印尼水务市场分析

税收杂志小助手

作者：孙文琦 党侃



印度尼西亚（以下简称“印尼”）水资源丰富，水务市场潜力巨大，但同时政府管理不明晰，开发周期长，存在一定的风险，有意开拓印尼水务的中国企业应提前调研，切实做好项目的可行性研究，谨慎决策，避免冒进。

印尼水务市场概述

一、水资源情况
印尼以热带雨林气候为主，拥有极为丰富的水资源，每年产水量约3.9万亿立方米，排名全球第5位。大部分地区降雨丰沛，特别是在雨季11月到次年2月，降雨量巨大。在海拔较高的苏门答腊岛、加里曼丹岛、苏拉威西以及巴布亚岛，年降雨量在3000毫米左右；在较低海拔地区以及爪哇岛的大部分地区，年降雨量为2000毫米以上；在东部地区，年降雨量在1000毫米（松巴岛）到2000毫米（巴厘岛和帝汶岛）之间。
印尼河流众多，水道总长度达21597千米，但流程短。主要河流为苏门答腊岛的穆西河、巴当哈里河、印特拉吉利哈和卡哈延河；加里曼丹岛的卡普阿斯河、巴里托河和马哈坎河；巴布亚岛的门玻拉莫河和迪古尔河；爪哇岛的梭罗河、芝塔龙河和布兰塔斯河。以上河流主要用于灌溉。
印尼每年有可更新水资源2838立方千米。其中地表水资源总量为2793立方千米，地下水资源总量为455立方千米，中和部分为410立方千米。考虑印尼人口及陆地面积，印尼属于水资源量比较丰富的富水国家。但由于大量市政和工业废水未经处理直接排入水道，导致河流水质的急剧变化。
二、水务开发概况
1990-2020年，印尼国内饮用水需求增加220％。截至2019年，印尼已拥有的安全可靠的供水基础设施仅占全国用水总需求的30%，只有39％的城市人口可以饮用清洁水，这只是印尼全国人口的18％，多数人口与社区饮用非安全水源。清洁水的供应不足严重影响着印尼国民的身体健康和生活质量。同时，大规模开采地下水的活动也给印尼带来了严重的地面沉降问题。
印尼的水处理市场正在从停滞走向复苏。自2011年起，印尼政府提出6大惠民保障政策，提供充足、优质、廉价的清洁水是其中之一。印尼政府承诺，将在国家预算案中划拨专项资金用于改造城市供水系统，力争2025年前向民众提供充足的清洁水。要达到政府所制定的让69％的印尼人口都享用清洁水的目标，印尼政府至少还需要在未来10年内投入45亿美元，来提高印尼本土的水处理技术和水资源利用水平。

规划与监管

一、国家政策与规划
根据印尼国家2020-2024年中期发展规划草案，政府计划将经济活动扩展至外岛，并服务建设经济新强国。规划草案将继续优先发展基础设施，政府主推以PPP形式调动私人资本参与基础设施建设的积极性。其中水务发展目标为到2024年，75.34%的家庭可获得安全、适宜的饮用水；2030年实现安全饮用水100%覆盖；2445万家庭实现自来水接入；90%的家庭可获得适当的废水排放卫生设施。
二、主要法规
印尼关于城市供水、废水管理或污水排放的立法与大多数国家一样，都是建立在三大支柱之上，即公共卫生、住房和城市发展以及环境保护。主要法律包括1974年《水资源法》、2004年第 7号《水资源法》、2009年第36号《卫生法》、2011年第1号《住房和居住区法》、2002年第2 8号《建筑物法》、2009年第3 2号《环境保护和管理法》等。对于外商投资者而言，在上述法律基础上，还需参考投资、PPP项目、财政部融资三大板块的法律法规。
印尼政府 1974年颁布的第一部水资源法虽几经修改与废除，现在仍被视作水资源管理的基准法律。2004年2月，印尼政府颁布一套现代化水法，即 2004年第 7号《水资源法》。其目的是为了保护、管理和监督水资源的合理使用，减少废弃物排放，确保水的安全供给。《2004年水资源开发法》规定“水资源应当由国家控制，用于广大人民的福祉 ”。水资源应当基于“保护、平衡、公共利益、一体和谐、公正、独立，以及透明和可核查”的原则进行管理，并且应当以“一种综合的、一体化和环境友好的方式”进行管理，并且“水资源应当服务于其社会、环境和经济发展”。
尽管2004年的《水资源法》在事实上提升了印尼的水资源利用水平并造福了印尼国民，但是由于资源开发过程中不可避免出现的国家资源私有化，引发了民间对于公民用水权利受损的担忧，自颁布以来一直争议不断。加上印尼国内政治派别和宗教势力众多，水资源的利益蛋糕分配不均，导致各个政治团体的矛盾涌现。2014年，两家印尼穆斯林教会团体穆罕默德迪亚和印尼乌理玛委员会等多家团体组成共同原告，向印尼宪法法庭提请审查2004年《水资源法》违宪。最终于2015年2月18日，印尼宪法法庭宣布废除2004《水资源法》，旧有《水资源发》将作为基准性法律，直至政府颁布新水法为止。
根据 2016年第 44号总统条例《关于投资领域的禁止性行业和有条件开放的行业清单有关规定》中，投资要求如表1。

