双重红利目标下我国环境保护税制度优化路径研究

时代税客

作 者 信 息
薛钢（中南财经政法大学财政税务学院）
明海蓉（中南财经政法大学财政税务学院）
蔡颜西（中南财经政法大学财政税务学院）

文 章 内 容
如何实现环境与经济的协调发展，长期以来是世界各国所关心的重大问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。环境保护税（以下简称“环保税”）一方面可以通过调节市场行为，促进企业技术创新升级，减少污染物排放，成为治理环境污染、推进生态文明建设的重要手段；另一方面可以通过改变企业生产、经营行为，提升经济发展质量，成为促进经济社会绿色可持续发展的政策工具。我国于2018年正式开征环保税，至今已三年多，环保税是否有效实现了环境治理与促进经济增长的双重红利效应，是否还存在进一步改进的空间，亟需加以研究。
一、研究综述
Gordon Tullock等首次提出环保税不仅能改善环境质量，而且还能通过税收收入的返还机制削减其他税种带来的扭曲效应，从而具有多重红利效应。Pearce David正式提出环保税的双重红利效应，即环保税对环境的改善效应为第一重红利（绿色红利），环保税对经济发展、社会公平的促进效应为第二重红利（蓝色红利）。现有研究表明，要实现环保税双重红利效应，必须依赖更多制度性因素的设计，例如更加合理的环保税税率设计、环保税税款循环使用制度的设计、公众纳税遵从意识的培养等。这些制度设计均有助于促进环保税双重红利的实现。
我国自2018年开征环保税以来，诸多研究表明，环保税整体上能有效遏制企业污染排放，基本实现环境治理的绿色红利效应，但存在地区与污染物排污治理的异质性。这种异质性的存在可能是受门槛效应的影响，也可能是因为地区差别税率的制度设计，同时，研究还建议应该进一步优化税制，提升征管能力，以更加有效地实现环境治理目标。
目前，理论界对于实施环保税是否存在蓝色红利效应有明显的争议。He Pinglin等通过分析芬兰和马来西亚的环保税实践，发现环保税有效税率与二氧化碳排放量、国内生产总值之间存在N型关系，从长期角度验证了环保税存在双重红利效应。而Zhou Zhibo等通过一般均衡模型测算，发现实施环保税能够有效减少家庭对污染消费品的使用，进而降低企业对污染性产业的投资，但同时也会对就业、家庭收入和经济增长产生负面影响。有研究认为，实施环保税会对重污染行业和能源密集型行业造成较大的经济损失；也有研究认为，过于严苛的环境规制会导致企业成本增加、全要素生产率降低，制约企业技术创新和投资。
综上所述，目前大部分研究认为，开征环保税有利于促使企业减排治污，有效改善环境污染，但对于环保税的第二重红利是否能够实现，还存在不同观点。本文的边际贡献在于采用空间计量模型，检验我国环保税双重红利效应的实际状况，同时通过借鉴环保税实践的国际经验，对环保税如何更好地实现双重红利效应提出对策建议。
二、环保税双重红利效应的理论分析
依据环保税的双重红利理论，如果环保税的实施在改善环境的同时提高了经济效率，那么环保税就获得了效率双重红利；如果环保税的实施在改善环境的同时促进了社会公平，那么环保税则获得了公平双重红利。本文的研究主要基于效率双重红利，即探讨实施环保税政策能否减少环境污染，带来绿色红利，以及能否促进经济发展，带来蓝色红利。
（一）环保税的绿色红利效应
基于“谁污染，谁治理”的原则，环保税能够将环境污染的负外部性成本内部化，通过影响排污主体的行为，最终实现环境保护的基本目标。通过向污染排放企业征收一定标准的环保税，进而增加企业污染成本，倒逼企业绿色创新升级；或者通过系列税收优惠政策，激励企业引入节能环保技术，减少污染物的排放，带来环境改善的绿色红利。随着国家对生态环境的重视与《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）的出台，我国近年来明显加强了环境治理的力度，如2015年提高排污费征收标准，2018年开征环保税取代排污费。正因为如此，“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”被写入了《环境保护税法》的立法目标。据此本文提出假说1。
假说1：征收环保税有助于减少污染物的排放，改善环境质量。
（二）环保税的蓝色红利效应
环保税可以通过增加企业成本，改变市场主体的生产模式与产出效益，从而对社会经济增长产生不同的影响。一方面，经济实现持续增长更多依赖于企业创新能力的提升，在没有其他补偿时，环保税成本的上升可能会挤压用于技术创新等方面的支出，这样将不利于技术进步与企业生产率的提高；另一方面，当存在创新补偿机制或政策激励机制情况下，通过补偿措施可以促进企业引入并研发节能减排技术，改变高耗能、高污染生产方式下形成的扭曲式竞争，从而加速产业结构向绿色清洁模式转型，逐步引导经济实现绿色增长。因此，环保税税制“惩治性”措施与“激励性”措施的搭配以及相关配套制度，会直接影响到经济增长蓝色红利效应的实现。据此本文提出假说2。
假说2：环保税能够影响经济发展，具体影响的方向与相关制度因素紧密相关。
（三）环保税双重红利效应的时间滞后性与空间溢出性
环保税无论是对环境治理，还是对经济发展的影响，主要依赖于税收对市场主体行为的调节作用。由于从税款征收到行为主体的改变存在一定的反应时间，因此环保税对减排治污以及对经济的实际效应，可能存在一定的时间滞后性。同时，当各地区环保税税率存在差异时，还有可能导致污染企业跨地区转移，即在地区差别税率制度背景下，环境治理效应与经济增长效应同时受本地区与邻近地区环保税负担的综合影响。据此本文提出假说3。
假说3：环保税双重红利效应存在时间滞后性与空间溢出性。
三、我国环保税双重红利效应的实证分析
（一）计量模型
考虑到环保税的双重红利效应存在空间相关性与时间滞后性，而一般静态面板及动态面板模型难以准确反映这些特征，因此本文选择兼具空间相关性与时间滞后性特征的空间杜宾模型（Spatial Dubin Model,SDM）分析我国环保税是否存在双重红利效应。
首先，如模型（1）所示，本文以环境污染综合指数为被解释变量，以环保税收入为解释变量，加入环保税收入滞后一期，构建环保税与环境污染关系的空间杜宾模型，检验环保税的第一重绿色红利效应。

