率先实现隐性债务清零，广东是怎么做到的？

启金智库

能够成为首批开展全域无隐性债务试点的省市，与广东自身的实力密不可分。
财政部副部长许宏才在去年12月表示，经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。
2021年，广东全省地区生产总值达12.4万亿元、同比增长8%。广东不仅成为国内唯一一个GDP超12万亿元的省份，也几乎无悬念地超过韩国、加拿大，GDP总量排名“全球第九”。
财政收入方面，广东省连续20多年位居各省之首。根据广东省财政厅数据，2021年全省一般公共预算收入约1.41万亿元，全省政府性基金收入约0.85万亿元。两项收入累计2.26万亿元，创历史新高。
广东也是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。
《广东省2020年省级财政决算》指出，2020年中央批准的广东省地方政府债务限额为17506.07亿元，2020年全省政府债务余额15317.5亿元，严格控制在政府债务限额以内。政府债务风险水平继续保持在最安全等级。
事实上，在广东省宣布开展全域无隐性债务试点工作前，深圳市在2021年5月发布的政府工作报告中就已经指出，2021年要“强化风险意识，积极防范重大风险挑战，率先实现政府隐性债务全部清零”。
在广州，截至2020年末，全市隐性债务累计化解率达95%，已有9个区实现隐性债务“清零”，提前超额完成化解任务。佛山市2021年政府工作报告指出，“政府隐性债务压减87.2%，政府债务率为安全的绿色等级。”

2021年4月15日，广东省佛山市，黄飞鸿醒狮在佛山祖庙黄飞鸿纪念馆外的场地上精彩上演 图源：视觉中国
广东省尚未披露具体化解隐性债务的方式。根据2018年《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，财政部列举了六种债务化解的方式：

1、安排财政资金偿还；2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；3、利用项目结转资金、经营收入偿还；4、合规转化为企业经营性债务；5、通过借新还旧、展期等方式偿还；6、采取破产重整或清算方式化解。

同样是首批开展全域无隐性债务试点工作的上海，披露的化解隐性债务措施就包括安排财政“超收收入”还债。
去年12月20日发布的《关于提请审议<上海市2021年市级预算调整方案（草案）>的议案的说明》（以下简称《说明》）提到，拟将2021年市级收入预算调整为3525亿元，比2020年增长7%，比年初预算增收130亿元。
《说明》表示，按照党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务的决策部署，北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。“据此，本市加快化解地方政府债务，拟增加安排市级支出100亿元，用于偿还部分轨道交通建设项目银行贷款。”
除了财政部提供的六种化债方式，2021年10月-12月，广东、深圳陆续发行了1121亿再融资债券（其中广东1072亿、深圳48.2亿），用于“偿还存量债务”。
21世纪经济报道指出，再融资债券是地方政府债券的一种类型，此前主要用于“偿还到期地方政府债券本金”。但与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为“特殊再融资债券”，实际用途一般用于偿还隐性债务。
换言之，就是将隐性债务“显性化”。
中国地方政府债券信息公开平台显示，2021年12月15日，北京市发行额1721.12亿再融资专项债券（十四至十八期），募集资金均用于偿还存量债务。1月19日，北京市发行2022年再融资债券（一至七期）849.159亿元，募集资金同样是用于偿还存量债务。
2021年10月至今，上海市尚未发行再融资债券。

2021年北京市地方政府再融资专项债券（十四至十八期）部分信息
杨业伟对观察者网表示，用再融资债券置换隐性债务，是处理存量隐性债务的方式之一，但会受到几方面条件的约束。
“首先，每年地方政府显性债务都是有限额的，把隐性债务置换成再融资债务，就意味着显性债务增加了。因此发行再融资债务的地区，债务限额和余额之间要有足够的空间，但这个空间不是每个地方都有的。”
杨业伟表示，发达地区财政状况比较好，地方债务限额和余额之间的空间也比较大。
“第二，有些地区相对来说隐性债务规模不是很大，像广东、北京这些本来财力就比较强的省市，已经化债几年了，剩余隐债相对有限，具有借助再融资债清零的条件。但如果地区隐债规模存量还比较大，用这种方式实现隐债‘清零’就存在很大的难度。另外，地方通过再融资债置换隐债还需要中央财政审批。”
