“十四五”时期优化税制问题研究

李威03

作者：
中国税务学会课题组


改革开放以来，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，我国税制改革不断深化，税制结构持续优化，经济发展与完善税制形成良性互动。党的十九大提出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生转变。新发展阶段、新发展理念、新发展格局对优化税制提出更高要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对今后五年乃至十五年税制改革作出系统谋划和战略部署，提出了明确目标，为进一步优化税制指明了方向、提供了根本遵循。

一、“十三五”时期我国税制优化取得显著成就
“十三五”时期，在党中央、国务院正确领导下，我国不断深化税制改革，持续完善税收政策，进一步优化了税制。我国宏观税负更趋合理，2020年为15.2%，比“十二五”期末2015年的18.2%降低3个百分点。2020年我国直接税（企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船税、车辆购置税）收入占税收总收入的比重为37.2%，比2015年的34.7%提高2.5个百分点。2020年所得税收入比重为31.1%，比2015年的28.6%提高2.5个百分点，其中个人所得税收入比重为7.5%，比2015年的6.9%提高0.6个百分点。目前，我国已初步形成以货物和劳务税、所得税为双主体的税制结构，适应了“十三五”时期经济社会发展需要，为“十四五”时期深化改革奠定了坚实基础。“十三五”时期我国税制改革在以下关键领域取得重要突破。
（一）全面推行营改增，初步建立现代增值税制度
2016年5月1日，营改增试点全面推开，全行业、所有企业实行统一增值税制度，营业税退出历史舞台。改革打通了增值税全行业抵扣链条，从根本上解决了重复征税问题，有效降低了税负、激发了市场活力，切实推动产业结构转型升级，充分体现了税制公平、中性优势。此后增值税改革不断深化，税率由四档简并为三档，税率水平降低，进项税额抵扣范围扩大，试行期末留抵退税制度，切实减轻了市场主体税收负担。
（二）深化个人所得税改革，初步确立综合与分类相结合税制
2018年8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了关于修改《个人所得税法》的决定，我国个人所得税制实现分类税制向综合与分类相结合税制转换。新《个人所得税法》将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四项所得纳入综合所得征税范围，实行年度汇算清缴，提高基本减除费用标准，新增六项专项附加扣除，进一步优化税率结构，使得中低收入者的税收负担明显减轻。综合与分类相结合个人所得税制的实施，可以更好发挥税收调节收入分配、促进社会公平正义、促进消费增长的重要作用，为继续深化改革、推进构建“大综合”的个人所得税制创造了有利条件。
（三）深化地方税改革，推进绿色税制体系建设
在总结前期原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼等6个税目资源税从价计征改革基础上，自2016年7月1日起，我国全面推行资源税从价计征改革，绝大多数矿产品资源由从量计征改为从价计征。河北省率先开展水资源税改革试点，2017年12月1日起，试点范围扩大至其他9省份。2016年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议表决通过《环境保护税法》。该法自2018年1月1日起施行，对保护环境、减少污染物排放、推进生态文明建设具有重要意义。通过改革，我国初步形成以资源税、环境保护税等税种构成的绿色税制体系框架。
（四）持续优化企业所得税制度，助力提升企业创新发展能力
国家持续优化调整研发费用加计扣除政策，不断完善加速折旧政策。2017年将科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例提高至75%，2018年将政策享受主体进一步扩大至几乎所有企业。对小型微利企业减半征收企业所得税制度不断加力，适用范围和减税幅度进一步扩大。通过优化调整企业所得税制度，充分发挥税收逆周期调节作用，有效激发了中小企业创新能力和发展活力，在统筹疫情防控和经济社会发展、服务“六稳”“六保”等方面发挥了重要作用。
（五）稳步推动消费税改革，引导居民合理消费稳步推进以征税范围、征收环节、调整税率为核心的消费税改革。2016年10月1日起，取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，将“化妆品”税目名称更名为“高档化妆品”，征收范围包括高档美容、修饰类化妆品，高档护肤类化妆品和成套化妆品，将税率由30%调整为15%。2016年12月1日起，在“小汽车”税目下增设“超豪华小汽车”子税目，对超豪华小汽车，在生产（进口）环节按现行税率征收消费税基础上，在零售环节加征10%的消费税。
（六）积极落实税收法定原则，税收立法工作加快推进
截至2021年年底，我国有12个税种已经完成立法，其中：环境保护税、烟叶税、船舶吨税、耕地占用税、车辆购置税、资源税、契税、城市维护建设税8个税种立法工作在“十三五”期间完成，印花税于2021年完成立法。增值税、消费税、关税的立法工作正在稳妥推进，土地增值税、城镇土地使用税立法工作也在加快研究。