  其次，如模型（2）、（3）所示，以经济发展指标（分别为经济数量增长和经济质量增长指标）为被解释变量，以环保税收入为解释变量，加入环保税收入滞后一期，构建环保税与经济发展关系的空间杜宾模型，检验环保税的第二重蓝色红利效应。

  （二）变量定义与说明
1.被解释变量
一是衡量绿色红利的环境污染指数。考虑到数据的可获得性，本文选取工业化学需氧量、工业氨氮、工业二氧化硫和工业烟（粉）尘排放量作为分指标，在采用极值法对数据作标准化处理的前提下，运用熵权法综合测算地区环境污染程度。二是衡量蓝色红利的经济增长指标，本文将经济增长指标划分为经济数量增长和经济质量增长两方面。其中，经济数量增长，以实际经济增长率度量；经济质量增长，采用生态效率指标来衡量。本文采用非径向、规模报酬可变的超效率（SBM）模型测算地区生态效率。
2.解释变量
模型的核心解释变量为环保税收入。由于我国2018年才正式开始征收环保税，并主要由过去的排污费改制而成，大部分地区环保税税负设计以排污费为基准进行平移，因此本文2018年以前的数据以排污费收入作为代理变量，2018年及以后的数据以正式开征后的环保税收入为标准衡量。
3.控制变量
综合考虑影响环境污染及经济发展的因素，并参考借鉴范丹等、卢洪友等的研究方法，本文选取经济发展水平、对外开放程度等变量作为控制变量。具体见表1。

  （三）数据来源与描述性统计
本文以我国2009年至2019年30个省、自治区、直辖市（考虑数据的可得性与连续性，不含港澳台地区及西藏自治区）为研究样本，环境污染分指标工业化学需氧量、工业氨氮排放总量、工业二氧化硫、工业烟（粉）尘排放量2009年至2018年数据来源于《中国环境统计年鉴》，2019年数据根据2018年的相对值估算；各地区GDP及地区人均GDP、固定资产投资投资额、产业结构等数据来源于国泰安数据库；环保税收入（含排污费收入）2009年至2017年数据来源于《中国环境年鉴》，2018年至2019年数据来源于《中国税务年鉴》；能源消费结构数据来源于《中国能源统计年鉴》；其他数据来源于《中国统计年鉴》。各变量数据描述性统计见表2。

  （四）空间计量模型相关检验
为对空间回归模型进行诊断和选择，本文首先测算了模型的LM-lag以及LM-error值。由表3可知，模型（1）、（2）、（3）的LM-lag、LM-error、稳健的LM-error和稳健的LM-lag均通过了显著性检验，意味着应拒绝采用非空间模型，且可设立空间杜宾模型。进一步对模型的LR稳健性检验可知，模型（1）、（2）、（3）均通过显著性检验，由此可见，空间杜宾模型（SDM）能较好拟合模型。最后通过Hausman检验，发现检验经济数量增长效应时应采用双向固定效应模型，在检验环境治理效应及经济增长质量效应时应采用随机效应模型进行参数估计，具体检验结果见表4。考虑到环保税收入、人均GDP、科技投入、教育投入、固定资产等基本上呈指数增长趋势，且为缩小数据的绝对数值、方便计算，故在模型测算中，将这些变量取对数形式。


