关于构建税收数据治理共同体的思考

李威03

作者：
周洪波（国家税务总局重庆市万州区税务局）

税收数据是指税务机关、税费治理领域相关主体、社会机构及纳税人缴费人在税费征纳过程中产生的各种数值及其组合，涵盖基本情况、会计统计、税费申报、记录底稿等数据，多以电子化记录方式体现。共同体是指人们在共同条件下结成的集体，或由若干国家在某一方面组成的集体组织。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出：2025年建成税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，依法保障涉税涉费必要信息获取。本文尝试从构建治理共同体视角探析税收数据治理的相关问题。

一、构建税收数据治理共同体的要点
马克思曾指出：“只有在共同体中个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说只有在共同体中才可能有个人自由。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这些重要论述为构建税收数据治理共同体指明了方向。
笔者认为，构建税收数据治理共同体，应当以获取、共享和分析数据为基础，以数据治理为机制，构建数据采集、存储、管理、计算、分析和应用的税收大数据资源配置体系，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，依靠数据流转、驱动，将税收资源配置数据在准确时间、空间范围内传递给正确的人和机器，驱动技术流、资金流、票据流、物流运转，依靠数字技术重构党委政府、税务机关、纳税人、涉税中介机构等主体的行为模式及其互动关系。其要点有三。一是清晰化。创制治理主体虚拟数字化身份副本，将税收治理的事、物、组织转换成虚拟数字指标，构建起数据采集、存储、传输、显示、处理链条，实现从管人管物到管数据转变。二是可视化。依靠数据感知治理实时状态，靠指标变动来透视税收治理情况，使业务运行看得见、够得着、能追溯。三是可控化。打破税收治理主体数据壁垒，以业务协同为重点，促进数据传递顺畅、规范流动、精准共享，促进税收治理运行高效便捷、安全可控。

二、构建税收数据治理共同体的现实意义
（一）搭建市场与法律规制的桥梁，促进精确执法
一方面，税收数据是连接税务机关与纳税人的桥梁。构建税收数据治理共同体能够充分挖掘税收数据的潜在价值，帮助税务机关及时掌握税源变动和税收违法违规案件信息，及时采取相应措施，做到精准执法、精准施策。另一方面，对税收征管全流程的数据记录也利于实现线上线下融合、前台后台贯通，倒逼税务执法人员公正执法，增强税务执法的规范性、统一性和精确性。
（二）融通宏观、中观和微观治理，促进精细服务
从宏观层面看，构建税收数据治理共同体有利于提高税收治理能力，确保财政收入实现；从中观层面看，构建税收数据治理共同体有利于挖掘税收数据价值，促进税收征管系统有效运转；从微观层面看，构建税收数据治理共同体有利于将税收征管流程用数据化的形式完整记录下来，更好地保护纳税人权益。
（三）平衡整体治理与重点防控，促进精准监管
一方面，构建税收数据治理共同体，有利于实现商事登记、税收征管、分析评估、风险防控等各个环节程序化、链条式运转，从总体上保障税收治理有序运行。另一方面，即时监控发票开具和使用等举措能够帮助税务机关高效精准识别税收征管风险、及时锁定重点监控对象，帮助税务机关精准应对、精确执法，做到对市场主体干扰最小化、监管效能最大化、减负最实化。
（四）发挥税费职能全覆盖和数据驱动优势，促进精诚共治
构建税收数据治理共同体有利于发挥好税收治理融通、聚合社会治理资源的体制、职能和资源优势，有利于坚持以人民为中心的发展思想，依托各类税收政策落实情况，精准把握人民群众在教育、就业、养老、住房等公共服务方面的动态，与其他税收治理主体一道，以更可视、可触、可感、可及的方式，解决影响高质量发展的堵点难点痛点，促进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。