二、新时代新形势对优化税制提出新要求
进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。优化税制必须适应新时代新形势的要求，坚持创新驱动、强调自主创新，确保经济循环畅通无阻，实现高水平的自立自强，注重解决发展不平衡问题，促进人与自然和谐共生，不断提升发展的内外联动性，有效维护社会公平正义。
（一）创新发展对优化税制提出新要求
创新是引领发展的第一动力。坚持创新发展，必须推动有效市场和有为政府更好结合。《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，2020年我国研究与试验发展（R&D）经费总量占GDP比重为2.4%，比上年提高0.16个百分点，保持持续稳定增长态势。虽然我国R&D经费投入总量增速较快，2016—2019年，我国年均增长11.8%，增速高于美国（7.3%）、日本（0.7%）等国，但总量相对不足，结构有待优化。2020年我国R&D经费总量约为美国的54%，其中基础研究、应用研究和试验发展经费占R&D经费总量比重分别为6.0%、11.3%和82.7%，基础研究比重亟待提高，与先进国家仍有着较大差距。而且，美国基础研究经费投入主体涵盖各级政府、企业、社会力量等，我国主要是中央政府，地方政府、企业和社会力量投入相对不足。税收作为重要的经济杠杆，可以有效引导创新行为。优化税制必须以鼓励创新为导向，激发地方政府、企业和社会力量加大创新投入，推动科技成果转化，维护产业链供应链自主可控、安全高效，实现更高水平动态平衡。
（二）协调发展对优化税制提出新要求
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业结构持续升级，人力资本生产率不断提高，收入财富快速增长、形态更趋多元，必须更加注重税制与经济发展阶段相协调。我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。这要求税制必须更好引导各类生产要素自由流动并向优势地区集中，破除阻碍要素城乡间、区域间流动的税制因素，发挥城乡、区域分工优势，促进形成全国统一大市场。提升行业发展、企业发展的协调性，要求税制统筹创新领域同传统领域，金融、房地产同实体经济以及数字经济同传统经济的协调发展。中小企业对创新驱动、扩大就业、增强经济韧性具有战略意义，优化税制必须更好支持中小企业高质量发展，合理安排大中小企业税负结构，构建彼此相互依存、相互促进的企业发展生态。
（三）绿色发展对优化税制提出新要求
坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路，促进人与自然和谐共生，是优化税制必须坚持的重要导向。要进一步推动税制向绿色转型，从需求和供给两侧同时发力，加强资源税、环境保护税、消费税、所得税等税种的衔接与协调，让税收调控职能充分体现在生态环境保护的全方位、全地域、全过程。要发挥税收杠杆作用，切实降低绿色创新技术研发成本，引导创新要素向绿色领域集聚，支持新能源技术改造升级、加大研发投入、提升资源利用率，从根本上改变过多依赖增加物质资源消耗、规模粗放扩张、高能耗高排放产业的发展模式。要加大环境污染综合治理，加快推进生态保护修复，全面促进资源节约集约利用，充分考虑治理修复成本、资源稀缺性和开发利用效率，更加科学合理设计税制，加强税种衔接协调，优化环境资源税制结构，实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。要倡导推广绿色消费，根据消费产品服务类型，以碳排放为基准优化消费税收负担结构，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。
（四）开放发展对优化税制提出新要求
近年来，受世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情等影响，我国“大进大出”的环境条件已经变化，市场和资源两头在外的国际大循环动能明显减弱，建设更高水平开放型经济新体制，注重解决发展内外联动问题，成为必然战略选择。优化税制重在全面提升税制的国际竞争力，用好国际国内两个市场、两种资源，促进科技开放合作，提高关键技术和产品的进口替代水平，加强自由贸易试验区、海南自由贸易港等区域与国外的发展联动，有效引导全球优秀人才等要素为我所用。健全境外投资、境内境外双向互动的税收法律、政策和服务体系，推动促进“一带一路”高质量发展的各国税收政策、规则、标准联通，更好发挥税制对促进对外投资便利化的保障作用，坚定维护“走出去”企业的税收合法权益。适应“双支柱”规则要求，完善深化企业所得税改革，加强国际税制协调，妥善分配对跨国企业的征税权，凭借超大规模市场优势增加我国话语权，切实维护我国合法权益。深化进出口环节税制改革，适度降低进口环节税负水平，扩大高质量产品和服务进口，更好发挥出口退税制度对扩大服务业对外开放的促进作用。
（五）共享发展对优化税制提出新要求
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。要在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系。优化税制必须坚持构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收调节力度并提高精准性。初次分配更加注重效率，税制要引导资源优化配置、做大蛋糕。再分配更加注重公平，税制要强化收入分配调控、把蛋糕分好。第三次分配鼓励社会互助，税制要有效引导高收入人群和企业更多回报社会。按照国际标准，目前我国已稳居中等偏上收入国家行列，但与发达国家相比，人均GDP还有不小差距，扩大经济总量、提高人均GDP水平仍是当前和未来一段时间内的重要任务，要坚持在发展中保障和改善民生。优化税制必须坚持鼓励勤劳创新致富，妥善处理资本性所得、劳动性所得和消费的税负关系，正确处理直接税和间接税的关系，健全直接税体系，优化税制结构。

