与其他部门之间的数据信息交换较为滞后。
2.数字化税收征管模式不完善。一是税务部门对大数据技术的应用能力有待提升。受税务人员年龄结构、专业素质和技术能力的限制，部分税务干部特别是基层税务干部对大数据技术的掌握和运用能力较差，导致大数据分析结果难以全面应用于征管实践。二是大数据下的税收征管模式效果较差。大数据独特的技术优势能对结构化、半结构化、非结构化的数据进行采集、分析、处理和预测，以更好反映纳税人需求和规范税收征管流程。但受大数据统计口径不一、结构差异较大、储存分类不规范和共享体系不健全等因素的影响，大数据下的税收征管结果呈现出效果欠佳、质量不高的局面。
（二）税务执法行为不规范
《意见》明确了税务执法的理念、目标和路径，特别是提出了在税务执法领域研究推广“首违不罚”清单制度，反映了税务干部要在精准打击税收违法行为“刚性”执法的基础上，肩负起“柔性”执法的新使命。但目前“柔性”执法方式尚受到以下几方面的制约。
1.税务执法方面的法律制度不够健全。一是税务执法法律依据不足。当前，我国现行的税收实体法和程序法较少且不够规范，特别是《税收征管法》的立法宗旨、结构体系和内容设计等存在与经济新形势不相适应的地方，以致部分税务干部对税收实践中相关问题的理解和运用能力较差。二是税务行政处罚裁量权空间较大。税务行政处罚种类涵盖了没收非法所得、没收非法财物、加收滞纳金和罚款等多种形式，裁量空间较大，如果没有具体的规则进行规范，既可能危害纳税人的合法利益，又会降低税务机关执法的规范性、增大税务执法风险。
2.个别税务人员执法行为失范。一是税务执法制度落实不到位，主要表现在行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法治审核制度等方面，部分地区存在税收优惠政策执行滞后的情况，阻碍了一体化区域税务执法的统一标准。二是个别税务干部可能会为了追求个人利益，产生职位寻租、权力滥用、以权谋私、权钱交易等税收违法行为，从而对税务机关的公信力造成损害。
（三）纳税服务实效性不足
《意见》提出“以服务纳税人缴费人为中心”的征管理念，着重强调了“维护纳税人缴费人合法权益”的思想，这也是纳税服务的新标准。但实践标准与“新标准”仍存在一定的差距，主要表现为以下几方面。
1.纳税服务职责划分不够明晰。一是纵向上税务机关的职责划分不清，不同层级的税务机关之间存在着纳税服务职责、任务划分不明晰的现象，致使各项税收政策在发布、传达和落实中存在一定的时空差异，以致部分纳税人未能充分、及时享受税收优惠政策带来的红利。二是横向上税务机关内各部门间的税收业务交叉较多，如涉及税务信息、发票管理、纳税申报和优惠办理等业务的纳税服务部门，与涉及税源管理、税种管理和税收经济分析等部门之间的信息沟通与共享渠道不畅通，导致纳税人在办理业务时出现重复、多次报送的情况，增加了纳税人的办税成本。
2.纳税人合法权益保障不到位。一是纳税人权益保护理念缺失。税务部门“重管理、轻服务”的传统税收征管理念仍存，对纳税人纳税义务方面的要求较多，忽视了对纳税人合法权益的保护。加之纳税人自我维权意识不强以及维权成本较高，纳税人的合法权益未能得到全面保障。二是纳税服务满意度不高。目前部分税务机关对纳税服务满意度的认识仍停留在文明接待、礼貌服务等方面，在为纳税人宣传最新税收政策和依法依规办理纳税事项等方面还做得不够到位，以致纳税人依法享有纳税服务的合法权益未能得到有效保障。
（四）税务监管体系不完善
《意见》深化了“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务监管要求，这是新时代税务监管的新定位，即税务监管要兼备“精”“严”“智”三个维度。但从现实情况看，从三个维度落实税务监管仍面临着一定压力。
1.监管效果相对较弱。一是税收风险管理机构的作用有限。国家税务总局以“信用+风险”为基础，分别构建了“税收信息管理系统+业务应用+内控绩效”和“征科司+电税中心+大风局”的“大小三角”税收征管体系，从机构设置视角看较为完善，但对税收风险的监管则多侧重于事后防范和分析总结，而在事前预防和事中监管等环节的作用效果不明显。二是监管难度日益加大。平台经济、知识经济和共享经济等新业态的蓬勃兴起，使纳税人的收入来源也呈多元化趋势，增加了纳税环节的确认难度，给税务部门实施精准监管带来了较大挑战。
