地方政府隐性债务的风险传导、影响与治理对策

启金智库

近年来，我国地方政府隐性债务规模持续扩张，表现形式愈加复杂多样，其中潜藏的风险也不断加大。在国家防范和化解重大风险攻坚战的战略背景下，隐性债务风险应对和治理问题成为一项重大课题。本文从地方政府隐性债务的含义和现状出发，分析我国地方政府隐性债务的传导路径和风险影响，并结合现阶段政府隐性债务治理障碍提出政策建议。
地方政府隐性债务含义与现状
美国公共经济学家哈维·罗森首次提出“政府隐性债务”概念，将其定义为“政府承诺未来支付一定数额而产生的债务”。世界银行高级经济学家汉娜认为，政府债务可分为直接负债、或有负债、显性负债和隐性负债四类。莱因哈特和罗格夫提出隐性债务并不是会计学概念，应由显性担保、隐性担保、央行负债、衍生表外债务以及非官方统计债务五大类构成。从国内来看，理论界目前普遍认为“政府隐性债务”是相对2015年《预算法》中“法定显性债务”概念而言的，引用财政部在相关文件中的官方表述，即“地方政府通过非正规渠道融资方式，如融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等违法违规或变相举债”。
当前，我国地方政府隐性债务主要有如下几类：一是用于民生服务领域的建设性债务，主要包括融资平台债务、棚改债务、政府与社会资本合作建设项目等。其中，政府融资平台是近年来城市建设和公益服务债务资金的主要承载主体；棚户区改造和保障性住房项目债务资金主要被用于民生工程；在某些不规范的PPP项目中，政府承担了一定的约定支出责任。二是因养老金缺口所形成的消费性债务。在基本养老保险制度转轨和人口老龄化进程中所形成的社会保障收支缺口，目前看主要是由地方政府承担的支付责任。三是政府在政策性融资担保业务中承担的或有违约代偿责任。四是为应对自然灾害、化解偶发性风险事件而承担的预算外债务责任。
相关数据表明，地方政府隐性债务规模近年来呈逐年高速增长趋势。仅以城投债为例，其发行规模、发行数量和净融资规模于2020年末分别为4.37万亿元、5574只和1.65万亿元，年均增长率超30%。隐性债务规模的高速扩张和地方政府财力的捉襟见肘形成了鲜明的反差。长此以往，如果政府隐性债务发生违约风险，势必传导至其他市场主体，进而对经济社会等诸多方面造成相应的负面影响。
地方政府隐性债务风险传导及其影响分析
隐性债务的风险传导一般会经过一定的媒介和过程，即从风险源向其他方向和对象传导、扩散，进而造成对经济社会多方面的广泛影响以致酿成危机。
隐性债务风险传导路径分析
由平台企业向当地政府传导。地方融资平台企业具有政府背景，且是为地方公益性项目融资服务的，因此一旦发生债务违约，势必会向真正的借款主体——地方政府传导风险。
由当地政府向上级政府传导。一些地方官员为了追求政绩，存在较强的投资举债冲动。但由于政府债务偿还周期等特点，官员在任期内通常不会过多考虑举债的到期偿还问题；而且即便出现债务偿还困难，也会求助于中央政府为其兜底，从而形成对中央政府偿债的倒逼压力。
由当地政府向同级政府传导。如果某地方政府债务风险未得到有效控制，该债务风险可能会以不同形式扩散、蔓延到其他同级地方政府。比如，可能对其他同级政府进行税负传导以实现风险转移；再如，若有违约行为会给同级其他地方政府作出错误示范。
由当地政府向市场主体传导。为最大限度地趋利避害，一些地方政府可能会以或有债务的方式向市场主体转移风险。比如，若融资平台公司出现债务违约，则作为其交易对手方的市场主体的合同权益同样难以得到保障；再如，在不规范的PPP模式中， 政府可能通过口头担保或书面承诺获得融资，出现问题再将风险转移到企业。
由当地政府向金融机构传导。很多由地方政府出资入股的地方性商业银行会相对青睐于地方政府的融资项目，认为这是与地方政府搞好关系且安全盈利的好机会，因而比较乐于与政府合作。然而，此类项目一般会长期占据大量资金，回收期长、收益低，一旦发生违约，将给金融机构带来较大的流动资金压力和资产质量风险。另外，某些以延期为特征的债务置换形式本质上也是风险向金融市场的转移。
地方政府隐性债务风险传导影响
财政方面
