非税2020系列：我国罚没收入规模与地区分布！

李威03

非税2020系列：我国罚没收入规模与地区分布！
（第688期）
罚没收入是财政收入的一种形式。国家司法、公安、行政、海关或其他经济管理部门对违反法律、法令或行政法规的行为按规定课以罚金、罚款或没收品变价收入，以及各部门、各单位追回的赃款和赃物变价收入等。1982年，财政部发布《关于罚没财物管理办法》，罚没收入具有较强的属地性，甚至办案机关的办案费用直接与罚没收入挂钩；1986年财政部发布《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，沿用至今，同时废止1982年《关于罚没财物管理办法》；2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，主要规范中央政法机关办理案件；2021年财政部发布《罚没财务管理办法》，该文件尽可能明确地切断了罚没收入和办案经费的关系。
一、罚没收入总体规模情况
从我国罚没收入规模来看，2001-2020年间整体呈上升趋势，由2001年的356.7亿元增长至2020年的2969.06亿元，这二十年间翻了8.32倍；2019年受大规模减税降费的影响，我国地方政府为弥补减税降费的短收，罚没收入大幅上升，由2018年的2492.19亿元增长至2019年的2929.3亿元（见图1）。由于罚没收入项目繁多,管理难度大,且执罚部门具有一定的自由裁量权,使其成为了地方政府弥补财力不足的一种有效手段。

图1 2001-2020年我国罚没收入规模
从2001—2020年我国罚没收入增长率来看，变化幅度较大，2001—2020年罚没收入平均增长率为11.97%。2008-2011年罚没收入增长率逐年攀高，2011年增长率高达21.07%，这是由于8年金融危机对我国经济造成了一定影响；2016年我国开始营改增，地方财政收入缺口增大，使得罚没收入增长率再次大幅攀升，从2016年的5.03%上升到2017年的16.78%；2020年增长率下降到1.36%，最主要受到中央非税收入（增长率为-62.3%）下降带来的影响（见图2）。


图2 2001-2020年我国罚没收入增长率及平均增长率
从2001—2020年我国罚没收入占非税收入的比重来看，占比保持在7%—17%区间内，占比最低的是2016年，为7.82%，占比最高的是2007年，为16.35%。2007-2011年罚没收入占非税收入比重呈逐年下降的趋势，在2011—2020年间波动不大，（见图3）。

图3 2001-2020年我国罚没收入占非税收入比重
二、罚没收入规模与地区分布情况
2001年，我国罚没收入总额为356.7亿元，从地区分布上看，收入较多的省份主要位于东中部地区。具体到各省市，广东以47.49亿元的规模排名全国第一位，占罚没收入总额的13.31%，排在第二、三位的是江苏（27.55亿元）和河北（21.59亿元）。2001年罚没收入规模最低的地区为西藏，仅为0.24亿元，仅占罚没收入总额的0.06%，其他收入较低的地区有青海（0.62亿元）、宁夏（0.88亿元）。收入规模最大的广东和最小的西藏相差197.88倍。甘肃2001年罚没收入规模为2.56亿元（见图4）。

图4 2001年我国罚没收入地区分布情况
2005年，地方罚没收入规模突破600亿元，总额为617.17亿元。我国各地区罚没收入规模基本上显著上升。具体到各地区，广东以60.33亿元的规模排名全国第一位，占地方罚没收入总额的9.78%，其次是浙江（58.44亿元）和江苏（53.05亿元）；规模最低的省份为西藏，为0.58亿元，占地方罚没收入总额的比例上升到0.09%的水平，其他罚没收入较低的地区为青海（0.80亿元）和宁夏（1.95亿元）。其中，2005年甘肃省罚没收入规模以4.46亿元位居全国第27位（见图5），罚没收入规模最大的广东是最小的西藏的104.02倍。