2.监管能力有待提升。一是税务监管数据应用水平较低。虽然税务监管领域不断提升了数据分析的深度和广度，但数据分析结果多显示为异常数据，以致不能对精准打击虚开骗税等税务违法行为提供数据支持，监管数据的应用效率较低。二是税务监管力度不足。当前，我国对偷逃税的高发行业、重点领域和高收入人群的税务监管特别是税务稽查仍不到位，以致虚开发票和虚假申报等形式的逃避纳税问题时有发生，给国家税收造成了重大的损失。
（五）税收征管机制不健全
《意见》描绘了“加强部门协作、加强社会协同、强化税收司法保障、强化国际税收合作”的税收共治新格局，并对各项内容提出了具体改革要求，这是推进税收精诚共治的重要参照，但也侧面反映出税收共治所面临的困难。
1.多部门协同征管机制不畅通。一是税务机关、纳税人、涉税中介等多元主体间的配合效果不佳。实践中通常是税务机关主动沟通促进涉税信息共享，而其他主体则以影响本职工作、经费不足和信息保密等理由拒绝提供涉税信息。二是不同地区数据统计口径和执法标准不统一，部分涉税业务跨区域办理难度较大，阻碍了税收征管全国通办和区域协同的进程。
2.国际税收征管合作面临困境。一是各国间的税制差异较大，以致跨国纳税主体国际重复征税和国际税收争议等税收管理问题频发，特别是我国与部分国家还未签订避免双重征税协定，如何增加外国投资者的安全感、避免和消除对跨国纳税人的重复征税、助力我国企业“走出去”是一直存在的困境。二是国际涉税争议案件的处理较为复杂。随着经济全球化进程的不断推进，国际间贸易往来、对外投资业务日益频繁，国际涉税争议案件呈增长趋势。虽然，我国已在全球建立21个自由贸易试验区并与26个国家和地区签署了19个自由贸易协定，但因缺乏明确的国际税收准则或标准作为依据，其涉税争议处理难度依旧较大。

三、税收征管现代化的路径分析
（一）开创以数治税新模式
《意见》的发布标志着我国正迈向以“以数治税”为驱动的税收征管改革新阶段，新阶段面临新挑战，税务部门应遵循《意见》的相关要求，力争推动数字化税收征管新模式取得更大成效。
1.推进数据征管各环节标准统一。一是建立科学的涉税信息标准体系，强化涉税数据信息科学化和标准化管理，做到数据内涵与口径的统一，并将零散化、碎片化的数据通过现代信息技术连接起来，加快数据信息系统的整合，发挥数据对税收征管的高效驱动作用。二是将大数据进一步应用到税收征管领域，做好征纳双方涉税信息的有效对接，建立集纳税人业务流、收支资金流、会计数据流和税务信息流为一体的账本数据库，以解决征纳双方信息不对称的问题。三是建立健全信息互换与数据共享平台，加强涉税数据的对外共享，确保其他相关部门对数据信息的合法获取。
2.完善大数据下的税收征管模式。一是加强税务部门内部信息交流、合作与共享，提高税务部门对“以数治税”的认知和应用能力，确保全员参与税收征管信息化建设。二是借鉴大数据在金融和市政管理等领域的实时汇集、预测分析和精准管理等经验，设立专门的税收软件开发、数据处理和数据分析岗位，加快形成数字化税收征管新模式。三是建立全国统一的大数据服务云平台，促进税务执法、纳税服务、税务监管和税收共治等环节与大数据技术深度融合、高效联动，推动“以数治税”科学化、精细化、规范化、专业化和质效化。
（二）健全税务执法新机制
《意见》明确了税务执法的核心在于“让执法既有力度又有温度”，其中执法“力度”是“温度”的前提和保证，而执法“温度”是“力度”的重要目标。为此，推进税收征管现代化应着力健全税务执法新机制。
1.建立健全税务执法方面的法律制度。一是尽快出台“税收基本法”并将其作为税收领域之母法统领各项税收法律和事务。二是尽快推进《税收征管法》的修订工作，以适应新形势、新业态和新技术下的税务执法要求。三是适时出台相关法律法规，严格规范税务人员执法程序，强化税收征管中纳税申报、税款征收、纳税评估、税务稽查和税务惩处等活动，确保各级税务机关和税务执法人员有法可依、规范执法。
2.严格规范税务执法人员的行为。一是全面遵循和落实《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》以及《意见》的相关要求，确保税务执法源头、过程和结果的科学规范。二是培养税务干部树立以纳税人缴费人为核心的征管理念，定期组织税务干部参加教育培训活动，使其充分了解最新的税收政策，做到知法懂法守法用法。在提高税务干部税务执法能力的同时，要建立税务执法人员的内部监管机制，确保税务执法权力在阳光下运行。
（三）开拓纳税服务新局面
《意见》明确了“以服务纳税人缴费人为中心”“维护纳税人缴费人合法权益”的要求，这是坚持“以人民为中心”发展思想的具体体现。必须以前述要求为指导，努力开创纳税服务工作新局面。