2020年底，北京、上海、广东三个省市债务限额和债务余额之差分别为4202.8亿元、2831.6亿元、2189.9亿元，位居全国前三。那么，如果发达地区当年的“差额”没用完，是否可以将这些额度“匀给”偿债压力相对紧张的地区呢？
“这是没有道理的。”杨业伟表示，“中央每年给各地分配债务限额的依据是当地的经济状况、财政状况和债务风险。不能因为一些地方财政状况好（债务限额减余额之差大），其他地方就能多举债。但中央可以在新增地方债务额度的时候，一定程度上向重债地区多倾斜一点。”
杨业伟认为，广东隐债“清零”，意味着当地化解存量隐债的工作告一段落，之后就要在融资方面更有效地将政府信用和企业信用隔离开来，加速城投向市场化转型。
风险较大的地区怎么办？
前几年地方政府隐性债务过快增长引起中央高度关注。2017年以来，中央层面多次强调，坚决遏制隐性债务增量。
2017年12月，财政部明确，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
2018年，中共中央、国务院下发给地方《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。此后，全国多地透露出了召开隐性债务统计培训工作，培训内容包括传达《地方政府隐性债务统计监测方案》，讲解《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等。
此后多地政府出台的隐债化解方案都要求，要确保在5-10年内将隐性债务化解完毕，外界就此解读，全国层面需在2028年前实现隐性债务清零。
近年来，随着各地政府积极化解隐性债务，地方政府隐性债务增量得到有效遏制。
去年12月，许宏才在新闻发布会上表示，总的来看，近年来隐性债务风险稳步缓释，风险总体可控。防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。
在京沪粤实施“全域无隐性债务试点”之前，另一场隐债化解试点已在一批财政压力较大、经济实力偏弱的地区展开。
此前有媒体披露，2019年化解隐性债务的实践中，监管部门推出建制县（区）隐性债务化解试点方案。具体而言，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。
财政部2021年8月曾对外公布，截至当年7月末，用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元。一些地方政府的公开文件中也披露了有关信息。
例如，宁夏2020年预算执行情况就提到，“成功争取永宁县建制县隐性债务风险化解全国试点，获得风险化解再融资债券55亿元，及时消除重大债务风险隐患。”

河南省《2021年省级第二次预算调整方案（草案）》提到，“财政部下达我省偿还建制县区试点存量债务的债务限额358亿元，已分配209.2亿元，本次分配剩余限额148.8亿元……”
杨业伟团队去年12月发文指出，2021年隐性债务显性化遵循“托底+清零”的逻辑推进。2020年以来财政部已经审批了两轮隐债置换额度，第一轮额度6128 亿元主要用于建制区县，且明显偏向于隐债负担重的区域，用于“托底”，这一额度已于2021年9月用完。重点向重债地区倾斜，例如最多的天津、重庆等地获得500亿元左右规模。
第二轮隐债置换额度则向广东、北京分配，目的是助力隐债的“清零”。目前（截至2021年12月底）这一部分置换规模已经接近3000亿元。
杨业伟团队认为，考虑到偏远且隐性债务负担重的区域，自身财力有限，按进度压降隐债规模对地方存在越来越大的压力，随着十年化债持续推进，隐性债务显性化可能成为后续化解的重要路径之一，但出于防范道德风险以及区域债务限额水平，这一过程无法一蹴而就，而是分年稳步推进。
平安证券刘璐团队认为，“全域无隐性债务试点”是为了加快隐性债务化解的进度，其中，发行再融资债置换隐性债务就是配套措施之一。“全域无隐性债务试点”属于“奖励先进”，“建制县区隐性债务化解试点”则属于“扶助后进”。
兴证固收黄伟平团队认为，伴随着新型再融资债的发行放量，通过新型再融资债进行隐性债务置换的范围也有不断扩容的趋势：一方面向更多的省（自治区/直辖市）扩容，另一方面或从建制县向建制县（区）乃至于更高的行政层级扩容。
值得一提的是，除了部分“家底”雄厚的省市率先启动试点外，陕西省汉中市、兴平市、榆林市定边县等地区也已成立隐性债务“清零”试点专班。
陕西省汉中市政府2021年12月27日发布关于成立隐性债务清零试点工作专班的通知，成为第一个开展隐债清零试点的地级市。目前汉中市政府网站已搜索不到有关文件。
