欧盟内部跨境增值税制度探索的历史逻辑及启示

李威03

作者：
朱为群（上海财经大学公共经济与管理学院）
宋珊珊（上海财经大学公共经济与管理学院）

自二十世纪五十年代法国首创增值税引发欧盟成员国实施增值税制度以来，欧盟为了推动经济一体化进程，围绕内部跨境交易的增值税制度进行了长期广泛而深入的理论研究和实践探索。
为了应对各国实行不同间接税制度阻碍内部自由贸易的挑战，早在欧洲煤钢共同体建立时期各成员国就已经对共同体内部跨境交易的征税原则开始了探索。鉴于增值税具有消除重复征税的制度优势，各成员国在二十世纪七十年代初即全面引入了增值税制度，取代了传统的间接税制度。随着增值税在共同体内部的全面实施，对于成员国与非成员国的外部跨境交易采用消费地原则已形成共识并顺利实施，但对于共同体内部跨境交易的增值税究竟采用何种征税原则在很长一段时间内并未达成共识。按照生产地原则，由生产国按生产国税率征税并将所征收的税收收入归属生产国；按照消费地原则，由消费国按消费国税率征税并将所征收的税收收入归属消费国。从理论上看，跨国交易的征税制度安排有四种情况：一是出口国实行生产地原则，进口国实行消费地原则；二是出口国实行消费地原则，进口国实行生产地原则；三是出口国和消费国都实行生产地原则；四是出口国和消费国都实行消费地原则。在跨国交易中，生产地原则意味着对出口征税，对进口不征税；消费地原则意味着对进口征税，对出口不征税，而且需要退还已征税款。因此，第一种制度安排会导致双重征税，第二种制度安排会导致双重不征税。双重征税不利于商品流通，双重不征税会导致国家税收流失。这说明当出口国和进口国采取各不相同的征税原则时，就不可能有合适的制度安排，需要各国采取统一的征税原则，并进一步对第三种和第四种制度安排作出选择，也就是对生产地原则和消费地原则进行选择。随着对这两种征税原则理论探讨的不断深入，欧盟内部跨境增值税制度出现了多种形式。这些不同的制度形式经过不断演变和完善，最终形成了确定性增值税制度的具体实施形式，即一站式纳税申报。
为了更好地理解欧盟内部跨境增值税制度探索演变的历史逻辑，本文以征税原则的变化为主线，基于现有大量文献资料，梳理欧盟内部跨境增值税制度的探索脉络。

一、消费地原则下的制度初探
二十世纪六十年代至七十年代，为了解决欧洲一体化进程中因各国实施不同的间接税制度而引发的贸易争端，推动共同市场的构建和发展，欧共体决定全面引入增值税制度，并采用消费地原则，实行出口退税进口征税制度；部分成员国实行了递延纳税制度。
（一）出口退税进口征税制度
1965年4月8日，法国、意大利、联邦德国、荷兰、比利时、卢森堡六个国家签订《布鲁塞尔条约》，决定成立欧洲共同体。欧共体于1967年4月11日发布了关于增值税的第一号指令和第二号指令，要求成员国在1970年1月1日之前全部实行增值税，并采用消费地原则，实行出口退税进口征税制度。为了避免企业采取虚报出口骗取退税和逃避缴纳进口增值税的行为，出口退税进口征税制度需要实施边境管控。由于边境管控必须有赖于对货物实施有形的各种检查和验证，不仅需要花费昂贵的人力物力成本，还会在一定程度上干扰商品的自由交易，阻碍共同市场的构建，增值税第一号指令计划通过协调成员国的增值税立法，建设共同的增值税体系，取消出口退税进口征税制度，以使增值税在共同体内部可以像在单一国家内部一样运行。
（二）递延纳税制度
增值税第一号指令提出的取消出口退税进口征税制度是一项长期目标，不可能在短期成为现实。为了消除边境有形管控对构建欧洲共同市场的挑战，二十世纪六十年代后期，由比利时、荷兰和卢森堡三国结成的经济联盟（以下简称“比荷卢经济联盟”）提出并实行了递延纳税（deferred payment）制度。所谓递延纳税，是指进口国在进口环节不对进口商征收增值税，而递延至进口商在国内销售时征收。在这种制度下，进口商在进口环节通过自行估税（self-assessment）进行纳税申报但可同时申请抵扣该笔税款，在国内销售环节再缴纳这笔税款。这样，进口增值税的实际缴纳环节就由进口递延到了内销环节。递延纳税制度改变了出口退税进口征税制度的实现形式，使其不再基于财政边界（fiscal frontiers）而是基于账面记录（books of account）进行边境税收调整，从而可以在无须实施边境管控的情况下实现消费地原则。1977年5月17日，欧共体增值税第六号指令允许成员国实施递延纳税制度，但并未强制推行。