三、“十四五”时期优化税制的总体考虑
“十四五”时期，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于税收工作的重要论述为指导，贯彻落实党的十九届五中、六中全会精神，中央经济工作会议精神以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的要求，以正确处理效率和公平的关系为基本原则，以促进经济高质量发展、实现共同富裕为目标，按照税负合理、结构优化、税种科学的总体思路，优化现代税收制度。
（一）税负公平合理，促进经济高质量发展
保持宏观税负总体稳定，进一步优化税负结构，使税负水平有增有减，有利于确保实现经济增长目标，也有利于正确处理效率和公平的关系。从国际比较看，我国宏观税负处于中等偏下水平。可进一步优化税负结构，促进经济高质量发展。适度降低中小企业、个体工商业户税负水平，培育一大批专精特新中小企业，鼓励创新，扩大就业。适当减轻欠发达地区税负水平，推动区域经济高质量发展，积极培育扩大税源税基。重点减轻新型产业、高端制造、高技术领域等行业税负，特别是减轻“卡脖子”行业税负，提升制造业核心竞争力。减轻新能源领域税负，适度增加传统能源、高耗能领域税负，支持绿色发展，助力实现碳达峰碳中和目标。适度增加高收入人群税负，降低中低收入群体收入，合理调节过高收入，扩大中等收入群体比重。减轻基本民生消费品税负，适当提高高消费产品和服务税负。优化资本性所得、劳动性所得和消费的税负结构。根据发展需要，适时调整资本性所得的个人所得税政策，使劳动性所得税负稳中趋降，特别是降低中低收入群体税负。
（二）税制结构优化，适当提高直接税比重
“十三五”期末，我国间接税比重仍然偏高，2020年直接税收入占全部税收收入比重为37.2%，间接税比重高达62.8%。而2019年经济合作与发展组织（OECD）成员国同口径平均值，直接税比重为55.0%，间接税比重为45.0%。虽然国情和年份不同，不宜作简单对比，但我国直接税收入比重过低问题应引起足够重视。从各税种收入占税收总收入比重看，2020年我国个人所得税比重为7.5%，企业所得税比重为23.6%，财产税（房产税、城镇土地使用税、车船税、车辆购置税）比重为6.1%。2019年OECD成员国同口径平均值，个人所得税比重为32.4%，企业所得税比重为13.2%，财产税比重为7.6%。与OECD相比，我国个人所得税比重显著偏低，企业所得税比重显著偏高，财产税比重略低。过去长时间内，间接税在我国经济高速增长中发挥了至关重要的保障作用，但新发展阶段、新发展理念、新发展格局对优化税制结构提出更高要求，只有税制合理才能使税收制度在实现共同富裕目标中更好地发挥职能作用。根据我国经济发展需要，充分考虑到国际惯例，“十四五”时期优化税制要健全直接税体系，适当提高直接税比重，优化以货物和劳务税、所得税为双主体的税制结构，强化直接税收入分配调节职能，在高质量发展中促进共同富裕。
（三）税种科学设置，便利税法遵从
根据经济发展需要，要科学深入研究税种设置，尝试通过合并、开征、完善等措施，优化税种、简化税制，力求做到收入保障更加有力、功能搭配更加合理、调控作用更加充分，便利税法遵从，促进营商环境更加优化。一是深入研究税种合并的可行性。对房产税和城镇土地使用税实施合并。房屋所有权和土地使用权具有内在不可分性，两者价值是相互依存、互相影响的关系，且在实际征收中，税务机关通常对房产税和城镇土地使用税实施统筹征管，两者合并具有较强的现实意义和可操作性。二是深入研究开征新税种的可行性。为使直接税调控职能更加完备，更好调节代际分配，鼓励社会捐赠，根据财富分配状况和征管条件，有必要研究开征遗产税和赠与税的可行性。三是研究完善现行税种。深化增值税、消费税制度改革，完善所得税、财产税制度，对“十三五”时期出台的阶段性税收政策，实践证明有效并经过全面评估后，将其转化为基础性制度。完善资源税、环境保护税制度，保护生态环境，助力实现碳达峰碳中和目标。