三、构建税收数据治理共同体的制约因素
（一）治理理念方面
部分参与税收治理的政府部门和社会机构数据共享意识不强，基于本位主义和利益博弈理念，既不愿分享税收数据正外部性带来的潜在利益，也不愿承担相应数据负外部性带来的管理责任，影响税收数据流动意愿。目前，医疗卫生、公共交通、行政许可等高价值数据开放比例不高，数据“求之不得”和部门“敝帚自珍”之间的矛盾制约了构建税收数据治理共同体成效。将税收数据限制在内部流动的做法，可能对税收数据的融通和共享造成影响，不仅数据共享红利未能充分释放，也导致数据资源闲置，难以发挥数据价值。另外，部分税务机关由于对税收数据价值认识不足，尚未建立与涉税中介服务机构等的数据联通和共享机制，限制了税收数据来源渠道，不利于全面掌握税收治理状况。
（二）法律制度方面
虽然我国已陆续制定并实施了《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，为构建税收数据治理共同体提供了法律保障，但税收数据处理、应用和流通等税收治理制度规范仍有待完善。具体体现在以下三个方面。一是主体参与动力不足。目前，我国与税收数据产权保护和价值补偿机制相关的法律规定仍不完善，税收数据市场要素配置规则尚不够健全，通过数据市场竞争实现效益最大化和效率最优化的体制机制也不够完善，制约了市场主体主动共享数据的意愿。二是主体责任不够明晰。虽然《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规已明确允许税务机关为履行法定职责或者法定义务需要处理个人信息，并从法律层面对保护有关参与治理主体隐私等提出了明确要求，但是《税收征管法》仅对建立健全税务机关与政府其他部门的信息共享制度作出了规定，对税收治理相关参与主体提供税费数据的法定职责、收集范围、隐私保护、数据处理等具体内容还不够明晰、细化，制约了数据来源和共享效果。三是权益保护不够均衡。由于税费领域数据分类分级安全保护制度尚未建立，在对涉及生产经营者实名认证、自然人身份资产信息等重要敏感数据收集处理的过程中，难以合理利用自然人数据权益和均衡保护个人隐私，税收治理公权与纳税人缴费人私权保护的边界尚不够明晰，制约了数据共享质效。
（三）技术平台方面
一方面，尽管金税三期系统已经建立起包括法人、自然人、发票信息等七类数据库，但受历史数据衔接和实时采集能力制约，各地税务机关各自拥有的特色征管软件和金税工程基础数据库尚未实现有效衔接。另一方面，相关部门信息系统呈现部门化、行业化甚至地域化特征，部分地区税务机关依然依靠传统手工或台账方式进行税收征管，远未实现系统性数据治理。同时，金融、国土资源、住房建设等第三方数据不仅归集不够，而且系统间无法准确识别数据来源、无法兼容共享，不能形成良好比对、识别和修正效果，服务决策能力有限。