三、主要运营和监管机构
尽管2004年的《水资源法》已作废，但目前印尼的水务管理机构的职责划分仍沿用该法律的架设。即将水务管理机构划分为中央、省、区和村4个等级并赋予不同权限，建立了从国家层面到村庄层面的水资源协调委员会，规定协调委员会的基本属性为咨询团体，决策权归于各级政府部门。
由于印尼行政权力较为分散，尚未有国家级别部门正式独立负责指定水务级相关的卫生政策，导致多个政府部门在卫生投资卫生服务领域交叉管理。这些机构包括国家发展计划部、卫生部、公共工程部、内政部、公共住房部、环境部和财政部等。水务领域主要相关机构及其职责范围归纳如表2。


商业开发模式

根据印尼相关法律规定，水务领域中涉及水资源和灌溉基础设施、供水基础设施、集中式污水管理基础设施系统、当地污水管理基础设施系统与废弃物管理基础设施系统可以在PPP模式下通过BOT或TOT方式进行开发。
按项目发起人划分，印尼城市供水与污水处理的PPP项目分为两类，分别为由政府决定并发起和由企业实体发起。
在由政府发起的项目中，项目将通过相关政府承包代理以及企业实体（私营部门）之间的协议进行开发与融资的基础设施项目。在政府授予后，私营部门负责设计、施工、项目融资以及运营。PPP水务合同通常采用10－25年不等长期的合同期限，以使私营合作伙伴能够收回投资。
PPP模式下，政府发起的项目将享有 “政府支持 ”，即由相关部长或其它负责人依据其职权，给予的财政或非财政帮助，以提升PPP方案的财务可行性与效率。并享有“可行性支持”，即指财政部长以财政资助的方式为PPP项目提供的政府支持，即可行性临时通融基金，同时该基金将是项目开发商的融资来源。另一个关键优势是项目可通过印尼基础设施保证基金来获得政府担保，该担保是由政府（由财政部代表）针对可行性临时融通基金的相关付款义务为保障私营部门合作伙伴的利益而提供。该政府担保是在考虑国家预算中融资风险的管理和监管原则的前提下提供的。应注意的是，政府担保仅针对明确载于相关担保协议中的合伙协议项下的可行性融通基金义务提供。
非政府发起的项目，需自己完成项目可行性研究报告并提交印尼公共工程部进行审核批准，批准流程通常需要3个月至1年。同时，商业实体发起的项目将不能享有国家可行性补贴支持。

但不管是政府发起或企业自行发起的项目，最终都要通过公开招标或直接选择的方式获得项目。对于企业自行发起的项目，政府将授予某些特殊便利权利，如报价有10%空间，或享有最优报价者对价权等。

（作者孙文琦工作单位为中国电建集团海外投资有限公司， 党侃工作单位为中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司 ）