四、“十四五”时期优化税制的具体构想
“十四五”时期优化税制的具体构想是，从健全直接税体系、完善间接税体系、健全地方税体系、深化税收征管制度改革等四个方面，进一步深化改革、完善制度，提升税收服务高质量发展、促进共同富裕的能力。
（一）健全直接税体系
1.深化个人所得税制改革，公平税收负担。2018年新《个人所得税法》迈出向综合税制的第一步，“十四五”时期乃至更长时间，还要继续深化个人所得税制改革，扩大税基、提高比重、优化税率结构、公平税负，充分发挥其对收入分配的调节职能。要推进扩大综合征收范围，根据形势发展需要，研究适时将部分资本性、财产性所得纳入综合所得。优化税率结构，适当降低综合所得最高边际税率或提高最高边际税率适用的所得范围，统筹个人所得税的综合所得税率、经营所得税率、比例税率的关系。进一步完善费用扣除制度，根据经济发展和物价变动及时调整扣除标准，完善专项附加扣除制度，积极应对人口老龄化，鼓励生育。改革汇算清缴办法，实现源泉扣缴和自行申报的完美结合。研究弃籍税制度，修订完善相关法律法规，防止海外移民及资产转移对我国经济社会带来的负面影响。完善征管机制，进一步明晰征纳双方的法定责任义务，对目前核定征收领域进行评估，完善核定管理办法，鼓励自行申报，实行查账征收，推动社会共治，利用税收大数据加强监管。
2.深化财产税制改革，完备税收职能。积极稳妥推进房地产税试点，充分考虑改革的复杂性，在适当时机推出改革试点，将试点范围控制在有限区域内，加强政策衔接，尽可能减少对社会和经济的冲击，特别是不能增加中低收入群体的税收负担。充分考虑、切实保障广大人民群众的基本住房需求，合理设置免征标准，按照从轻原则设计税率，科学确定房地产税的计税依据，统筹考虑房改房、经济适用房、限价房等不同类型的房产，完善征收方案。加强试点总结评估，在试点基础上推动房地产税立法。
3.深化企业所得税制改革，实施精准调控。适时降低名义税率，清理税收优惠政策。积极参与国际税制的协调，适应OECD“双支柱”规则，相应调整完善我国企业所得税法律法规，优化促进科技创新等税收优惠政策。加大对企业基础研究投入的税收优惠力度，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入资金，促进基础研究发展。
4.研究开征遗产税和赠与税，促进代际公平。遗产税是很多国家调节财富差距的常用手段。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，极少数群体的财富积累快速增长，我国居民财富分配差距不断扩大，先富人群陆续进入财富传承期。同时，我国超大规模市场优势仍然吸引着全球资本流入，开征遗产税和赠与税的条件今后会趋于成熟。为了更好实现共同富裕目标，促进代际公平，鼓励勤劳致富，推动慈善捐赠事业发展，应研究开征遗产税和赠与税。初期重在建机制，促进直接税调节职能更加完备。应严格控制征税对象范围，制定合理的免征额标准，将征收的重点聚焦拥有畸高财富的极少数群体，实行梯次税率，以加强存量财富调节，促进公平正义。
（二）完善间接税体系
1.深化增值税制改革，优化资源配置。发挥增值税中性作用，适时清理税收优惠政策，营造公平竞争的税收环境。适时研究简并税率事宜。优化完善增值税留抵退税制度，有效维护全国统一市场体系，构建政府间规范、公平的增值税留抵退税分担机制。完善进口环节增值税制度，促进一般贸易和跨境贸易包容性发展。
2.统筹消费税制改革，合理引导消费。综合考虑国家产业政策、行业发展情况以及税收征管实际，统筹研究深化消费税改革。研究扩大消费税征税范围，对部分高档消费产品和服务征收消费税。在征管可控前提下，研究将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。积极发挥消费税在促进节能环保、调节收入分配等方面的作用，结合消费税立法工作，研究完善消费税政策。