（三）小 结
这一阶段的内部跨境增值税制度探索主要在消费地原则下进行。虽然出口退税进口征税制度可以保证国际贸易的税收中性，但需要实施有形的边境管控，从而也会阻碍商品的跨境自由流动。针对这一问题，比荷卢经济联盟采用了递延纳税制度，为欧盟取消内部边境管控后过渡性增值税制度的引入提供了有益的借鉴。

二、生产地原则和消费地原则结合下的制度探索
1986年，《单一欧洲法案》（Single European Act）获得通过，规定自1993年1月1日起，在共同体内部废除对商品和人员的所有类型的边境管控。在此背景下，欧共体提出了将生产地原则和消费地原则加以结合的集中清算纳税制度和过渡性增值税制度。
（一）集中清算纳税制度
为了实现增值税第一号指令中提出的“使增值税在共同体内部可以像在单一国家内部一样运行”的改革目标，二十世纪八十年代，欧共体针对企业间（B2B）的内部跨境交易提出由生产国向出口商征税并适用生产国税率的集中清算纳税制度。按照这种制度，由欧共体设立一个集中税收清算机构（clearing house），其运行机制包含四个环节：首先，出口商向其他成员国销售，可以与向国内市场销售一样，只需按生产国税制向生产国税务机构申报纳税；其次，生产国税务机构向出口商征收税款后转移给集中清算机构；再次，进口商向消费国税务机构申请抵扣其支付的税款；最后，消费国税务机构依据进口商申报的进项税额从集中清算机构获取相应的税款。
为了保障上述集中清算纳税制度的顺畅运行，需要明确清算的依据或基础。1987年，欧共体委员会在增值税指令草案中提出了以发票销售额为依据的方案；1989年，欧共体委员会提出了基于宏观贸易往来情况实施清算的新方案；1993年11月1日欧盟成立后，欧盟委员会于1996年提出应依据总消费数据实施税收清算的方案。然而，上述方案都未能被广泛接受。此外，由于上述集中清算纳税制度仅适用于B2B的内部跨境交易，而无法适用于企业与个人（B2C）的内部跨境交易，因此需要采取与集中清算纳税制度相关的其他配套措施。在没有边境管控的情况下，虽然B2C的内部跨境交易由生产国征税更符合税收的征管效率原则，但在生产国征税的情况下，个人消费者会选择与所在国税率较低的企业进行交易从而干扰资源的有效配置。为此，集中清算纳税制度必须伴随着成员国间的税率协调，从而限制了成员国的税收政策独立性，增加了实施难度。总之，尽管经过种种努力，但集中清算纳税制度仍然不能满足现实的需求而无法付诸实施。
（二）过渡性增值税制度的形成
由于欧共体委员会1987年和1989年关于集中清算纳税制度的两个方案均未获通过，他们只能于1991年11月16日通过理事会第91/680/EEC号指令引入过渡性增值税制度，区分货物和服务及其交易方式的不同类型采用不同的征税原则。对于内部跨境货物的B2B交易，按照消费地原则，实行递延纳税。这一方案之所以被采纳，是因为其与欧共体之前实行的出口退税进口征税制度相比，仅仅在进口商品增值税征收方式上略有不同——税款不再在边境缴纳，而是与国内销售业务一同申报，因而更适应当时的征管条件，同时该制度在比荷卢经济联盟的实践证明其具有较高的可行性。对于内部跨境货物的B2C交易，由于更适宜由生产国税务机构向出口商征税，因而原则上实行生产地原则，但为了避免各成员国以吸引消费者为目的而降低税率的税收竞争行为而采取了一些特殊税务安排。基于同样的考虑，对于内部跨境服务交易，无论B2B还是B2C，原则上都实行生产地原则，但对特殊行业实施消费地原则。上述过渡性增值税制度自1993年起正式实施，虽然其初始计划的实施时间为四年，即适用至1996年12月31日，但至今仍在实施。