在此之前，陕西省辖县级市兴平市（由咸阳市代管）在12月23日发布成立兴平市隐性债务试点清零工作专班的通知。12月21日，陕西省榆林市定边县召开县政府常务会议，研究成立定边县政府隐性债务“清零”试点工作专班。

杨业伟表示：“部分经济实力相对较弱的地区，如果其隐性债务的规模不大，自己努力一下可能就把隐性债务给清了。”
广发固收刘郁团队预计，未来隐债“清零”试点范围还将进一步扩大，可能仍沿着两条主线扩大。第一种是类似广东、上海这种财力较强的地区，有足够的财力在短时间内化解隐性债务。另一种是隐性债务规模较小的地区，例如汉中市、榆林市定边县。
许宏才去年12月表示，财政部将支持上海、广东等地区分区分批统筹推进，依法依规全面清理存量隐性债务，确保按期完成试点任务。“我们会根据试点的进展情况，总结经验，再谋划后一步安排。”
来源：观察者网
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【日程安排】
第一部分、融资平台转型发展为强政府投资公司与“人产城融合”高水平综合性片区开发
（时间：4月14日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、深度解析背景与形势
（一）区域发展战略的演进
（二）投融资政策周期的波动
案例1：嘉服集团的疫情防控债
案例2：龙港市（镇）融资平台企业债券
（三）房地产行业的发展形势
（四）城镇化投融资的总体形势
二、融资平台转型发展
（一）新加坡的“精英政府+强国企群体”
案例3：淡马锡控股的转型历程与成果
（二）国内融资平台发展的主要脉络
案例4：上海城投集团的转型发展
（三）融资平台生存发展的底层逻辑
（四）融资平台转型发展的必要性
（五）融资平台转型发展方向与多层次任务
（六）融资平台转型发展的要点
1.实质性的全面资源整合
案例5：台州市椒江区的融资平台转型发展
2.构建公司可持续发展机制
案例6：长沙城发集团整合重组发展
3.明确功能调整组织结构
案例7：济南市市级投融资平台整合调整方案
4．公司核心能力建设
案例8：盐城东方集团的转型发展
5.构建主营业务体系
案例9：西北某地市交投的业务体系构建
6.聚集培养高水平专业团队
7.利用多元化融资方式
8.发挥产融投资功能
案例10：合肥建投集团的整合资源与产业投资
（七）融资平台与PPP模式
案例11：徐州地铁二号线PPP项目
案例12：上海老港生活垃圾填埋场国际招商案例
案例13：吉林省长春市旧城改造PPP项目
案例14：宁波五路四桥存量PPP案例
（八）有为政府的全力支持
案例15：重庆的融资平台体系和渝富集团
三、综合性片区开发
（一）城市是生生不息的有机生命体
案例16：上海的北外滩改造项目
1、“人产城融合”发展理念
2、城市长期综合财力的内涵
（二）国内片区开发的部分典型案例清单
（三）部分典型案例深度分析
案例17：从大上海计划到新江湾城开发
案例18：苏州工业园区的高质量发展
案例19：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式
案例20：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
案例21：密云古北水镇综合开发案例
（四）国企操盘片区开发的机制
（五）片区开发的理念与要点
四、互动答疑
第二部分、 利用XOD模式培育核心资产及利用公募REITs实现投融资模式转型
（时间：4月14日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、利用XOD模式培育核心资产
（一）TOD模式理念与案例
1、TOD模式的定义与特征
2、TOD模式的主要理念
3、TOD与城市规划的衔接
4、T+TOD的协同
5、“三位一体”的前期工作
案例1：香港地铁的TOD经验
案例2：深圳前海综合交通枢纽TOD项目
案例3：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
案例4：从上海虹桥交通枢纽到虹桥国际开放枢纽
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例5：纽约中央公园EOD经典案例
案例6：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例7：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
案例8：华夏幸福嘉善高铁新城PPP项目
案例9：中国国贸中心打造城市封面