偿债能力风险。当前，在各级地方政府隐性债务规模不断扩张的背景下，一些地方政府会由于本息偿还压力较大而对存量债务进行滚动操作，同时拉长期限的隐性债务付息成本也在相应增加。随着债务风险的累积，部分地方政府很可能会因偿债能力不足、无法承担债务负担而出现支付危机。
再融资风险。由于地方融资平台公司自身性质和业务的特殊性，其债务融资也兼具企业债务和政府债务的双重属性。就市场规则而言，其债务违约将会造成平台企业信用下滑，导致其再融资成本上升和难度增加。
政府公信力下降风险。当隐性债务规模和债务偿还负担超出地方政府的财政承受力时，债务违约风险加大，不可避免地会使资本市场产生对当地政府财政状况恶化和政府兜底可能性的担忧，进而导致政府信用受损、政府公信力下降。
经济方面
宏观政策掣肘风险。政府债务压力加大会不可避免地挤压中央政府的宏观调控政策空间，并影响到宏观经济政策的效果。比如，有可能对深化国有企业改革形成阻力，影响产业结构调整与发展方式转变战略的落实等。
经济发展受损害风险。地方政府为了转移和消化过重的短期债务负担，可能会采取一些非常措施，引致企业税负上升、经营困难、居民就业和收入受损、社会投资和消费结构扭曲等状况， 对长期经济发展形成一定的损害。
金融方面
货币政策独立性或受影响。地方政府隐性债务风险自下而上的传导很容易影响国家的货币供给稳定性。比如，可能迫使政府通过发行中央政府债券等手段转移财政风险，使得中央银行的货币供应行为受到影响，进而在一定程度上削弱货币政策的独立性和有效性。
房地产市场恶性膨胀风险。如果地方政府为了缓解债务偿还负担而通过抵押土地的方式举借新债，就很可能会引发地价和房价的接续式上涨，甚至导致房地产市场的恶性膨胀。
系统性金融风险。若地方政府隐性债务风险得不到有效控制，首先面临冲击的就是对地方政府举债提供支持的金融系统。隐性债务违约所引发的区域性债务危机将直接导致金融机构不良资产数额的增加和比例的上升，推动交叉性、系统性金融风险爆发。
地方政府隐性债务风险治理障碍
地方政府投融资供需存在矛盾
由于同时承担着履行公共服务和发展区域经济的双重职能， 地方政府的资金运用需求较强，有着天然的投融资冲动。一方面，随着近年来城镇化建设的深入推进和民众对社会公共服务需求层次的不断提升，地方政府的支出需求确在不断增加；地方政府官员的政绩观和长期以来我们以GDP增长率为核心的官员考核机制又驱动着地方官员在任期内为出政绩而全力动员可支配资源扩大投资范围。另一方面，地方政府财权和事权存在严重的不匹配问题。分税制改革以来，特别是经济下行、税费结构性调整的形势下，地方财政常常入不敷出，因此很多职能的履行只能更多依赖外源性融资。可见，地方政府的投融资供需矛盾是治理地方政府隐性债务风险的主要障碍之一。
金融系统对政府信用有所偏好
在实际中，大多数地方政府的隐性债务都离不开金融资源的支持。目前，尚有一部分非垂直管理的地方性金融机构在税收征管、人事任命甚至经营决策等方面要受到地方政府的话语权影响。对于此类银行来说，向政府平台融资可能会换取地方政府在吸储竞争、职务提升和税收优惠等方面的“隐性补偿”，同时又有政府的“信用背书”作为隐性担保。因此，多数地方性银行不但不排斥此类业务，还将其视为兼具安全性、稳定性的优质展业渠道，表现出显著的选择和竞争偏好，从而助推了地方政府隐性债务的积累和扩张。
政府融资内外部监督约束较弱
首先，中央政府对地方政府存在“预算软约束”倾向。尽管国务院在相关制度方案中表示对地方政府举债不予救助，但地方政府仍然对中央政府抱有一定的“兜底预期”。其次，地方政府隐性债务存在多头管理的现象。很多隐性债务本就因涉及多部门而存在管理边界不清的问题，加之实践中各部门由于种种原因对地方政府的财政收支活动监督力度和有效性较弱，使得治理难度加大。最后，债权人的市场约束受到制约。作为债权人的地方性银行由于受制于人，往往难以对地方政府的举债规模和价格等因素实施市场化、科学化约束。
缺乏隐性债务监测和评估手段。目前，理论界对于地方政府隐性债务的统计和测度还未形成权威、统一的认定口径和测算标准，导致政府难以掌握隐性债务底数这个基础情况，更无法评估、测度和推演隐性债务风险的模型化、数量化治理方案。
