胡怡建：减税降费持续发力 聚焦重点精准施策

税收杂志

胡怡建
上海财经大学教授、公共政策与治理研究院院长
为应对中国经济发展面临的内部需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，以及外部环境更趋复杂严峻与不确定影响的冲击和挑战，今年的《政府工作报告》提出，要做到“稳字当头、稳中求进”，要从全局着眼，提升政策效能，实施以退税减税为主的更为积极的财政政策。这其中包括2022年将实施约2.5万亿元更大规模和更有力度的组合式税费支持政策。这些政策的指向和主要特点是什么？谁将成为本轮组合式税费支持政策的直接受益者？又将如何确保新政直达快享、落实到位？本文试从以下四个方面加以论述。
一、减税降费持续加力，助力经济高质量发展
2022年的2.5万亿元退税和减税的规模与力度远超社会预期，加之此前已落地的减税降费政策将继续实施，减税降费总体上呈现出年年加力、步步扩围、层层递进的特点。今年之所以加大减税降费力度，首先是着眼于我国经济面临的内外复杂多变的环境而作出的重要战略部署。从国际看，由于全球新冠肺炎疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，外部环境更趋复杂严峻和不确定；从国内看，我国经济发展面临消费和投资恢复迟缓，“稳出口”难度增大，中小微企业、个体工商户生产经营困难，“稳就业”任务艰巨等有待破解的问题和难点。
其次，减税降费政策对于激发市场主体活力取得了积极的成效。近年来，我国持续实施规模空前的减税降费政策，6年减税降费超过8.6万亿元，为市场主体应对各种挑战、保持我国经济在合理区间运行发挥了至关重要的作用。
第三，坚持税费支持政策的连续性，更好发挥减税降费的累积效应。减税降费持续发力，有助激发市场主体活力、减轻市场主体负担、稳定市场预期，也为在跨周期和逆周期调节下，推动经济高质量发展提供了重要政策支撑。
二、聚焦三大重点，激发市场主体活力
根据《政府工作报告》，今年更大规模和更有力度的组合式税费支持政策将进一步突出针对性和精准性，重点聚焦制造业、小微企业和研发创新三个方面。
聚焦制造业高质量发展。制造业是实体经济的主体，是推动经济长期稳定增长的核心引擎。一方面，加大增值税留抵退税力度。此前，对于先进制造业按月全额退还增量留抵税额，这次将范围扩大到全部制造业以及科研和技术服务业、电力热力燃气及水生产和供应业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业、交通运输、仓储和邮政业等行业，并在今年年底前一次性退还这些行业的存量留抵税额。增值税留抵退税政策的优化，有助于更好地发挥增值税的中性作用。另一方面，对中小微企业实施新购置价值500万元以上设备器具，折旧为3年的可一次性税前扣除，折旧为4年、5年、10年的可减半扣除等固定资产加速折旧政策，有利于制造业企业加大设备更新和技术改造投资，推动产业转型升级、高质量发展。
聚焦小微企业纾困解难。小微企业量大面广，在保就业、稳就业以及促进社会稳定上有特殊作用，同时，小微企业赢利率低，抗风险能力弱，面临更大资金压力。为此，今年的税费支持政策，一方面，将继续实施扶持小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围，对小规模纳税人通过进一步提高起征点方式实行阶段性免征增值税。对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还；增量留抵税额4月1日起按月全额退还。对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税，实际税率由10%降至5%，进一步减轻企业主体税种负担。另一方面，扩大地方“六税两费”减免政策适用主体范围，由增值税小规模纳税人扩大到全部小微企业和个体工商户，由2021年底延续至2024年底。同时要求各地结合实际情况以及宏观调控需要，确定对增值税小规模纳税人、小微企业和个体工商户依法出台税费减免等措施，进一步缓解小微企业经营压力，稳定市场预期。
聚焦鼓励企业研发创新。科技创新是企业发展的核心竞争力。近年来，我国先后多次出台研发费用税前加计扣除政策，不断增大研发费用税前加计扣除比例及覆盖面。2017年，科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例从50%提高到75%，2021年制造业企业研发费用税前加计扣除比例提高到100%，今年继续加大研发费用税前加计扣除政策的优惠力度，将科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例从75%提高到100%。这意味着国家对企业创新给予大规模资金支持，对企业加大研发投入、突破核心技术、加快产业转型升级、培育壮大创新动能等具有激励促进作用。