案例10：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
（四）实施XOD模式的要点
二、利用公募REITs实现投融资模式转型
（一）REITs的核心要点
1、REITs的定义与特征
2、REITs全球发展概况
3、REITs的投资特征
案例11：美国铁塔REITs
4、公募REITs与上市公司
5、REITs与类REITs的差异
6、公募REITs的比较优势
案例12：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
案例13：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
7、不动产领域的主流投资策略
8、不动产项目全生命周期的融资工具
（二）国内的长期探索
1、内地企业到香港发REITs
2、香港REITs持有境内物业的名单
3、内地企业到新加坡发REITs
4、新加坡REITs持有境内物业的名单
案例14：领展REITs的持续发展
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
5、境外REITs上市及走势的启示
（三）国内基建REITs试点
1、国内主要试点政策的要点
2、资产规模与发起人的要求
3、放开试点的主要行业
4、试点项目的基本条件
5、土地使用权依法合规
6、固定资产投资手续合规
7、对PPP项目的进一步要求
8、试点项目的申报程序
9、试点产品的交易结构
10、试点产品的主要要素
11、发售投资者构成
12、试点项目的推选
13、产品的审核流程
14、上市及在审产品情况
15、首批试点项目的基本情况
案例17：富国首创水务REITs
案例18：中金普洛斯仓储物流REITs
（四）发展展望与建议
1、传统基础设施的范围
2、新基建的资产积累
3、REITs的创新发展方向
4、对不动产投资主体的建议
第三部分、 “新政”背景与政府隐性债务风险视角下的基建投融资合规路径、实施要点暨EOD项目谋划和案例
（时间：4月15日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：朱静，财政部PPP专家。
一、基建投融资合规与隐性债务风险防范
（一）基建投融资合规要求
1、基建投融资合规政策
2、基建投融资的审计监督：重点领域、重点事项等
3、基础设施“授权经营”的合规与实操要点
（1）授权经营的基本内涵
（2）授权经营的政策依据
（3）授权经营模式合规要点
4、基建投融资负面清单：政府、平台公司、金融机构、社会资本
5、平台公司市场化融资合规要求：把握基建项目市场化融资的关键点
（二）基建投融资与隐性债务风险
1、从案例分析看隐性债务的内涵、特征及表现形式
2、防范新增隐性债务的“新规”
3、基建融资涉及政府隐性债务的”负面清单”
4、ABO、F+EPC、投资人+EPC等模式是否存在新增隐性债务风险
二、基建投融资的“新政”背景
（一）积极的财政政策
1、地方专项债继续发力
（1）2022年专项债发行特点：“早”“准”“快”
（2）聚焦补短板领域；聚焦重点方向；聚焦重点项目
（3）关于棚改专项债、产业园区项目专项债
2、政府投资与良性循环：强调“积极扩大有效投资，增强发展内生动力”
（二）适度超前的基建投资
1、针对有效需求
2、考虑承受能力
3、服务宏观政策
4、匹配投资收益
（三）配套政策支持
1、《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）
2、《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财资环〔2021〕100号）
3、《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号 ）
4、《生态保护和修复领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1728号
5、财政部办公厅自然资源部办公厅发布《关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知》（财办资环〔2021〕65号）
6、《关于加快推进城镇环境基础设施建设指导意见的通知》（国办函〔2022〕7号）
7.、其他
三、“新政”背景及隐性债务风险视角下的基建投融资合规路径解析
（一）整体思路
1、抓住EOD试点项目政策机会，科学谋划项目，积极参与试点项目的投资建设
2、积极响应国务院“鼓励和支持社会资本参与生态保护修复”的政策要求，科学谋划“环境导向的片区综合开发项目”
3、探索国企主导下“产业”类项目的片区综合开发模式