存量的隐性债务偿还存在困难。存量隐性债务风险的化解根本在于偿还。目前，隐性债务主要依赖项目收益偿还、平台市场化再融资偿还、债务主体破产清算偿还、政府财政资金偿还等几种形式。但现实情况是，地方政府隐性债务资金主要投向收益很少的公益性项目；平台公司目前的“造血功能”普遍较弱；破产重整可能导致债权人即金融机构的大规模损失，对金融系统稳定性造成一定影响；在经济下行、减税降费的趋势下，再融资可能对本就财力不足的地方政府造成叠加性压力，同时形成对地方政府举债融资的不良示范和反向激励。
地方政府隐性债务风险治理对策
转变政府职能，建立与地方职能相适应的投融资机制。一是要求地方政府转变职能，由发展建设转为民生服务导向，同时确立可持续和民生发展为政绩考核的细化标准，引导地方官员树立正确的政绩观和债务观，从根本上规范和调整地方政府的投资行为，遏制违规举债冲动。二是进一步明晰各级政府事权划分，赋予地方政府与其事权相匹配的财力和财权，避免由于地方政府事权履行的不确定性而引发政府投资的无序和低效。
加强金融监管，做好地方政府隐性债务相关风险防范。一是对金融机构加强政策宣传，引导金融机构理性看待政府举债风险，明确自身业务风险范围，健全和完善隐性债务违约风险应急管理预案等风险应对防范工作机制，提高相关风险化解能力，筑牢金融风险防火墙。二是强化金融机构相关业务监管，严禁金融机构在“金融创新”名义下与地方政府违规合作加杠杆投融资方式，加大违规处罚力度。三是增强金融与财政政策的协同性，打好政策组合拳，避免出现政策目标相互矛盾、政策作用相互抵消的情况发生。
完善约束机制，强化对地方政府违规举债的问责管理。一是强化中央约束。建议中央进一步加强对地方财政筹融资的流程管理和预算约束，同时推进地方政府债务兑现管理的法治化建设进程，对违法违规举债实行终身问责和倒查。二是强化同级约束。加大审计、人大、纪检等同级监督部门对地方隐性债务工作的关注和监督力度，抑制地方政府违规举债冲动。三是强化市场约束。充分发挥市场机制作用，避免地方政府越位干涉金融机构决策，保持金融机构经营的独立性。
深化测度研究，健全隐性债务风险识别统计监测制度。一是提高地方债信息公开的精度与信度。明确地方政府隐性债务的口径和边界，建立统一性、常态化的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度，以全面厘清隐性债务的结构、规模、资金来源及风险状况，推动隐性债务“显性化”。二是加强地方政府隐性债务风险动态监测评估，利用量化动态监测方法对隐性债务风险的触发条件、影响路径、作用范围、治理效果进行综合评估和预判， 为实践中有效前移风险防控关口、完善隐性债务治理对策提供精准服务。
坚持标本兼治，循序渐进化解地方政府隐性债务风险。一是转变经济发展方式，提高创收偿债能力。地方政府要根据地区发展阶段、政策和战略，调整经济发展方式和产业结构，优化营商环境，激发市场主体投资积极性，提高财政创收增收能力，进而提升偿债和再融资能力。二是合理规划投资方向，提升项目投资效率。适当增加对周期短、回报高的项目投入比例，提高资金周转运用效率。三是科学制定融资规划，形成长效可持续机制。可根据地区经济发展状况、财政收支运行态势、项目预期回报情况、利率汇率变动实际、债务违约管理负担等因素，综合确定每一阶段的债务期限和规模，以实现债务资金使用具有良好的经济和社会效益，政府偿债资金负担合理均衡，以及确保政府具备债务偿还能力。四是积极探索存量隐性债务处置化解的先进方法， 推广可借鉴、可学习的存量债务治理经验。
来源：银行家杂志 作者：孙宏鹏 苏婵媛 边赛，本文转载已获授权，对原作者表示感谢！
产融公会&启金智库 近期连续在 成都、郑州、上海、广州 举办四期城镇化投融资高级研修班，得到地方政府、融资平台、金融机构、施工企业和房地产开发商等多领域专业人士的高度认可。我们将于2022年1月20-23日在海口举办《城镇化投融资高级研修班·第五期：片区综合开发与城市更新/强政府投资公司培育与政企金合作/投融资创新与隐债化解防范/城投产业投资与资本运作》，本课程适合在城镇化投融资领域相关机构工作的各方面专业人士，包括但不限于：地方政府、财政、发改、住建、行业部门、融资平台、地方国企等属地机构，银行、证券、保险、信托、租赁等金融机构，建筑施工企业、房地产商、产业投资者、投资运营商等投资机构，法律、审计、工程咨询、投融资咨询、管理咨询等专业机构。