（三）过渡性增值税制度的调整
由于欧盟内部市场的形成、政府管制的放松、经济全球化和技术进步等因素的共同作用，欧盟内部跨境服务交易规模迅速增长，其形式也发生了很大变化，越来越多的服务可以远程提供。为了解决由此引发的内部跨境服务征税地点的界定问题，进一步统一欧盟内部跨境货物和服务交易的征税规则，欧盟于2008年2月12日发布了理事会指令2008/8/EC，规定自2010年1月1日起，内部跨境服务的征税地点原则上应为消费国。这意味着以消费国为征税地点由此前的例外规定变成了一般规则。但是考虑到政策和征管因素，仍会有特定的例外情形。具体而言，对于内部跨境服务的B2B交易，其征税地点原则上为消费国；对于内部跨境服务的B2C交易，其征税地点原则上为生产国。该指令同时规定，对于内部跨境电信、广播、电视和电子服务（e-services）的B2C交易，自2015年起，其征税地点将由生产国改为消费国。为了降低征管成本，出口商可以选择在消费国进行税务登记，并向该消费国税务机构申报纳税；也可以采用迷你一站式纳税申报（Mini One StopShop，MOSS），通过生产国税务机构的征管网络，就其在不同消费国的销售额按照消费国的税率进行纳税申报，相应税款将由生产国征收并转移给消费国。由于税收转移的规模直接由企业的纳税申报信息决定，从而打消了成员国对税收转移规模是否合理的怀疑态度，因此，一站式纳税申报自实施以来，其适用范围不断扩大，并最终成为欧盟内部跨境交易确定性增值税制度的具体实施形式。
（四）小 结
这一阶段的欧盟内部主要是在取消边境管控背景下展开了将生产地原则和消费地原则加以结合的跨境增值税制度探索。生产地原则和消费地原则相结合的改革探索有两条思路：一是在税收收入归属、税收征管和税率适用方面分别适用不同的征税原则；二是根据不同的交易类型分别适用不同的征税原则。集中清算纳税方案遵循的是第一条思路，在税收征管和税率适用上采用生产地原则，而在税收归属上适用消费地原则。过渡性增值税制度遵循的是第二条思路，对B2B的货物交易适用消费地原则，而对B2B服务交易和B2C货物交易则适用生产地原则。由于未能就集中清算纳税方案达成共识，欧盟在实践中采用了过渡性增值税制度。随着数字经济的发展和税收征管水平的提高，欧盟对过渡性增值税制度进行了调整：对B2B服务交易全面实施了按照消费国税率计税并由消费国征管，对B2C服务交易也逐步由消费国按其税率计征。

三、消费地原则确立后的制度探索
自二十世纪八十年代至2010年的近三十年时间内，在经历了长期的制度探索后，欧盟于2010年发布了《增值税的未来绿皮书：面向一个更加简化、稳健和高效的增值税制度》（以下简称《增值税的未来绿皮书》），最终放弃了将生产地原则和消费地原则相结合的各种制度形式，确立了消费地原则。这标志着欧盟内部跨境增值税制度的探索终于取得了突破性进展，开启了其具体实施方案探索阶段的新篇章。
（一）消费地原则的确立
2010年1月12日，欧盟委员会发布了《增值税的未来绿皮书》，讨论的首要主题就是单一市场下欧盟内部交易的征税原则。《增值税的未来绿皮书》总结了欧共体委员会和欧盟委员会自1987年至1996年提出的多种集中清算纳税改革方案的失败原因。首先，基于生产国税率征税，需要对各成员国税率进行高度协调，否则税率差异会影响企业和个人的购买行为，对市场机制的运行造成扭曲；其次，由生产国征管，为了使税收收入归属于消费国，就必须进行税收清算，但在二十世纪八九十年代，相关信息技术还不足以支持税收清算的进行；最后，税收清算意味着各成员国将有相当规模的税收收入不得不通过其他国家征收，缺乏信任基础。
《增值税的未来绿皮书》引发了从企业和居民到税收学者和税务机构的热烈讨论。基于这些讨论，2011年欧盟委员会在与欧洲议会、欧洲理事会、欧洲经济和社会委员会沟通后公布了一般性结论，决定放弃集中清算纳税制度，采用消费地原则并适用消费国税率，从而为确定性增值税制度的建立指明了方向。这意味着欧盟在内部跨境增值税制度设计中彻底放弃了消费地原则和生产地原则相结合的制度探索。
