我国税制结构70年演变历程

李威03

我国税制结构70年演变历程
（第二十一期）
党的十九届五中全会提出在“十四五”时期要建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，逐步提高直接税比重。提高直接税比重是完善现代税收制度、推动财税可持续发展、实现我国治理现代化目标必不可少的改革路径。回顾新中国成立70年税制发展与税制结构变化，我国经历了数次意义重大的税制改革，税收在经济社会发展中的作用不断增强，直接税与间接税比重差距逐渐缩小，但目前直接税比重仍偏低。通过梳理1950-2020年我国税制结构变化，能够更全面的反映税制结构内在特征，为优化税制结构及提高直接税比重奠定一定的基础。
一、1950-1993年间中国的税制结构及主要改革
（一）1950-1957：税制体系的集中统一时期
新中国成立初，国家财政工作处于分散状态，全国税收制度尚未统一，严重影响着新生政权的巩固和国民经济的恢复。1950年政务院颁布了《全国税政实施要则》，明确了新中国的税收制度、税收政策和税务机构等一系列税制建设的重大原则，规定全国统一设立14个税种，即货物税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税，但个别税种未列入全国统一设立税种，如农业税等由地方政府征收。在税收政策执行过程中又将原制定的税种做出了一些调整：增加船舶吨税；房产税和地产税合并为城市房地产税；特种消费行为税改为文化娱乐税；部分税目并入工商业税；将使用牌照税确定为车船使用牌照税；将交易税确定为牲畜交易税；决定原制定的薪给报酬所得税与遗产税暂不征收。1950-1957年间，我国税收总收入从49亿元增长到155亿元，其中1952年直接税占比49.4%，间接税占比50.6%，1957年工商业税与关税合计125亿元，间接税占比超过70%。
（二）1958-1977：税制体系简化时期
1958年税制改革将货物税、商品流通税、印花税和工商业税中的营业税部分合并为工商统一税。1959年停征利息所得税，1962-1966年间短暂征收了集市交易税，1966年停征文化娱乐税。1973年税制改革，《中华人民共和国工商税条例》全面试行，将国营企业和集体企业的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并为工商税。此后，国营企业只需要缴纳工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，而城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税仅对企业以外的部分单位、个人、外侨征收。1958-1977年间，我国税收收入由187亿元增长到468亿元，其中，1974年税收收入为360亿元，直接税占比17.6%，间接税占比82.4%。
（三）1978-1993：税制体系逐步完善时期
改革开放以后，我国实施对外开放政策，出现新的经济成分，原有的税收体制已经不足以适应经济发展的现实需要，开始进行新一轮的税制改革。1980年颁布《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》，到1981年《中外合资企业所得税法》与《外国企业所得税法》合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。1982年国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。1983年国务院决定在全国试行国营企业第一步“利改税”，制定了《国营企业所得税条例》和新的《集体企业所得税条例》，1984年试行国营企业第二步“利改税”并且开始税收制度的再一次改革，将工商税按缴纳对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税；增加资源税、城建税、房产税、城镇土地使用税和车船使用税等税种。1978-1993年间，我国税收收入由519亿元增长到3577亿元，其中，1993年直接税占比22.9%，间接税占比77.1%。
这一时期我国完成了从旧税制到新税制的过渡，农业税税率定为统一的比例税率，建立起全国统一，适应多种经济成分的税收制度；建立了一套内外有别、城乡不同，以流转税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的较为完整的税制体系框架，税收收入随经济发展持续稳定增长。经过四次税收制度改革，我国税制结构有了很大变化，1950年直接税包括薪给报酬所得税、利息所得税、房产税、地产税等14个税种，间接税包括货物税、工商业税、关税及盐税4个税种，演变至1993年直接税包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税等17个税种，间接税包括增值税、消费税、营业税等5个税种；同样直接税与间接税比重也发生了改变（见表1），直接税占比由1952年的49.4%降至1993年的22.9%，间接税占比由1952年的50.6%上升至1993年的77.1%，所以间接税是这一时期税制结构的主要部分，这种税制结构能够较好地适应当时的劳动生产率水平，既保证了国家的财政收入，也有利于国民经济的恢复和发展。
表1 我国四次税制改革后税收结构的变化（1950-1993）

