特许经营、PPP、ABO三种投融资模式的比较分析

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2022年政府工作报告着重提出，“要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元”，专项债券在扩大有效投资方面具有重要作用，但由于专项债券不能作为项目的全部资金来源，除专项债以外的资金就需要地方政府通过其他合规的投融资的模式予以解决，这就为社会资本参与政府投资项目提供了有利契机。
在当前地方政府直接举债受限、基础设施建设仍存在较大需求的大环境下，市场上衍生出多种创新的投融资模式，现仅就具有相对可行性、合规性的三种模式（特许经营、PPP、ABO）进行简要介绍和对比分析，以供读者了解参考
三种模式的概念与定义
PPP模式：即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

特许经营模式：是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

ABO模式：即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权企业（通常为本级国有企业）按照授权负责整合各类市场主体资源，提供相关行业项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付企业授权经营服务费或按约定给予一定财政资金支持。

三种模式的对比分析
1.适用范围
PPP模式：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域
特许经营模式：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动
ABO模式：政策空白
2.具体形式
PPP模式：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交
特许经营模式：建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-移交-运营(BTO)
ABO模式：一层是地方政府与地方国有独资/控股企业之间的授权建设运营关系；一层是地方国有独资/控股企业与通过公开程序选择的建设方之间的投建运相关的合同关系
3.实施机构主体资格
PPP模式：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构
特许经营模式：县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围
ABO模式：通常为本级人民政府
4.合作方
PPP模式：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目
特许经营模式：具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者
ABO模式：本级政府授权企业（通常为本级国有企业）作为项目业主系
5.回报机制
PPP模式：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费
特许经营模式：可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。
ABO模式：授权经营服务费或安排注入项目资本金、给予补贴等管理模式
三种模式的优缺点
PPP模式
优点：具有严格规范的流程要求，尤其PPP项目的运营补贴支出必须纳入当地一般公共预算支出中长期规划，为社会投资人的投资收益回收提供了保障，从而也为项目的融资落地提供了信用保障。
缺点：审批、决策周期长，审批入库难，受限于当地政府未来一般公共预算支出的10%额度
特许经营模式
优点：不受一般公共预算支出10%红线约束、可实现与XOD模式联动实施、特许经营者参与身份不受限。
缺点：顶层法律体系的缺乏，特许经营协议属于行政协议，双方主体地位并非完全平等。

ABO模式
优点：ABO项目的项目建设内容和项目性质、ABO项目的招标采购、项目收入来源等均不会严格受制于政府投资项目的相关政策监管程序要求以及财政预算支出要求。
缺点：由于ABO模式不仅可能涉及到授权主体的年限、政府购买服务费支出性质与现行法规政策规定的内容之间的矛盾问题，还有可能被认定为违规举债的风险，在当前坚决遏制地方政府隐性债务的严格规定下，该模式存在较多潜在的、远期的合规性风险。
结论
综上可知，投融资模式的选择受项目类型、项目自身收益情况、项目自身资源带动能力、当地政府预算支出情况、财政支出承受能力、项目建设单位或发起单位的综合实力等诸多因素制约，所对应设计的运作方式、交易结构也各不相同，实操时建议因项目而异、因主体身份而异地结合项目自身和项目建设单位实际情况量身定制科学合理的投融资模式。