（二）过渡性增值税制度的进一步调整
在《增值税的未来绿皮书》确立了消费地原则以后，由于确定性增值税制度尚处于立法阶段，还不能在短时间内付诸实施，因此在实践中对过渡性增值税制度进行了进一步调整。
在1993年欧盟引入的过渡性增值税制度中，对于内部跨境货物的B2C交易有一般规则和特殊规则两个部分。按照一般规则，个人消费者通过电商远程购买货物和在本国实体店购买货物，需要分别按照生产国和消费国的税率支付增值税，从而成员国间的增值税税率差异会影响消费者的购买行为，阻碍各成员国企业在欧盟内部市场的公平竞争。按照特殊规则，对于向某一消费国的远程销售额超过规定金额（10万欧元，部分国家为3.5万欧元）的出口商，需要在该消费国进行税务登记，并向该消费国税务机构申报纳税，从而增加了大型远程销售商的税收遵从成本。随着一体化程度的加深和电子商务的发展，欧盟内部的远程销售越来越普遍，过渡性增值税制度中B2C内部跨境货物交易税收安排所带来的问题日益突出。这说明，欧盟内部跨境货物的B2C交易无论采用一般规则还是特殊规则，都存在难以克服的制度缺陷，需要加以改革。为此，欧盟于2016年12月1日提出，自2021年起对其内部B2C跨境电子商务的征税规则进行改革。首先，这项改革虽然主要涉及内部跨境货物交易，但实际上已扩展到有形服务领域；其次，为了消除国内交易和内部跨境交易适用税率的差异，将B2C内部跨境货物交易的征税规则由生产地原则改为消费地原则，但是对于欧盟内部跨境交易年收入额小于1万欧元的企业，仍实行生产地原则，按生产国税率征税；最后，为了降低企业的遵从成本，全面实行一站式纳税申报。
（三）基于消费地原则的确定性增值税制度
在确认了消费地原则和适用消费国税率之后，为了建立欧盟内部跨境交易确定性增值税制度，还需要进一步对征税地点是商品交付地还是消费者所在地，以及对纳税义务人是出口商还是进口商作出选择。征税地点实际上是对消费地内含的进一步界定，直接关系到税收收入的归属。纳税义务人的选择关系到进出口商的法律义务和实际负担。为了制定欧盟内部跨境增值税制度形式，欧盟委员会成立了增值税未来小组（Group on the Future of VAT，GFV）和增值税专家组（VAT ExpertGroup，VEG），并与包括成员国在内的利益相关者进行了广泛讨论。增值税专家组于2012年10月至11月举行了两次会议，分别提出了7种（VAT Export Group，2012a）和12种备选方案（VAT Export Group，2012b），最终缩小为5种备选方案。一是以商品交付地为征税地点并由出口商作为纳税人，实行一站式纳税申报；二是以消费者所在地为征税地点并由出口商作为纳税人，实行一站式纳税申报；三是以商品交付地为征税地点并由进口商为纳税人，实行反向征收（reverse charge）；四是以消费者所在地为征税地点并由进口商为纳税人，实行反向征收；五是维持过渡性制度安排并简化征管程序。
为了预测各备选方案实施后的潜在影响，欧盟委员会发起了一项专家研究，主要形成以下结论。一是在生产地实施税收征管。相比在消费地进行征管，在生产地实施税收征管可避免企业在不同消费国分别注册登记的麻烦，能最大程度地降低企业的遵从成本。二是由出口商承担纳税义务并实行一站式纳税申报。相比由进口商承担纳税义务，由出口商承担纳税义务并实行反向征收，能够更加有效地避免税收流失。三是由出口商承担纳税义务，可避免由进口商纳税需要边境管控而对自由贸易造成的扭曲，更有利于欧盟经济的增长。2015年11月第十二次增值税专家组会议提出了将第一种、第四种和第五种方案相结合的方案（VAT Export Group，2015）。