3.深化资源税、环境保护税制度改革，促进绿色转型。更好发挥资源税、环境保护税在调节资源级差收益、促进资源利用、保护生态环境等方面的作用。扩大资源税征税范围，将耕地、森林、草场、滩涂等自然资源纳入征税范围。全面考虑我国各地区水资源分布和开发利用的实际状况，在全国范围内推进水资源税改革。从国家战略安全角度完善有关资源产品税制，优化资源税税率结构，提高煤炭、石油、天然气等化石能源税率，对外贸依存度高、碳排放量较高的化石能源加大调节力度，控制化石能源总量，适度降低清洁低碳能源税率。以资源利用效能、可再生能源替代为基准给予税收优惠。扩大环境保护税征税范围，将废电池等废旧物资以及挥发性有机物（VOCs）等纳入税基。研究适时开征碳税，将二氧化碳纳入环境保护税征收范围；借鉴国际经验，积极研究碳关税，发挥税收调节作用，精准调控碳排放行为。
（三）健全地方税体系
1.培植地方税主体税源，稳定地方收入。培育地方主体税种，扩大地方税种收入。现行税种体系中，契税、土地增值税、城市维护建设税、耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、车船税、印花税、资源税、环境保护税等十个税种作为地方税种。扩大资源税、环境保护税征税范围，增加收入规模，为地方提供稳定税源。增值税、消费税、企业所得税、个人所得税为共享税。根据中央和地方事权和支出责任比例进行动态调整，提高共享税的地方分享比例，相应减少转移支付比重，充分发挥中央和地方的积极性。充分考虑征管成本等因素，按照先易后难原则，逐步将部分应税消费品征收环节后移至销售环节，并将其作为地方税源，引导地方改善营商环境、增加就业、扩大消费。研究新立法开征的遗产税和赠与税作为中央和地方共享税，以地方为主。
2.合理配置地方税权，推进非税收入改革。充分考虑我国区域发展不平衡的现实状况，在中央统一税收立法和税种开征权的前提下，对部分省份给予立法授权，允许其根据本地经济发展需要，适当扩大省级税收管理权限，依法确定地方税税率、税收优惠等事项。进一步理顺征管职责，规范非税收入征管，加强非税收入管理法制化建设。
3.适应平台经济发展，合理分配税权。随着新产业、新业态、新模式加速发展，现行税收制度出现了不完全适应平台经济发展的问题。受数字平台垄断效应、线上商户集中效应及卖家替代效应等影响，税收收入向平台所在地转移的趋势不断加剧，不同程度上影响了最终消费地的税收增长。但在一国之内并不应当出台省际之间的数字税。税收利益转移问题可通过调整中央转移支付的方式加以解决，可依据各地区网上零售额和消费额的差值、平台集中度等指标，确定中央财政向最终消费地专项转移支付的额度，合理分配地区之间的税收权益；也可通过分税方法统筹协调平台所在地和最终消费地的税收权益。
（四）深化税收征管制度改革
1.推进修订《税收征管法》。增加自然人税收管理相关规定，明确对自然人的延期申报、延期缴纳、催报催缴、行政处罚、阻止出境、强制执行等征管措施，进一步加强自然人税收管理。完善和强化税收检查权和强制执行权，加强税收监管和税务稽查。
2.拓宽税收征管信息渠道。明确电子商务平台经营者、金融机构等第三方的涉税信息提供协助义务，同时明确第三方不配合税务检查行为的罚则，为加强税收征管提供信息支撑。
3.加强税收协同共治。借鉴国际有益经验和国内实践经验，持续推进与国家有关部门信息系统互联互通，完善税收大数据云平台，逐步建立与人民银行、银保监会、证监会、公安部等部门的信息数据共享制度，明确税务部门查询纳税人账户、资金往来、财产收入、身份信息等与征税有关信息的权限，提高税务执法的精准性。另外，研究在办理贷款、资产过户等生活和交易场景中，要求有关部门和第三方平台记录纳税人的登记信息、纳税记录、信用等级等相关信息，并与税务部门共享信息，以便对纳税人涉税信息进行全面的交叉验证，提升全社会的纳税意识和税法遵从度。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第4期。）

-END-
●2021年建党百年税收研究综述
●2021年税收理论研究综述
●2021年税制改革与税收政策研究综述
●2021年税收法治研究综述
●2021年税收征管研究综述
●2021年国际税收研究综述
●“数字经济与税收治理”征文启事
●关于第九届“邓子基财税学术论文奖”评选的通知


点击“阅读原文”快速投稿~