图5 2005年我国罚没收入地区分布情况
2010年，我国地方罚没收入突破1000亿元，总额为1042.85亿元。具体到我国各地区，广东、江苏和山东位居全国前三位。江苏以89.31亿元的规模，排名从第三位跃升到全国第二位，占地方罚没收入总额的比重上升，为8.5%。浙江罚没收入为70.6亿元，排名下降至第四名，排名在第三位的是山东，为77.62亿元。西藏罚没收入为0.83亿元，占地方罚没收入总额下降至0.08%，其他罚没收入较低的地区为青海（2.16亿元）和宁夏（4.16亿元）。其中，甘肃省2015年罚没收入规模为8.12亿元，排名稳定在第27位（见图6），收入规模最大的广东省和最小的西藏自治区的差距扩大，为115.2倍。

图6 2010年我国罚没收入地区分布情况
2015年突破1700亿元，地方罚没收入总额为1762.92亿元。具体到我国各地区，广东、江苏和山东稳居前三位，其中广东罚没收入规模突破150亿元，为155.77亿元，占地方罚没收入总额的比重为8.84%。西藏罚没收入为2.19亿元，占地方罚没收入总额的比例上升至0.12%，其他收入较低的地区为青海省（6.88亿元）和宁夏（8.79亿元）。其中，甘肃省2015年罚没收入规模为17.72亿元，稳居第27位（见图7），罚没收入规模最大的广东和最小的西藏的差距缩小，为71.13倍。

图7 2015年我国罚没收入地区分布情况
2019年、2020年，受多方面影响，我国地方罚没收入总额均在2900亿元左右，2020年罚没收入规模为2969.06亿元。具体到我国各地区，广东稳坐第一位的宝座，罚没收入规模为238.46亿元，占地方罚没收入总额的比重为8.03%，山东排名从第三位跃升到全国第二位，其规模为225.16亿元，排在第三位的江苏省，为173亿元。西藏罚没收入为11.12亿元，较2015年排名上升一位，其他收入较低的地区为青海省（9.24亿元）和宁夏（14.07亿元）。其中，甘肃省2020年罚没收入规模为37.72亿元，下降一位排在第28位（见图8），罚没收入规模最大的广东省和最小的青海相差为25.8倍。

图8 2020年我国罚没收入地区分布情况
通过回顾2010-2020年十年间我国各地区罚没税收的规模与占比情况，可以发现，我国各地区的差距虽在缩小，然而贡献主体仍集中在东部省份，西部地区罚没收入规模整体较小。
罚没收入在组成上是财政收入的一部分。分税制改革的实施，导致了地方政府财政收入减少，促使地方政府想通过非税收入来增加地方财政。由于罚没收入项目繁多、管理难度大，且执罚部门具有一定的自由裁量权，使其成为了地方政府弥补财力不足的一种有效手段。此外，目前的国务院机构改革方案中并未提出将罚没收入归于税务局统一征收的相关方案，意味着罚没收入在征管过程中存在的“以罚代管”等现象在短期内无法得到缓和，罚没收入规模或将持续扩张。而罚没收入规模的持续扩张，一方面会降低人们生活水平，更有甚者会导致暴力事件等的产生，严重影响政府的威慑力;另一方面，不利于社会的健康发展。
加强罚没收入管理不仅在于组织财政收入本身，还是推进依法行政的必要要求，是优化经济环境发展的必要措施，是加强廉政建设的重要手段，更是规范非税收入管理和强化财政职能的客观需要。具体建议如下：罚没收入的规模变化要适应社会发展，将罚没收入规模与社会发展相关指标进行对比分析，若罚没收入规模超过了社会发展的需要，则需要适当降低对一部分违法行为的惩罚力度，例如对交通罚款中实行“顶格处罚”的项目，可以依照现实情况，在法定罚款范围内降低罚款数额。这种方法的实施，一方面可以促使地方政府通过罚没收入实现社会公平;另一方面，这样做也更加有利于我国财政当局更好的履行其职责。同时罚没收入应全额归中央所有且禁止返还，对地方执法类机关是实行财政全额预算和拨款制度，这不仅有助于执法机关缩减开支的同时更好的履行其职责，更有助于执法机关的合理执法，促进了罚没收入规模适度性。
数据资料来源：
1.国家统计局数据网站.
2.财政部官方网站.
作者：蔡璇
指导教师：李永海