原创文章：2020年我国地方政府债务余额及债务压力

李威03

2020年我国地方政府债务余额
及债务压力
（第139期）
近年来,在国家稳增长、防风险的宏观经济大背景之下,地方政府债务问题成为当前热点话题。我国各地区地方政府间的债务规模及变动差距较大，且部分地方政府债务问题矛盾突出，政府偿还债务压力较大。为了更好地防范地区债务风险，化解债务矛盾，促进财政可持续发展，本文简要分析了2020年我国36个地区债务余额的整体情况、变化趋势及地方政府债务压力。
一、地方政府债务余额的规模及变动
（一）地方政府债务余额
从2020年地方政府债务余额来看，各地区间差距较大，除江苏、山东等经济较发达的省份债务余额规模较高外，贵州的债务余额规模同样较为突出。具体来看，2020年地方政府债务余额最高的是江苏，高达17228亿元；在36个地区中，地方政府债务余额超过10000亿的有江苏（17228亿元）、山东（14533亿元）、广东（14435亿元）、四川（12743亿元）、浙江（12480亿元）、湖南（11815亿元）、河北（11016亿元）、贵州（10989亿元）和湖北（10083亿元）九个省份，其中，河北、贵州和湖北三个省份的地方政府债务余额首次突破万亿元，且除贵州与河北外，其余七个省份2020年GDP规模排名均在前十位。河南（9822亿元）、安徽（9600亿元）、云南（9592亿元）及内蒙古（8269亿元）四个地区的债务余额在8000亿-10000亿元之间。广西、陕西、福建及辽宁等十二个地区的地方债务余额在5000亿-8000亿元之间。政府债务规模较小的地区主要集中在经济落后的部分西部省份及五个计划单列市，其中，山西、甘肃、海南、青海、宁夏、西藏以及五个计划单列市的地方债务余额均不足5000亿元，规模最小的是西藏，仅为375亿元。
以2020年地方债务余额与当年一般公共预算的比率进行比较，部分西部及中部地区比率较高，而东部地区地方债务余额/一般公共预算收入比率较低，东部地区债务规模虽高，但其财力雄厚，对政府债务的覆盖程度较高。具体来看，2020年地方债务余额/一般公共预算收入比率最高的是青海，高达8.2倍，贵州、黑龙江、吉林、云南、甘肃、广西、宁夏、内蒙古和湖北九个地区的比率均超过4倍，一般公共预算收入对一般债务保障较差；该比率在2-3倍之间的地区有湖南、新疆、辽宁和天津等十七个地区；该比率小于1倍的地区有江苏、厦门、西藏、青岛、广东、宁波、北京、上海及深圳（见图1），除西藏外，其余均是经济较发达地区，西藏地方债务余额规模最小，所以比率较低，而其他地区是因为一般公共预算收入高，对债务覆盖力度强，政府债务压力相对较小。

图1：2020年各地区地方政府债务余额与一般公共预算收入对比
（二）地方政府债务余额的增速比较
从各地区2019与2020年债务余额增速来看，绝大多数地区的债务余额增速在近两年里保持平稳状态，差距不明显，但个别地区差距较大。具体来看，2019年债务余额增速最高的是深圳（194.5%），西藏（88.1%）位列第二，增速在10%-30%之间的有甘肃、青岛、天津与河南等三十个地区，贵州、宁波、辽宁与大连四个地区2019年债务余额增速均小于10%，且大连增速最慢为-0.4%。2020年债务余额增速最高的依旧是深圳（104.9%），西藏（47.6%）位列第二，较2019年有所下降，厦门（41.1%）位列第三，江西、山西和青岛增速在30%-40%之间，除大连（4.4%）与辽宁（4.2%）之外，其余二十八个地区2020年债务余额增速均在10%-30%之间。
2020年债务余额增速与2019年债务余额增速差额相比，差额超过10%的分别是江西（21.6%）、厦门（17.4%）、山西（12.9%）和山东（12.3%）四个地区，其余地区均小于10%，且辽宁、湖南、青海、宁夏、西藏及深圳六个地区2020年债务余额增速较2019年增速有所降低，其中西藏2020年债务余额增速与2019年的增速差额为-40.5%、深圳为-89.6%（见图2）。