注：1.本表数据参考国家税务总局税收科学研究所课题组整理所得。
2.本文税收收入、直接税与间接税占比数据资料来源于历年《中国财政年鉴》及《中国统计年鉴》整理所得。
二、1994-2020年间中国的税制结构及主要改革
（一）1994-2012：统一税制与多种税改革时期
1994年全面推进分税制改革，税制改革的主要内容是：在直接税方面，分别统一了内资企业所得税、内外籍个人所得税，扩大资源税征税范围，开征了土地增值税，取消了烧油特别税、集市交易税等多个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府；在间接税方面，全面改革货物和劳务税制，实行了以比较规范的增值税与营业税为主体，辅之以消费税引导消费行为的税制模式。1997年发布了《契税暂行条例》，2000年停征固定资产投资方向调解税，2001年实施《车辆购置税暂行条例》。2006年正式废止农业税，农业税的取消是推动中国统一城乡税制的重大举措，同年国务院将对内征收的车船使用税与对外征收的车船使用牌照税合并为车船税，公布了车船税暂行条例。自2005年至2006年，国务院先后取消了牧业税、屠宰税，对过去征收农业特产税的烟叶产品改征烟叶税，公布了烟叶税暂行条例。从2009年起，全面实施消费型增值税，2010年实现内外税制的全国统一，使得原有涉外税收优惠逐步减少或者取消，中国基本实现了税制统一、税种简化的良好局面。2012年开始营改增试点，2008年、2009年先后取消了筵席税及对外征收的城市房地产税，规定中外纳税人统一缴纳房产税。
分税制的完成，有利于中央政府集中更多的经济资源，拥有更大的主动权和调控余地，对于加强中央宏观调控能力、实现经济社会的持续发展起到了重要作用。这一时期的税制改革是新中国成立以来规模最大且范围最广的改革，我国初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，促进经济社会发展，起到了重要的作用，1994-2012年间，我国税收收入由5127亿元增长到100614亿元，相比1994年税收收入增长了18.6倍；其中，1994年直接税与间接税收入分别为1354亿元、3773亿元，占比分别为26.4%、73.6%，2012年直接税与间接税收入分别为29864亿元、70750亿元，占比分别为29.7%、70.3%。
（二）2013-2020：税制体系深化改革时期
自21世纪后，我国进入全面深化改革时期，随着经济全球化和区域一体化的到来，建立一个与现代化制度相适应，与国际税制相接轨的现代税制成为新一轮财税改革的重要任务。这期间税制改革的主要内容是：在直接税方面，2017年和2018年，全国人民代表大会常务委员会先后修改了企业所得税法的个别条款，增加多项企业所得税优惠政策；2018年，修改了个人所得税法，2019年起实行综合与分类相结合的个人所得税制度，从费用扣除限额、征收方式、征税时间等各方面做了调整。此外，逐步调整了资源税的税目、税率。在间接税方面，自2012年起逐步实施营业税改征增值税的试点，到2016年全面推行营改增；2017年废止了营业税暂行条例，修改了增值税暂行条例，将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档，2018年税率调整为16%、10%和6%，2019年税率再次降至13%、9%和6%，同时调整了征收率且统一了小规模纳税人的标准；调整消费税征收范围、环节、税率，把高能耗、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；2018年1月1日起正式实施环境保护税法；逐渐降低进口关税的税率。此外，从2018年起我国省级和省级以下国税地税机构合并；2020年因疫情影响，为助推企业复工复产，我国制定了一系列税费减免政策，从企业复工到复工之后的发展都做出了一定的扶持。2013-2020年间，我国税收收入由110531亿元增长到154310亿元，2013年直接税与间接税分别为36201亿元、74330亿元，占比分别为32.8%、67.2%，2020年直接税与间接税分别为83572亿元、70738亿元，占比分别为45.8%、54.2%。
自1994年至2020年，我国经历了统一税制与多种税改革及税制体系深化改革两个重要时期。经过多年的探索与实践，我国税制改革取得了重大突破，形成了一套由18个税种构成，符合社会主义现代化要求的复合税制体系，其中，税制结构变化为：1994年直接税包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税等17个税种，间接税包括增值税、消费税、土地增值税等6个税种，演变至2020年直接税包括企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税等12个税种，间接税包括增值税、消费税、关税等6个税种；直接税占比由1994年的26.4%提升至2020年的45.8%，间接税占比从73.6%降至54.2%，直接税与间接税所占比重差距逐渐缩小（见图1、图2），税制改革成效明显，另有环境保护税、烟叶税等11个税种完成立法，税收法制建设与法治化的趋势逐渐加快。
通过上述改革，我国逐渐构建了中国特色社会主义现代税收制度，税制进一步简化、规范，税负更加公平并有所减轻，税收的宏观调控作用进一步增强，在促进经济持续稳步增长的基础上实现了税收收入的稳定增长。1950-2020年，我国财政收入从62亿元增加到182895亿元，其中税收收入从49亿元增加到154310亿元，税收收入占财政收入比重从1950年的78.8%降到1978年的45.9%，改革开放后，我国经济发展突飞猛进，税收收入逐年大幅度增加，占比由1978年的45.9%提高到2020年的84.4%，有力地支持了中国的改革开放和各项建设事业的发展。未来，我国还将继续深化税制改革，不断健全税制体系、优化税制结构，逐步提高直接税比重、完善税收调控机制与税收法治建设，税制结构也将经历间接税为主向直接税为主的历史性转变，努力构建与社会主义现代化经济体制要求相适应、相协调的现代税收制度。

图1：我国1994-2020年税收收入与直接税所占比重

图2：我国1994-2020年直接税与间接税所占比重
三、我国税制的改革时期及结构变化
1950-2020年间，我国税制经历了五个改革时期，使得税制结构、税种数量、税目都发生了改变（见表2）：
（一）1950-1957年：税制体系集中统一时期；
（二）1958-1977年：税制体系简化时期；
（三）1978-1993年：税制体系逐步完善时期；
（四）1994-2012年：统一税制与多种税改革时期；
（五）2013-2020年：税制体系深化改革时期。
我国税制结构的改变：由最初的直接税与间接税比重相当，发展至1994年，直接税与间接税之比约为1:3，差距悬殊，此后直接税比重开始提高，间接税比重开始下降，截止2020年二者之比约为1:1；税种数量的改变：由1950年的18个税种增加至1994年的23个税种，再精简至2020年的18个税种；税目变化：多次税制改革后，原有税目大多已改头换面或是停征取消等。
表2:1950-2020年我国的税制结构


注：资料来源于国家税务总局税收科学研究所课题组相关信息整理，并做相应调整。

参考文献：
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作者：潘菊霞，甘肃陇南人，兰州财经大学财税与公共管理学院2019级税务专业硕士研究生，研究方向为财税理论与实践，参与导师主持课题2项，现通过税务师3科，在2020年第三届全国本科院校税收风险管控案例大赛中获得二等奖，在2020年第六届中国国际“互联网+”创新创业大赛中获得省级铜奖。
指导教师：李永海