四、构建税收数据治理共同体的实践路径
（一）构建“党的领导+税务主责+公众参与”的数据管理新体制，实现系统化治理
构建税收数据治理共同体，就是打造税收数据治理“同心圆”，党的领导是根本保障，税务主责是纽带和桥梁，公众参与是重要基础。
1.党的领导。党的领导是税收数据治理共同体的第一特征，有利于发挥总揽全局、协调各方的核心作用。一是目标协同。党领导下的税收数据治理共同体构建应以提升治理能力、增进纳税人缴费人福祉为共治目标，实现治理“个体”与“共同体”的双向互构、良性互动。二是理念协同。树立以共享为基础、以协同为动力、以法治为依托的治理思维，以人民性、法治性、科学性的共治理念。三是依法协同。落实税收法定原则，既强调自律又坚持底线，防止制度体系、治理方式与信息技术、数据治理出现背离，避免造成唯技术、唯数据倾向。四是技术协同。以需求为导向，以全周期税收共治为目标，以数据驱动为动力，以组织流程为核心，以智能治税平台为支撑，实现开放共享、创新共举、能力互助、价值共创。
2.税务主责。以税务机关为纽带，构建跨地区、跨层级、跨部门统筹联动、内生协同的数据治理机制。一是完善数据标准。编制全国统一的行业税收数据资产目录和数据字典，完善税务数据元、数据元集、数据共享、公共代码等标准，规范业务定义和技术实现，建立税收数据采集、加工、存储、交换、发布技术标准规范。二是细化数据处理。加强内外部数据采集，有效整合各类征管软件和金税工程基础数据库，从线下转到线上进行数据搜集、筛选比对、加工整理，将税收业务规则变成机器自动判断执行，实现海量业务自动化处理。三是优化数据共享。构建以税务机关为中心的协作网络，争取将税收数据共享先期纳入国家政务数据共享规划（试点），完善数据共享、制度对接、协同配合、激励相容的税收数据资源内在驱动链条。
3.公众参与。构建税收数据治理共同体的重要基础是健全权利与义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重，以及人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体。一是明确共享义务。明确涉税中介机构、社会组织等税收治理主体有义务与税务机关进行信息共享，落实主体责任，提高信息共享意识，打通税收数据共享的堵点和难点。二是优化信用评价。建立起税收治理主体依法依规共享数据的信用管理台账，将税收治理主体数据共享质量、时效与社会信用评价挂钩，加大守信激励和失信惩戒制度的奖惩力度，将税收治理转化为整合相关部门和社会团体、个人参与协同治理、互助发展的联合行动。三是健全制度标准。建立健全税收数据要素市场主体的数据收集、处理、开放、共享、交易等制度，依靠制度化、经常化和有效跨界合作，制定数据质量、安全、治理价值评估等系列标准，做到数据共享完整、采集交换便捷、比对分析富有成效，提高税收数据共享的质量和效率。
（二）形成“规范+场景+机制”的数据融合新格局，促进科学化治理
围绕数据集中和共享，以规范为基础、场景为载体、机制为保障，推动场景集成创新和数据融合应用。
1.制定规范。借鉴纳税服务、税收征管、电子税务局等规范经验，探索制定“税收数据治理工作规范”，形成“政策规定+实施办法+操作规范+软件支撑+绩效考评”的统筹推进机制，做到税收治理主体明确、路径清晰、内容详实、措施有效，提高税收治理的预见性、精准性和高效性。
2.丰富场景。完善包括电子税务局、个人所得税App等在内的税收治理“云端”生态，建成覆盖相关税收治理主体的超大规模、精细灵敏、自动自发的“云端”线上协作机制，辅以线下服务、联动融合的应用场景。
3.健全机制。一是安全机制。完善税收数据综合智能治理平台准入控制、密钥授权，运用电子税务局、税务征管信息系统、税务机关行政管理等平台，加强网络安全保障。二是审查机制。可借鉴欧盟《通用数据保护条例》等法规文件，建立重要敏感数据资源安全审查机制。三是整合机制。建立跨部门、层级、地域的税收数据信息互联互通机制，定期自发触动共享应用体系，整合人口、法人、空间地理、社会信用等基础数据，逐步推进税收公用信息一卡集成、有效融合。四是考评机制。将党政机关等公共部门共治成效纳入绩效考评，将法人、自然人、社团组织共治情况纳入社会信用体系，通过考核监督的方式形成累积和辐射带动效应，提升参与合力。
（三）推进“平台+数据+技术”的数据集成新业态，实现智能化治理
以数据集中和共享为途径，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的税收数据共享大平台，加快区块链和人工智能、大数据、物联网等前沿信息技术的深度融合，推进税收治理创新。