三、税费政策组合拳，退税减税更精准
综合考虑为企业提供更多现金流支持、促进消费投资等因素，今年加大了增值税留抵退税的力度。我国自2018年5月1日起，首次实施了增值税留抵退税改革，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业一次性退还增值税期末留抵税额。自2019年4月1日起，开始试行增值税留抵退税制度，对纳税人增量留抵税额给予全部或部分退还。今年退税减税降费最为显著的特点：一是增值税留抵退税力度显著加大，规模高达1.5万亿元，并且全部退税资金直达企业，让企业尽享增值税退税红利；二是增值税留抵退税着力点明确，本次新政明确优先安排小微企业；行业上，重点支持制造业以及科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等；三是制定了具体细致的退税时间表，对小微企业存量留抵税额6月底前一次性全额退还，增量留抵税额4月1日起按月全额退还；对制造业等6个行业企业的存量留抵税额，7月1日开始办理全额退还，年底前完成；增量留抵税额从4月1 日起按月全额退还，更具实操性。
相比减税降费，退税通过降低企业资金占有成本，改善企业的现金流，有助于缓解企业的资金压力，增强其抗风险能力，为其发展增添动力，两者有异曲同工之功效。同时，增值税留抵退税从增量留抵退税到全面实施留抵退税，也是坚持减税降费阶段性政策为主，并与制度性措施相结合的结果。既扩大了减税降费的政策效应，实质性减轻了企业的税收负担，减轻了企业的资金压力，又分步推进了增值税留抵退税制度改革，一定程度上破解了困扰企业的增值税留抵退税问题，是不断完善增值税留抵退税制度的重要举措。
四、加强政策落实到位，确保退税减税降费政策效应
退税减税降费，是我国当前一个时期稳经济、保增长的重要部署，但2022年政策实施中也会面临一些挑战。其中，最直接和主要的问题是财政资金的压力。我国总体上实行扩张性财政政策，财政收支缺口导致的财政赤字持续存在。近年来受疫情冲击影响，处于经济增长下行中的财政收入的增长也有所下降，而为稳定经济实施积极财政政策下的财政支出增长有所上升，由此进一步加大了财政收支的缺口。面对这一压力，党中央、国务院采取了开源节流的财政政策措施：节流方面，主要通过进一步压减非重点、非刚性的一般性支出，坚持中央财政带头，党政机关过紧日子，地方财政从严从紧，节俭办事等；开源方面，主要是提高金融、石化、电信等国有企业的利润上缴率，今年中央财政动用了特定国有金融机构和专营机构上缴利润1.65万亿元，其中，央行上缴利润超1万亿元，主要用于留抵退税和增加对地方转移支付，支持助企纾困、稳就业、保民生。同时，为保障退税减税降费政策落地生效，由中央财政“托起”退税重担。2022年中央对地方转移支付增幅预计高达18%，达到9.8万亿元，并通过安排1.2万亿元转移支付资金设立3个专项，支持基层落实退税减税降费和保就业保民生。寄希望通过退税减税降费进一步涵养税源，培育新的市场主体，促进财政经济良性循环。
为确保大规模、阶段性、组合式税费支持政策落地生效，税务部门应与相关部门密切合作，不断提高便企利民服务水平，确保各项税费优惠政策落地生根。一是加快政策落实落地。目前财政部、税务总局公布了《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》及其解读等政策文件，为各级税务部门落实新政、各市场主体直达快享提供了依据。二是简化政策实施流程。国家税务总局发布《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度有关征管事项的公告》，进一步优化留抵退税办理流程、简化退税审核程序、提升留抵退税的服务水平，加快了新政落地见效的速度。三是跟踪政策实施效果。要密切跟踪政策执行情况，加强政策效应分析，为更加精准有效地实施退税减税降费措施提供决策参考，不断增强纳税人缴费人的获得感。四是提升政策实施效率。随着互联网、大数据、区块链技术的成熟，税务部门应加快升级税收征管信息系统，充分发挥税收大数据作用，提高税收征管效率，确保退税减税降费政策好操作、易实施、快落地、早生效，最大程度激发市场主体活力。
  来源：《中国税务》2022年第4期