2016年4月7日，欧盟委员会发布的《增值税行动计划》明确了内部跨境交易的确定性增值税制度，即以出口商为纳税义务人，采用消费国税率征税，对欧盟内部跨境B2B交易采用与国内增值税制度相同的税收抵扣方式，并以商品交付地作为消费地和征税地点。这个制度明确了税收收入的归属国，确保了国内交易和内部跨境交易享受同等征管待遇，并可有效避免税收筹划和欺诈风险造成的税收流失。为减轻企业的遵从成本，使企业只需在生产国进行增值税登记，欧盟委员会决定采用已在电子服务领域成功实行并将继续推广的一站式纳税申报。具体方案分两步实施：第一步，将一站式纳税申报的适用范围扩大至所有B2B内部跨境货物交易，但对于认证纳税人（certified taxable person）和小企业（SME）仍然适用反向征收制度；第二步，待时机成熟时，再对所有的内部跨境交易适用与国内交易相同的方式征收。
为了进一步推动确定性增值税制度的制定，2017年欧盟委员会在初步立法工作中提出了三个法律基石（cornerstones）要点：一是内部跨境交易的税收归属于消费国并适用消费国税率；二是由出口商承担纳税义务；三是实行一站式纳税申报。2018年，欧盟委员会公布了实施上述法律基石的技术细节，并计划于2022年正式实行。
（四）小 结
这一时期欧盟内部跨境增值税制度的探索，放弃了将生产地原则与消费地原则相结合并最终确立了消费地原则。由于确定性增值税制度尚处于立法阶段，因此在实践中对过渡性增值税制度涉及内部跨境电子商务的征税规则进行了调整。随着2017年欧盟委员会关于增值税的初步立法及2018年欧盟委员会公布的增值税法的具体技术细节，欧盟内部跨境交易的确定性增值税制度得以确立，持续了半个多世纪的欧盟内部跨境增值税的制度探索，终于达成了基本共识。

四、欧盟内部跨境增值税制度探索的历史逻辑及其启示
纵观欧盟一体化进程中内部跨境增值税制度改革探索的历程，我们发现，欧盟内部跨境增值税制度的探索始终以确保欧盟内部货物或服务的自由贸易、维护成员国各自税收政策的独立性以及合理的税收收入归属为终极价值目标。这些终极价值目标对欧盟内部跨境增值税制度的形成和发展有着决定性的影响，具有内在一致的历史逻辑。这一历史逻辑对我国增值税改革有一定的启示意义。
（一）欧盟内部跨境增值税征税原则和制度形式演变的历史逻辑
首先，欧盟内部跨境增值税制度的设计需要决定各成员国是采用独立的征税原则还是采用统一的征税原则。各成员国采取不同的征税原则虽然可以保持成员国税收政策的独立性，但会导致双重征税和双重不征税问题，不利于自由贸易目标和税收保障目标的实现。因此，欧盟排除了各行其是的征税原则选择，认为应该采用统一的征税原则。
其次，欧盟内部跨境增值税制度在确定采用统一的征税原则后，需要确定是采用生产地原则还是消费地原则，或者是两种原则的结合。在经济一体化初期，欧盟在全面引入增值税制度时采用了更有利于实现跨境自由贸易税收中性的消费地原则。鉴于这一时期是在消费地原则基础上实现的出口退税进口征税制度，需要实施边境管控，仍会阻碍自由贸易目标的实现，因此在局部实践中出现了无须实施边境管控的递延纳税制度。为了进一步实现自由贸易目标，欧盟决定取消边境管控，提出了将生产地原则与消费地原则相结合的集中清算纳税制度和过渡性增值税制度。就集中清算纳税制度而言，由于多种清算方案均无法确保跨境交易增值税收入在成员国间的合理分配，而且集中清算纳税制度的实施方案包含了对成员国增值税税率进行协调的配套措施，损害了成员国税收政策的独立性，因此未能被接受。就过渡性增值税制度而言，由于对B2B跨境货物交易实行递延纳税，削弱了欧盟内部跨境交易环节的增值税征收链条，无法实现税收保障目标，而且由于对跨境服务和B2C跨境货物交易实行生产地原则，也不能实现自由贸易目标。由于上述两种制度形式均无法较好地满足自由贸易、税政独立和税收保障三大终极价值目标的要求，欧盟最终放弃了将两种征税原则相结合的制度探索，并最终选择了消费地原则。