1.平台。依托政府数据基础设施新基建计划，上承基础智能设施应用，建成由“数据+业务+算法”组成的税收数据综合智能治理平台，实时、适时、时时获取海量数据；下接税务机关治理云平台和第三方数据，通过网络提供动态适应、价格低廉的税收治理数据服务；依靠机器智能替代人力完成海量数据分析处理，形成自动化、规律性处理措施；横向互联、纵向贯通税收数据治理全体系、全流程，通过网页、App等提供支持，合理界定职能职责，实现相关主体精准服务、众帮互助、智能分析的智慧治理。
2.数据。明确税收治理主体数据共享职责，按照数据标准和路径、方式，定期将无结构网络信息转化为结构化信息传输到税收治理信息平台，保存到税收数据仓库；对于散落在其他网络媒体中的税收数据信息，税务机关可运用网络爬虫技术自动采集包含关键词的信息，抽取、挖掘、分类处理后保存到本地数据库，自动逻辑关联征管信息库中数据，并自动跟踪处理。
3.技术。运用区块链等技术整合数据资源。一是实现实时取数。抓住数字新基建契机，拓展人工智能、图像识别等技术应用，构建无感知身份识别自动取数，获取经济社会运行中物流、资金流、发票流等数据。二是研发可信应用。在出口退税、个人所得税等方面运用区块链技术，实现税务机关与治理主体数据可信流转与业务链协同。三是进行替代验证。运用区块链所具有的去中心化和分布式存储功能，代替银行等第三方机构核查相关数据、网信记录，完成如时间戳、非对称数据加密、智能合约等第三方数据验证需求。四是完善产权保护。建立区块链全链路一站式服务平台，为税收数据提供者提供侵权取证和维权服务。
（四）健全“主体+权益+市场”的数据制度新体系，推进法治化治理
可采取“先一般立法，后特别立法”的分步策略，以《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规为依据，在税收治理领域探索以记录者、加工者财产权益为基础的数据价值分配机制，实现国家公权和市场私权、个人微权的结构性均衡。
1.健全主体。《数据安全法》第四十二条规定，国家制定政务数据开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。税务机关应当积极争取尽早将税收治理主体纳入国家政务数据开放平台，建立税收数据权力清单、责任清单、负面清单。相关部门在修订《税收征管法》时，应参照《统计法》关于统计调查项目的管理思路，建立国家、部门和地方层面税收数据法定项目；在修订《税收征管法实施细则》对应条款时，以正列举加兜底方式明确“及时向税务机关提供税收信息”的具体范围以及路径方式。
2.明晰权益。可尝试将行政指导和市场相结合，实施税收数据利益相关者分类管理，界定税收数据所有、管理、使用、出让等权利边界。一是明确数据权益。明确自然人身份证明即为获取其法定税收数据的识别依据。以《民法典》和《个人信息保护法》相关规定为依据，明确界定一般数据、敏感数据、隐私定义和关系，规定数据保护和侵权责任；明确政府机关、社会组织、自然人税收数据的不同权属和权利边界，赋予自然人对自身数据的访问权、更正权、携带权、遗忘权等私权利；赋予企业和第三方机构以数据资产权和数据经营权，同时规定数据企业信息披露、安全保障义务和财产权利限制。二是赋予公共性数据资产社会属性。遵循合法、正当、必要的原则或在纳税人同意的基础上，明确许可税务机关可将非涉及隐私和商业秘密的公共数据用于指导税务合规、预测经济数据等特定社会目的。三是加强数据资产分类管理。对党政机关、公益类组织的公共数据出台强制性共享要求；对自然人、企事业单位、涉税中介机构等私密数据，建立激励性、竞争性治理机制，推动从数据到数据产品价值链运转。清晰界定数据所有权、管理权、使用权、出让权等，制定各类税收数据产权归属、数据保护、数据采集、数据存储、数据加工等规章制度。严格遵循个人隐私和数据保护、商业秘密等权益保护，完善数据共享审查监督程序。
3.市场运作。制定税收数据形成、使用和收益规范，可在对私人数据计算处理进行适度保密的同时，保证政务数据计算和处理行为的公开透明。基于数据资源有偿性，对属于自然人、私人企业、媒体及非公共机构的税费数据资源，探索权属交易、有偿使用机制，实现所有者价值激励。例如，可酌情引入数据消费付费协议（Data pricing agreement，DPA），允许用户交易自己的数据（隐私）以获取服务或是其他激励。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第1期。）

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