【课程提纲】
第一部分、培育强政府投资公司实现“人产城”融合新发展格局
（时间：1月20日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家，中国中铁城市开发研究院专家合作委员会委员兼投融资研究中心主任，国际金融地产联盟（IFFRE）资产证券化与REITs专业委员会委员，中国保险资产管理协会资产证券化专业委员会顾问，国家发展改革委PPP专家库专家，中国REITs50人论坛专家委员，中铁资本、洛阳国晟等公司外部董事。
一、深度解析背景与形势
（一）区域发展战略的演进
（二）投融资政策周期的波动
（三）房地产行业的发展前景
（四）项目全生命周期的融资工具
（五）不动产项目的主要投资策略
（六）城镇化投融资的总体形势
二、强政府投资公司的典型案例
（一）新加坡的“精英政府+强国企群体”
（二）国内融资平台发展的主要脉络
（三）融资平台生存发展的底层逻辑
（四）融资平台转型发展方向与多层次任务
（五）融资平台转型发展的要点
（六）融资平台与PPP模式
（七）有为政府的全力支持
三、综合性片区开发与XOD模式
（一）国内片区开发的典型案例名单
（二）TOD与XOD模式要点
（三）操盘片区开发的机制与信心
（四）片区开发的理念与要点
四、互动答疑
第二部分、培育核心资产及利用公募REITs的要点与案例
（时间：1月20日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连博士, [产融公会] 城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产的典型案例
二、利用公募REITs盘活存量资产
（一）REITs的主要特征和优势
（二）国内企业海外REIT上市
三、国内REITs试点政策与案例
1、国内试点政策的要点
2、国内试点产品的审核流程
3、首批试点项目的基本情况
4、国内公募REITs发展的前景
5、国内公募REITs发展的建议
6、对不动产投资主体的建议
第三部分、城市更新运作实施及借力盘活不良资产实务
（时间：1月21日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问、全国工商联房地产商会更新分会专家、广东省三旧改造协会专家、广东省房协专家。15年规划国土部门多个科室和多个房地产公司等多个城市更新项目的实操经验，历任开发经理、城市更新项目总、地方更新顾问等职务。掌握政府部门办事流程，精通审批技巧；了解规划国土房产更新政策及技术规范；熟悉更新拆迁工作和集资处理等实操业务，可以为更新项目的转化提供一系列的解决方案顾问咨询服务。目前担任多个城市不同开发商和地方政府的更新顾问。对城市更新本质内涵有较高的认知，可以协助地方政府制定更新政策。
一、深圳城市更新流程与其背后的逻辑
（一）城市更新发展历程
（二）定义与内涵
（三）土地的二次开发
（四）城市更新的流程及实施要点
二、城投公司如何借助城市更新盘活不良资产
（一）前言
（二）城投债泰山压顶
（三）城投资产主要分类(土地资产、其他资产）
（四）不同领域的城投资产分类
（五）不同类型城投资产的特点
（六）不同类型的城投公司+城市更新
（七）城市更新融资途径及合作模式
第四部分、城市更新之老旧小区改造实务
（时间：1月21日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问、全国工商联房地产商会更新分会专家、广东省三旧改造协会专家、广东省房协专家。
一、拆迁怎么拆
（一）老旧小区改造的概况
（二）老旧小区改造的出资难题
（三）市场主体如何获益
（四）新增与改变功能物业难题
（五）政策如何制定
（六）老旧小区改造的内容及相关案例
（七）具体改造的难点
（八）市场主体怎么推动工作
第五部分、基建投融资隐性债务风险防范及平台公司基建投融资合规要点与实操案例解析