最后，在确立消费地原则后，需要最终确定欧盟内部跨境交易的增值税制度。一站式纳税申报由于可以较为完美地实现自由贸易、税政独立和税收收入保障三大终极价值目标，最终成为欧盟内部跨境交易的确定性增值税制度的具体实现形式。具体而言，首先，一站式纳税申报由于适用消费国税率并由生产国实施税收征管，既确保了税收中性又有利于实现企业跨境交易与国内交易税收遵从成本的一致性，从而较好地实现了自由贸易目标；其次，一站式纳税申报无须实施税率协调，从而较好地维护了成员国税收政策的独立性；最后，一站式纳税申报是由出口商承担纳税义务，保证了增值税征收链条的完整性，避免了由进口商承担纳税义务并实行反向征收引发的税收流失风险。此外，一站式纳税申报制度下，生产国转移给消费国的税款规模直接取决于企业的纳税申报信息，较好地解决了集中清算纳税制度下成员国间缺乏信任的难题，从而实现了保障成员国税收收入的价值目标。
（二）欧盟内部跨境增值税制度探索对我国的启示
从欧盟内部跨境增值税制度探索历史可以看出，增值税征税原则、税率及征收方式是决定欧盟内部跨境增值税制度探索的三大终极价值目标得以实现的根本保障。我国实行的是统一的增值税制度，因此不存在各地区税率的协调问题。然而，我国基于生产地原则的增值税制度会引发地方政府干预企业的迁移和投资决策，进而降低资源配置效率的问题。因此，改革增值税征税原则，确保企业和资本在地区间的自由流动就应成为我国增值税制度设计的目标之一。此外，基于生产地原则的增值税收入在地方政府间的不合理分配会阻碍地区间公共服务水平均等化，拉大地区间的发展差距。因此，改革增值税征税原则，确保税收收入在地方政府之间的合理归属，应成为我国增值税制度设计的另一项终极价值目标。
欧盟内部跨境增值税征税原则经历了从消费地原则转向生产地原则与消费地原则相结合，再回归消费地原则的改革路径。欧盟内部跨境增值税征税原则的改革历史已经充分证明消费地原则能够使增值税中性在跨境交易中得以实现。目前我国对国内跨地区交易实行基于生产地原则的增值税制度，一直存在税收收入归属地和税源贡献地背离问题，导致了地方增值税分配上的财富逆流现象（黄夏岚等，2012）以及出口退税（吕冰洋 等，2015；龚振中 等，2017）和留抵退税（刘怡 等，2020）在地区间负担分配不合理的现象，还会扭曲地方政府对经济的干预行为（谢贞发 等，2012）。为此，我国需要借鉴欧盟内部跨境增值税制度的历史经验，实行消费地原则，以实现增值税收入在地区之间分配的合理化，并促进地方政府由对企业生产的干预转为对消费环境提升的发力，最终实现人民生活水平的改善，促进我国经济的高质量发展。基于消费地原则的增值税收入归属，可以使经济欠发达的西部地区基于其消费能力获得一定的增值税收入，从而有利于促进地区间公共服务水平均等化，逐步缩小地区间的发展差距。
增值税消费地原则的实现还需要一定的增值税制度提供保障。欧盟内部跨境增值税制度经历了从出口退税进口征税制度、递延纳税制度、集中清算纳税制度到采用一站式纳税申报的确定性增值税制度的演变过程。出口退税进口征税制度受到边境管控的限制而被放弃，递延纳税制度削弱了跨地区交易环节的增值税征收链条，集中清算纳税制度在清算依据上容易引发信任危机，因而在保障税收收入方面均具有一定的缺陷，最后均被欧盟摒弃。而一站式纳税申报是在明确了增值税的消费地归属前提下，由生产地征收，由出口销售商申报纳税，生产地税务机构再根据出口企业申报情况将其税款转交消费地税务机构，从而确保增值税消费地原则的落地。我国实行增值税消费地原则，可以借鉴欧盟做法，实行一站式纳税申报。具体而言，可以先由销售方根据购买方所在地的不同分地区向生产地税务机关申报纳税，再由生产地税务机关将相关税款转移给消费地税务机关。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第1期）
END
  （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第1期）

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