来源：恩颐康


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产融公会&启金智库 近期连续在成都、郑州、上海、广州、南京、线上举办六期城镇化投融资高级研修班，得到地方政府、融资平台、金融机构、施工企业和地产商等多领域专业人士的高度认可。2022年4月28-29日 产融公会&启金智库 将联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 举办 城镇化投融资专题（第七期）高级研修班《地方政府融资平台整合重组、转型发展、项目策划、融资创新、股权投资、产融结合和资本运作实务和案例》。本课程适合在城镇化投融资领域相关机构工作的各方面专业人士，包括但不限于：地方政府、财政、发改、融资平台、地方国企.住建、行业部门等属地机构，银行、证券、保险、信托、租赁等金融机构，建筑施工企业、房地产商、上市公司、产业投资者、投资运营商等投资机构，法律、审计、工程咨询、投融资咨询、管理咨询等专业机构。
【课程提纲】
第一讲、融资平台转型发展与城镇化投融资模式创新实操要点与典型案例
（时间：4月28日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、背景与形势
（一）城市是生生不息不断升级迭代的有机生命体
（二）人产城融合发展理念
（三）长期综合财力的内涵
（四）城镇化投融资的特殊挑战
（五）投融资政策周期的波动
（六）长期坚持房住不炒和房地产行业平稳健康发展
（七）城镇化投融资项目的主要模式
（八）城镇化投融资总体形势
二、融资平台转型发展
（一）各地融资平台存在的普遍问题
（二）转型发展方向与多层次任务
（三）构建公司可持续发展机制
（四）培育履职所需核心能力
（五）构建多圈层的主营业务体系
（六）聚集培养高水平专业团队
（七）城市建设与产业投资双轮驱动
（八）融资平台与PPP模式
（九）有为政府的全力支持
三、投融资模式创新
（一）利用多元化融资方式
（二）多元化的股权投资者
（三）复杂的债务融资工具
（四）国内片区开发的典型案例清单
（五）国企操盘片区开发的机制与信心
（六）操盘片区开发的收入机制与来源
（七）片区开发的常见控地方式
（八）片区开发的理念与要点
（九）不动产项目全生命周期的融资工具
（十）给地方政府的建议
（十一）给不动产投资主体的建议
四、互动答疑

第二讲、地方政府高质量发展投融资新逻辑及融资平台公司转型升级实务与项目策划落地实操
（时间：4月28日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家。中至远资本总裁。
一、“十四五”地方政府投融资模式的重构与投融资新逻辑
（一）政府投融资模式重构三步奏解读
1、政府融资平台公司职能的重新定位
2、地方投融资交易结构的转变
3、提供基建及公共服务市场化模式的转变方式
（二）新基建与政府投融资新理念
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、授权开发+做大做强平台公司
5、合规安排政府资金的多种使用方式
6、土地最终产出与项目包装的紧密结合
7、大基建时代的综合平衡
二、政府项目投融资实务要点分析及案例分享
（一）政府如何安排资金用于项目及如何判断项目的资金已经或可以列入政府预算
（二）政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
（三）政府合规支付项目款项的路径及案例
（四）财政如何给平台合法合规注资、支付及案例
（五）委托代建与授权开发的区别与案例
（六）政府采购具有融资的机会，如何融资？
（七）发改的政府投资项目与财政的政府采购的区别及项目安排
（八）审批制、核准制、备案制的要求有什么不同，如何认定政府投资项目和企业投资项目
（九）由政府设立的开发主体进行融资是否构成违规融资
（十）无经营收入的基建项目如何策划包装
（十一）施工企业为平台公司垫资合规吗？该如何操作
（十二）如何定义垫资及垫资与投资的区别
（十三）什么是土地增减挂钩业务，土地增减挂钩指标交易可否融资
（十四）耕地占补平衡指标能做融资？
（十五）如何甄别是否构成隐性债务
（十六）特许经营模式与PPP模式比较及运用案例
（十七）平台公司策划自求平衡、资源补偿、以租代建等模式运用及案例
（十八）如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”
（十九）土地出让金返还的土地储备模式是否可行暨案例
（二十）土地出让金如何合规用于片区开发项目暨案例
（二十一）政府如何合规地把钱支付平台公司暨案例
（二十二）财政如何给平台公司合法合规注资及案例
（二十三）如何以政府的补助补贴资金合规增强平台的还贷能力及案例
三、平台公司授权经营（ABO）模式转型及合规性操作要点分析
（一）政府授权（ABO）与PPP、特许经营甄别
（二）政府授权（ABO）合规性分析
（三）政府授权（ABO）模式中A对平台公司如何操作，是否需要招标？
（四）政府授权模式做大做强地方平台公司的操作要点
（五）40号文后ABO常见的违规与整改方式及案例
（六）政府授权（ABO）市场化融资运用要点及案例
（七）政府授权（ABO）模式政府支付路径的特殊性及合规性安排
（八）政府授权（ABO）模式如避免政府“固化支出”，如何设置“绩效评价”
（九）社会资本参与“政府授权+城市合伙人+EPC”模式的合规要点及分险防范
（十）“政府授权+城市合伙人+EPC”模式包含的两层付费关系，平台如何与社会资本进行结算支付
（十一）“政府授权+城市合伙人+EPC”模式实务案例分享
四、融资平台公司以企业投资模式参与政府项目的实务与案例
（一）企业核准备案为何可以应用“投资人+EPC”或“投资合作+EPC”模式？
（二）真假“投资人+EPC”模式如何判断？
（三）“投资人+EPC”应用详细解析及案例分析
（四）纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式？是否为隐性债务？
（五）“投资人+EPC”模式下合规性分析及案例
（六）“投资人+EPC”模式下收益来源分析及案例
（七）“投资人+EPC”模式下可融资性分析
（八）“投资人+EPC”模式下项目资本金筹集模式
（九）“投资人+EPC模式”政府补贴怎么补才合规？
（十）地方平台合作采用“投资人+EPC模式”操作项目的两类合规模式分析
（十一）“投资人+EPC”模式“两标并一标”解析
（十二）避免“投资人+EPC”沦为BT模式违规应注意的问题
五、地方政府支持平台公司做大做强的项目自平衡策划模式
（一）TOD模式及案例分享
（二）EOD模式及案例分享
（三）城市更新项目自平衡模式及案例分享
（四）矿山生态修复自平衡模式及案例分享
（五）砂石资源自平衡模式及案例分享
（六）水务行业市场化改革模式及案例分享
（七）M0新型产业发展模式及案例分享
（八）资源横向补偿自平衡模式及案例分享
（九）一二级联动开发自平衡模式及案例分享
六、新政下学校医院等公共服务项目的融资
（一）义务教育和公立医院融资的困境
（二）专项债融资
（三）“以租代建”模式的应用及其案例
（四）“建办分离”模式及其案例
（五）民办公用的“共建模式”的应用及其案例
七、地方融资平台公司的重组整合暨高质量发展与投融资创新实务
（一）新形势下平台公司改革与转型的背景剖析和关键考量
（二）新一轮国资国企改革背景下的平台公司的高质量发展
（三）地方政府债务管理之下的平台存量债务的处置和化解
（四）平台公司转型约束下的新型政企关系的构建
（五）平台公司“十四五”转型高质量发展战略定位与功能调整
（六）新时期平台公司资产注入、整合重组增厚权益的新模式和平台的高质量发展
（七）平台公司承载的公益性政府投资项目的回报机制构建
（八）平台公司的产业投资方向和路径
（九）银保监15号文后平台公司的重组及信用评级体系构建
（十）混合所有制改革如何助力平台市场化转型
（十一）平台公司的现代企业制度建设与市场化激励机制建设和人才建设等
（十二）平台公司的资本运作、上市公司收购、重组上市和投融资筹划
八、答疑与互动