（时间：1月22日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：朱静，财政部PPP专家，江苏省财政厅PPP专家，中央财经大学PPP智库专家，上海中联律师事务所高级合伙人。专业从事基础设施领域的投融资咨询及法律咨询，有着较高的综合职业素养，精通政府基础设施投融资、政企合作（PPP）、片区综合开发、城市更新、乡村振兴、债务风险防范等领域的专业知识，同时具有丰富的项目实操经验。
一、监管层面对基建投融资的合规要求
二、基建投融资与隐性债务风险
三、“新政”背景下基础设施“授权经营”的合规与实操要点
四、基建投融资合规路径解析、EOD项目包装与申报
五、片区综合开发的合规与实操要点
六、案例研讨专题
案例1：“以租代建”模式的公益性学校及医院建设，是否存在新增隐性债务风险？
案例2：将有运营收入的准经营性项目一起打包的方式实施，如部分运营补贴来源于政府财政，其合规性如何判断？
案例3：某片区开发项目的招标文件、《投资合作协议》等内容是否涉及新增隐性债务？如涉及，如何整改或变更？
第六部分、城投产业投资与资本运作
（时间：1月22日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长，江苏立霸实业股份有限公司监事、拓荆科技股份有限公司监事。在地方3个县区财政局、城投公司任职超20年，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，分管投资、融资、财务等工作，2016年以来推动盐城东方集团在上海核心区购买写字楼、参与股权投资、合作基金、参股上市公司等方面转型做了诸多尝试，取得明显成效。
一、城投公司面临的20大困境解析
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投选择股权基金管理公司的6大要点解析
四、城投如何选择优质股权项目的8大要点分析
五、城投转型4步走及注意要点
六、国资审批股权投资10大关注要点解析
七、城投收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
八、城投收购上市公司18个步骤及其注意要点
第七部分、2022年新型城镇化投融资项目破局共创会
（时间：1月23日09:00-17:00 ）
身处于新型城镇化投融资工作的您和您的团队：
· 是不是有一些问题无法破解？是不是对2022年的工作准备不足？
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· 来这场项目团队和潜在合伙伙伴一起，行业专注的共创会吧！
· 运用群体智慧+去中心化的学习方式，共创破局思路+潜在可能！
· 让‘干什么、怎么干、和谁干’变得清晰、量化、可执行！
· 2022年从这里出发，共创破局、共创可能、共创未来……
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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编号	时 间	地点	主 题
D078	2022年 1月 07-09日	上海	【困境地产 涅槃重生】房地产不良资产重组重整闭门研讨及高级研修班[点击查看详细介绍]
D079	2022年 1月 13日	直播	2022年政府专项债券的项目储备策划、“借用还”全过程管理、评审要点及其配套投融资实务专题“在线直播”培训 [点击查看详细介绍]
D080	2022年 1月 15-16日	深圳	SPAC创新和上市定增并购新规下最新实操和成败案例解析专题培训 [点击查看详细介绍]
D081	2022年 1月 20-21日	深圳+香港+直播	跨境私募基金的最新政策解析、合规解读、税务筹划、操作实务研修班训
D082	2022年 1月 20-23日	海口	城镇化投融资高级研修班第五期：片区综合开发和更新/ 强政府投资公司培育与政企合作/投融资创新与隐债化解防范/城投产业投资及资本运作[点击查看详细介绍]

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