图2：各地区2019年与2020年债务余额增速比较
（三）2020年地方债务的限额空间比较
按照《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)的规定，各地方政府债务余额不得超过限额，但并不限制当年新增的余额超过当年的限额。从2020年地方政府债务的限额空间数据可以看出，不同地区的限额空间差异很大，比如仅北京地区的限额空间就高达4000多亿元，上海和河南地区的限额空间也超过2000亿元，广东与江苏位列第四、五位，限额空间分别为1900亿元、1800亿元。但这些区域财政实力较强，举债意愿相对偏弱，在这些经济较发达的地区中，实际可被利用的限额空间是比较有限的。河北、四川、福建、云南、江西、安徽、陕西、山东以及辽宁九个地区的限额空间在1000亿-1500亿元之间，且这些地区经济发展也同属中上游。湖北省面对经济下行压力和疫情冲击，全年共发行新增政府债券2095亿元，较2019年增幅49%，所以与经济实力相当的其他地区相比，其债务的限额空间较小，为400亿元。此外经济实力薄弱的甘肃、宁夏以及西藏等地，债务的空间限额同样比较少，其中债务空间最小的是西藏，仅为100亿元（见图3）。
图3：2020年各地区地方债务的限额空间
二、地方政府债务压力
对地方政府债务压力，我们一般使用两个衡量指标，一是负债率，即债务余额/GDP；二是债务率，即债务余额/总财力，国内财政一般以100%作为衡量压力是否过大的预警线。本文采用第一个指标来衡量地方政府债务压力。“债务余额/GDP”，指一定时期以内（通常为一年）政府债务余额与同期GDP的比值，表示经济总规模对政府债务的承载能力，国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值，即认为政府债务负担率超过60%则较为危险。
在“地方政府债务余额/GDP”口径下，大部分地区的负债率在40%以下，低于国际组织给出的标准参考值60%。地方政府负债率大小与经济发达程度整体成反比，具体来看，青海和贵州债务率较高，超出60%，分别为82%、62%，该地区地方政府债务压力较大。内蒙古、海南、宁夏、天津、甘肃、吉林、黑龙江、新疆与辽宁九个地区的地方负债率较其他地区偏高，在40%-50%之间，其余地区均小于30%，其中债务率最小的是深圳，仅为3%（见图4）。
图4：2020年各地区地方债务率
当前，相关规范政策已经实施或出台，在地方举债“开好前门、严堵后门”的背景下，抓实化解地方政府债务风险工作是当前主要工作之一。长期看，地方政府债务虽然需要高度关注，但整体尚处于可控空间，未来，地方政府一方面要持续完善法定债务管理，兼顾稳增长和防风险需要，完善新增债券分配机制，严控高风险地区新增债券规模，避免风险持续累积。继续坚持“资金跟着项目走”的原则，避免债券资金闲置，提高使用绩效；另一方面，持之以恒防范化解隐性债务风险。稳妥化解隐性债务存量，完善常态化监控、核查、督查机制，对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。同时，“十四五”时期，需进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又要坚决防范化解风险，增强财政可持续性。
注：1.文中数据来源于中国地方政府债券信息公开平台：
http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml
  2.五个计划单列市的各项数据在其所在省份中均已剔除。

参考文献：
1.2020年全国及各省市经济财政债务分析报告。
https://wenku.baidu.com/view/97b84a1ed838376baf1ffc4ffe4733687f21fcfa.html。
2.地方财力和债务有何变迁？https://m.sohu.com/a/299115929_313170。
3.财政部：持续完善地方政府债务管理 防范化解隐性债务风险。
https://new.qq.com/omn/20210407/20210407A08NGQ00.html。


作者：潘菊霞，甘肃陇南人，兰州财经大学财税与公共管理学院2019级税务专业硕士研究生，研究方向为财税理论与实践，参与导师主持课题2项，现通过税务师3科，在2020年第三届全国本科院校税收风险管控案例大赛中获得二等奖，在2020年第六届中国国际“互联网+”创新创业大赛中获得省级铜奖。
指导教师：李永海