【2012年12月14日】要更加重视货物与劳务税改善民生、调节分配的作用

青山见我

要更加重视货物与劳务税改善民生、调节分配的作用

来源：中国税务报
日期：2012年12月14日
批次：02

党的十八大报告明确提出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，要“加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民”，并提出了“城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番”的收入倍增计划。对此，社会各界反响强烈。有的学者提出应将个人所得税的起征点提高至一万元，以改善收入分配，引发广泛关注和争论。笔者认为，进一步发挥好税收改善民生、调节分配的作用，关注的重心应该是货物与劳务税，而不能只盯着个人所得税。得出这一结论，主要是基于以下几点认识。

一是个人所得税调节分配与改善民生的作用有局限性。个人所得税被普遍认为是收入调节功能最强的税种之一，但从我国税收结构及现实需要看，个人所得税盛名之下，其实难副。首先，个人所得税在我国税收收入中所占的比重过低，调节作用有限。2010年和2011年，我国个人所得税占税收总收入的比重分别为6.6%和6.7%，不仅远低于美国、德国、日本等发达国家（40%左右），也低于许多发展中国家水平（如印度、印度尼西亚等国家为8%～10%）。较低的比重使个人所得税无法有效完成收入分配调节的重任。其次，从现实需求看，改善民生重点应针对中低收入群体，尤其是低收入群体。当前，我国收入分配差距较大。有专家估计，我国目前基尼系数接近0.50，明显高于0.40的国际警戒线。在这种形势下，我们发挥税收改善民生的作用，更应该将着眼点放在低收入群体。而个人所得税针对的是社会中高收入群体，提高免征额从整体上看，也只是对社会中等收入群体的减税。财政部税政司相关负责人曾经指出，个人所得税法修改后，工薪收入者的纳税面由28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400万人减少至约2400万人。这意味着，约6000万中等收入群体从个人所得税免征额调整中受益，但占比更大的社会低收入群体与此次调整几乎没有联系。如果现在将个人所得税起征点提高到一万元，更是只能让高收入者受益。因此，我们认为，个人所得税有其调节分配、改善民生的重要作用，但受收入规模等因素的制约，其作用有明显的局限性。

二是货物与劳务税能够在改善民生中发挥更大作用。作为一种间接税，货物与劳务税税收负担最终要转嫁到商品消费者身上，消费者才是货物与劳务税的负税人。在我国现行税制下，货物与劳务税居于核心地位。财政部公布的数据显示，2010年全国税收收入中，各项货物与劳务税加在一起占到66.7％。2011年，这一比例为65.2%。货物与劳务税比例越大、增长越快，说明负税人承担的税收越多，这不利于居民收入增长、民生改善，也不利于国家扩大内需战略的顺利开展。在这种情况下，结合拉动内需、改善民生的实际发展需求，发挥货物与劳务税改善民生、调节分配作用的空间很大。通过合理的制度设计，在不影响财政收入稳定的前提下，发挥货物与劳务税作用，能够惠及每一个人。在普惠每一个人的同时，也能更好地拉动内需，促进经济发展方式转变。

三是中低收入群体税负重在货物与劳务税。对于整体税负的高低，不同的研究部门依据不同的研究数据得出不同的结论。但从整体上看，在以货物与劳务税为主的税制设计下，社会中下层收入群体的税收负担是偏高的。《人民日报》就曾刊文指出：“（我国）税负分布不均衡，中小企业和中低收入群体的税负相对较重。”个人所得税法修改之所以引起广泛关注，也从一定程度上说明，即便是社会中等收入群体也感受到了明显的税收压力。从总体上看，社会中下层收入群体的税收负担主要在货物与劳务税上。列宁曾经说过：“对群众的消费品征收间接税是极不公平的。间接税的全部重担都压在穷人身上，而给富人造成特权。一个人愈穷，就愈要把自己更大一部分收入以间接税形式交给国家。”对于中低收入群体而言，与他们密切相关的就是日用消费品。由于货物与劳务税的自身特点，如果缺乏合理的制度设计，必然导致中低收入群体的税收负担高于高收入群体。即收入水平越低，就要用其收入的更大一部分来支付货物与劳务税，税收负担相对越重，造成税收不公平。在以货物与劳务税为主的税制结构下，所得税调节收入的作用偏弱，使得这一趋势更加明显。因此，我们有必要通过合理的制度设计，平衡各收入群体的税收负担，实现税收的均衡发展，促进税收公平。