4、基于防范隐性债务风险的角度，综合考虑在片区开发（土地成片开发）类、生态保护类、产业类项目中解决公益性配套基础设施项目建设
（二） 片区综合开发（含土地一级开发） 的合规与实操中的要点把握
１、正确认识和把握片区开发的实质-详解项目实操中的疑难问题解决
２、片区开发“投资人+EPC”模式合规要点
3、土地出让收入用于片区开发的合规要点
4 、片区开发的“负面清单”-避免新增隐性债务关键要点
5、片区开发中的“公共服务配套”（学校、医院等）项目合规建设路径-详解“以租代建”模式在实务中的合规应用
（三）EOD项目实施要点及试点项目的包装、申报
1、EOD模式的内涵及特征。
2、EOD模式在实践中应用：实施模式、实施阶段、应用领域等
3、EOD项目收益来源分析
举例：废弃矿山修复、流域治理等
4、EOD项目融资与国开行贷款
5、如何包装和申报EOD项目
（1） 申报条件及要点
（2） 环境治理内容、可包装的产业项目
（3） 不符合试点要求的常见问题规避等
6、试点项目入库后具体实施中的要点把握
-如何确定EOD项目的运作模式、投融资架构、交易结构、回报机制、边界条件等关键事项
7、如何规范操作实现EOD项目顺利落地？
（1）环境治理与产业运营的融合性
（2）项目融资、银行贷款的确定性
（3）资源有偿利用的可行性
（4） 项目收益及回报来源的合规性及确定性
（四） 生态保护与修复“环境导向”片区综合开发项目包装与实施要点
1、《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）亮点解读
（1）40号文开启了社会资本全面参与生态保护修复开发建设的“新时代”
（2）40号文对“生态环境”导向片区综合开发的重大影响
2、生态保护与修复“新政”背景下片区综合开发项目的包装与实施建议
（1） 科学设立生态保护修复项目
（2） 科学谋划关联产业项目
（3） 充分挖掘项目收益来源
（4） 做好项目实施方案的“顶层设计” ：运作模式、项目的可融资性、投融资架构及交易结构等
（5） 防范项目实施中的风险
（五） 产业类综合开发项目的包装与谋划
1、项目包装要求
2、项目投融资架构
3、项目回报来源等
四、案例研讨专题
案例1：将无收益等公益性项目与有运营收入的准公益性项目一起打包的方式实施，如部分运营补贴来源于政府财政，其合规性如何判断？
案例2：某片区开发项目的招标文件、《投资合作协议》等内容是否涉及新增隐性债务？如涉及，如何整改或变更？
案例3：片区开发案例解析
案例4：EOD项目实务案例解析：试点申报案例、招标落地案例
第四部分、 片区开发和城市更新中的土地整治、交易、盘活、拿地和问题解决实务和案例
（时间：4月15日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：于 欣，土地开发利用专家。
一、片区开发和城市更新中的土地整治、交易、盘活、拿地和问题解决
二、案例深度剖析
（一）增减挂钩开发、交易案例
（二）占补平衡开发、交易案例
（三）社会资本参与生态修复成功案例
（四）操作开发、拿地解析案例
三、答疑与互动
第五部分、“项目+资源”和EOD开发模式下基础设施投融资最新实务
（时间：4月16日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
二、 “项目+资源”的探索与实践
三、 生态环境导向的开发（EOD）模式及试点申报
四、答疑与互动
第六部分、股权基金视角下的泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务
（时间：4月16日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：B老师，央企旗下大型投资基金副总经理。
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
（一）政策环境的变化
（二）市场环境的变化
（三）新瓶旧酒还是破旧立新
二、经济周期变化带来的商业模式再造
（一）泛基建业务的商业逻辑调整
（二）政府（平台）的融资模式
（三）社会投资人的投资偏好——央企、房企及其他
（四）信用体系的变化——从人的信用到物的信用
三、案例解析
（一）传统基建业务的新变体——摆脱土地供应依赖
（二）转移型融资机会
（三）政府引导城市综合开发基金案例
（四）特许经营权——政府平台的新型融资标的
四、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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