1.规范税务机关纳税服务的权责。在纵向上，规范和明晰各级税务机关之间纳税服务的权责，充分利用现代信息技术发布、传达和运用信息，保障税收政策“上传下达”的准确性和及时性，确保纳税人及时享受到税收优惠政策带来的红利。在横向上，强化纳税服务部门的独立地位和服务意识，对具有服务性质的涉税提醒、纳税服务、发票管理、权益保护和信用建设等业务集中统一管理，而将税源管理、纳税评估、风险防范和税务稽查等业务交由执法部门专门负责，保证纳税服务部门与税务执法部门的独立性，进而解决不同部门间的权责交叉问题。
2.注重强化纳税人合法权益保护。一是引导纳税人增强自我维权意识，支持纳税人在积极履行纳税义务的前提下依法维护自身合法权益。二是建立集税收服务理念、涉税咨询辅导、纳税信用评定、纳税流程再造、纳税成本节减、纳税法律救济、纳税服务监管和税务执法评价等内容为一体的税收征管体系，把纳税人合法权益保护作为税务部门完善纳税服务的重要内容。三是以“便民办税春风行动”为载体，深化税务系统“放管服”改革，结合纳税人诉求精简纳税服务流程和凭证表单。
（四）谋求税务监管新突破
面对《意见》提出的税务监管的新定位，税务部门应加快探究构建“市场主体生产经营干预最小、税务监管手段最活、税收违法行为打击最严”的税务监管新模式，以进一步在税务监管的精度、能力和质效等方面取得新突破。
1.增强税务精准化监管的实效性。一方面，以现行“大小三角”税收征管体系为依据，运用大数据技术，强化涉税信息采集、整理和应用等环节，完善“互联网+税收风险管理”架构，形成宏观与微观层面的税收风险监控体系，特别是进一步强化税收风险事前预防和事中监管的作用。另一方面，健全以“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”为主要内容的纳税人税费服务与监管体系，注重对纳税人实施正向激励，进而提升其纳税申报的自觉性和税收遵从度。
2.提高税务严格监管的执法能力。一是积极推进“以数治税”，建立税收信息处理云平台，提高税务部门对纳税人数据信息的获取、储存和分析能力，特别是以“信用+风险”为依托强化数据在税务领域的动态监管效能。二是完善纳税人信用评价管理制度，根据纳税信用等级的不同，确定重点领域、高发行业的监管频次，严格监管容易偷逃税人群的行为活动，营造全社会严打税务违法行为的高压态势，确保国家税款安全、及时、足额入库。
（五）构建税收共治新格局
针对《意见》提出的“持续深化拓展税收共治格局”要求，税务部门应加强与政府部门、司法机关、社会组织等主体的沟通与协作，发挥各主体的合力治税效能，加快构建税收共治新格局，推进国际税收合作的有序开展。
1.建立健全多部门协同征管机制。一是全面落实税收法定原则，健全多部门协同征管相关的法律法规，明确各主体依法享有的权利和必须承担的义务，以及不履行义务应承担的法律责任。二是完善跨部门间的税收征管绩效考核制度，将征管目标作为考核的重要内容，以调动和激发各部门主体实现税收征管现代化目标的积极性和创造性，增强部门协作效果。三是健全“税务联席执法制度”“协税控管制度”“税收重要情况通报制度”等工作机制，采取有效措施合力解决税收征管的重大和突出问题，提升税收征管质效。
2.完善国际征管合作协定与机制。要以《意见》为指导，以“共商、共建、共享”为依托，以“一带一路”倡议为契机，强化国际税收合作。中国作为税收大国既要做国际税收合作的坚定践行者，更要做避免双重征税协定的积极推动者，确保各发展中国家在国际税收合作中的合法权益得到充分保障。此外，要参与构建国际税收体系，在遵循国际税收惯例、国家税收主权和各国税收权益的基础上，充分发挥国际税收信息与情报交换等的独特作用，研究和强化全球税收治理举措，积极参与制定国际税收规则，积极参与国际税收征管合作。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第10期。）

-END-
●大数据税收征管能抑制企业过度投资吗？
●研发费用加计扣除政策对制造业企业研发投入的影响分析
●“一带一路”与中国对外直接投资：效应和影响机制
●税收实体制度、程序制度与财政管理体制的改革协同
●高收入高净值自然人税收征管的国际经验借鉴
●股权让与担保的涉税问题研究
●风险管理视角下的税收评定制度构建
●纳税人信息保护和涉税信息管理的冲突与协调——以《个人信息保护法》为视角
●数字经济背景下落实税收法定原则的价值、难点与对策


点击“阅读原文”快速投稿~