第三讲、城投公司面临的20大困境“破局”、开展产业股权投资与资本运作实务和案例
（时间：4月29日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，现任上海君桐资本合伙人，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长。
一、城投公司面临的20大困境“突围”
（一）城投公司面临的20大现状总结及案例
（二）地方城投转型路径总结及案例
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
（一）思考与行动
（二）效果与总结
三、城投公司股权投资转型经验
（一）城投公司股权投资转型6大步骤
（二）城投公司选择股权基金管理公司的6大核心要点解析
（三）城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
（四）国资审批的8大关注要点
（五）城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
（六）城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
四、城投与私募股权基金合作实操
（一）基金运作模式
（二）资本招商思路
（三）合作“三步走”策略
五、答疑与互动

第四讲、资本市场视角的地方平台公司投融资体系构建、整合升级及转型发展
（时间：4月29日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：王言峰，投资银行和证券投资专家，南京大学博士，15年以上券商投行工作经验，某私募基金合伙人。
一、平台公司发展面临的政策环境
（一）平台公司转型发展的背景
（二）平台公司新的融资体系构建
（三）地方政府及平台公司债务应对措施
（四）平台公司要做好债务风险防范
（五）平台公司转型发展的几点认识
二、平台公司投融资体系的构建
（一）地方平台公司融资的逻辑以及基本框架
（二）地方平台公司融资分析
（三）平台公司债权类融资
（四）平台公司股权类融资
三、平台公司如何经营业务及转型
（一）平台公司自身定位
（二）平台公司转型发展的基本原则
（三）平台公司整合方式及案例介绍
（四）平台公司转型发展路径选择
（五）平台公司如何利用资本市场推动自身转型发展
四、答疑与互动

报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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