一般的税收理论认为，货物与劳务税是间接税，容易转嫁出去，税收的承担主体难以控制，且具有累退效应，即高收入者所纳税款占其收入的比例反而少于低收入者。因此，通过货物与劳务税调节分配，在实践中并不可行。这种观点有合理性，但局限性也相当明显。从本质上看，这种观点依然立足于货物与劳务税的财政收入功能，忽视了货物与劳务税作为税收的一种应该具有的调节功能，分析的论点拘泥于货物与劳务税税种的个别特性，而没有立足于整体进行规划设计。从整体上看，通过合理的制度设计，货物与劳务税能够在改善民生乃至调节收入分配上发挥更大的作用。对此，笔者提出以下建议。

一是降低事关民生的日常消费品税率。这主要体现在增值税方面。基于增值税相对中性的特征，这种减税是一种普惠式的减税，即对高收入群体和中低收入群体的税收负担同时做了减法。但减法对于不同收入群体的意义大不相同。比如，同样降低10元的生活必需品税收，其占不同收入群体的收入比例大不相同，带来的边际效应也大不相同。降低日用消费品税率最大的效果在于通过减税，改善社会中低收入群体的生产、生活，提升幸福指数。降低日常消费品税率，应该从扩大适用低税率产品的范围和降低税率两个层面入手。对适用低税率的产品，现行税收制度进行了明确的界定，主要集中于部分生产、生活必需品，但这一范围与改善民生的实际需求相比存在不足，应该进一步扩大范围。比如中低端的纺织品、食品、家电产品、基本药品、婴儿用品等。同时，将13%的低税率进一步调低，这需要从整体上进行设计考量，建议为了真正体现低税率，并发挥改善民生的作用，参照西方发达国家普遍做法，将低税率设计在10%以下。

二是进一步降低物流行业税率。物流成本居高不下一直饱受诟病，个中原因错综复杂。从税收角度看，进一步减轻物流行业税收负担，形成降低物流成本的政策导向意义重大。同时，也能够降低生活必需品等相关产品的价格，进一步改善民生。在实行营业税改增值税的试点地区，对交通运输业实行了11%的低税率，在全国实施物流企业大宗商品仓储设施用地的城镇土地使用税优惠政策，目的就在于降低物流成本，促进物流产业发展。建议扩大营业税改增值税试点范围，尽快全面推广，并结合实际情况，进一步降低物流行业的相关税率，从而降低物流成本。当然，全面降低物流成本，单靠税收手段是不够的，但税收能更好地体现国家意志，贯彻迅速。至于事关物流成本的运输等相关费用的降低，需要考虑各方利益，统筹推进。

三是提高部分高端消费品（行业）消费税税率。单纯降低日用消费品税率，由于货物与劳务税的累退效应，从整体上看，反而会减轻高收入群体的税收负担，加重低收入群体的税收负担，结果可能导致暂时改善了民生，但牺牲了国家整体财政收入，无法进行分配调节，最终还是会损害到中低收入群体的利益。面对这一局面，我们就需要对高收入群体的税收负担进行减加相济，即在降低日用消费品税率使高收入群体与中低收入群体一样享受优惠的同时，通过提高高端消费品税率等方式，保持高收入群体的税负相对稳定，甚至有所提高，以保证财政收入。同时，也能够进一步实现消费税调节分配的功能。消费税是货物与劳务税制中累进性最强的税种，在不以货物与劳务税为主的发达国家，其实现的税收收入一般都占到10%以上。相比之下，我国消费税收入占全部税收收入比重相对较低，有进一步提升的空间。2010年，我国国内消费税税收收入占到全部税收收入的8.3%；2011年，这一数据为7.7%。建议进一步提高与高收入群体消费习惯密切相关产品的消费税税率，并进一步扩大消费税产品覆盖范围，从而达到稳定财政收入、调节分配的目的。比如提高高端烟酒、贵重首饰、珠宝等的消费税税率。同时，将其他高端消费品（如高档自行车、高档皮具）、高档娱乐行业（如高尔夫、高档夜总会）等纳入消费税征税范围。