  （五）实证结果分析
表4显示了环保税双重红利效应的实证检验结果，其中（1）列表示环保税对污染排放的影响，即第一重绿色红利效应；（2）、（3）列分别表示环保税对经济数量与经济质量的影响，即第二重蓝色红利效应。
从核心解释变量环保税收入来看，（1）列模型（1）的检验结果中，环保税显著降低了本地区的环境污染，环保税收入每增加一个单位，环境污染强度降低0.0390个单位。从空间溢出效应来看，加入地理邻近权重矩阵后，环保税对环境污染影响的系数为0.0752，且在1%水平下显著，这意味着相邻地区上一期环保税收入增加，会加剧本地区当期的环境污染，环保税对环境影响存在一定的负向空间溢出效应，主要可能是由于地区间的差别征收标准，在征管及约束不严的情况下，为减少环保税负担，降低企业环境污染成本，出现高污染企业从高征收标准地区转移至邻近相对较低征收标准地区的情况，从而验证了本文假说1和假说3。由（2）列模型（2）的检验结果可知，本地当期环保税对经济增长数量影响的系数为0.0198，邻近地区当期及滞后一期环保税对本地经济增长数量影响系数分别为-0.0342和-0.0169，且分别在5%和10%的显著性水平下通过检验，这表明环保税对经济增长数量存在显著的正向促进作用。从地理位置邻近的间接效应来看，邻近地区当期及滞后一期环保税对本地经济增长数量影响负向效应显著，意味着邻近地区环保税对本地经济增长数量同样存在负向空间溢出影响，且存在滞后效应，这一结果验证了本文假说2和假说3。（3）列模型（3）的检验结果反映出本地区和邻近地区环保税对本地区经济增长质量影响均不显著，环保税对经济增长质量未起到提升作用，主要原因可能是，企业在面对征收环保税费压力时，可能通过扩大产能的方式来降低单位产值的污染排放水平，这将进一步挤压企业绿色创新升级的资本投入。
从控制变量来看，对外开放程度、产业结构、能源消费结构、教育支出等变量影响了环境污染治理及经济增长。其中：第二产业及对外开放在促进经济发展的同时，增加了环境污染；能源消费结构不利于提升环境及经济质量；教育及科技支出有效提升了经济增长数量及质量水平；城镇化水平等其他变量对环境及经济的影响并不显著。
环保税由过去的排污费演变而来，但相比排污费，环保税在征收标准、征管形式等方面有了较大变化。为进一步检验排污费改为环保税后是否更有助于实现双重红利目标，本文按照环保税2018年开征的时间，对2009年至2017年、2018年至2019期间的时间异质性进行了检验。由表5可见，2009年至2017年征收排污费期间，排污费对环境污染的影响在1%显著性水平下显著，系数为-0.0663，邻近地区排污费对本地区环境污染影响系数为0.0636，且在5%显著性水平下显著；对经济增长数量和经济增长质量影响均不显著。2018年至2019年期间，开征环保税后，当期和滞后一期环保税对环境污染的影响分别在5%和1%显著性水平下显著，影响系数分别为-0.0840和-0.0318；邻近地区滞后一期环保税对本地区环境污染影响系数为-0.0268，且在5%显著性水平下显著。当期环保税对经济增长数量和经济增长质量的影响分别在1%和5%显著性水平下显著，影响系数均为正；邻近地区环保税对本地区经济增长数量的影响，以及邻近地区滞后一期环保税对本地区经济增长质量的影响均在1%显著性水平下显著，系数分别为0.3513和0.3041，说明环保税有利于经济数量和质量的增长。但本地区滞后一期环保税对经济增长数量和质量，邻近地区当期环保税对本地区环境污染以及经济增长质量的影响均不显著。

  可见，从绿色红利效应来看，相比于过去的排污费，当期征收环保税不仅有助于减少当期环境污染，还在滞后一期起到了减少环境污染的效果；而且不同于征收排污费时，邻近地区排污费增加引起本地环境污染的上升，开征环保税后，邻近地区滞后一期环保税增加，有助于本地区环境污染的下降，主要可能是费改税后，各地执法刚性均提升，高污染企业通过迁移至邻近地区而减少排污成本的可能性降低，而污染本身具有空间溢出性，环保税在改善本地区环境质量的同时，同样减少了向邻近地区溢出的污染。从蓝色红利来看，排污费对经济数量以及经济质量增长的影响均不显著，而环保税开征后，本地区环保税的增加对经济数量及质量的增长，均起到了提升作用，而且邻近地区当期环保税的增加对本地区经济增长数量起到了促进作用，滞后一期环保税有益于本地区经济质量的改善。可见排污费改为环保税后，由于制度设计、税收征管等方面更为完善，征管强度不断提高，相较于排污费，能够更好发挥其积极效应，有助于实现双重红利效应。
（六）稳健性检验
本文采用广义矩估计（GMM）方法进行参数估计，以检验本文所运用的模型及方法所得出结论的稳健性。由表6可知，稳健性检验结果中，无论是本地区环保税，还是空间权重下邻近地区环保税，对环境及经济影响的系数及显著性，与表4相应的指标基本上保持一致。可见本文结论具有较强的稳健性，能够较好地反映环保税双重红利效应实现程度的实际情况。


四、环保税国际实践经验及对我国制度设计的启示
环保税作为环境治理的重要政策工具，既要考虑实现节能减排的环保目标，也需兼顾经济发展与社会福利。本文通过实证研究发现，相比于过去的排污费，我国当前的环保税更好发挥了改善环境污染、促进经济高质量发展的双重红利效应，但还存在优化的空间。未来的完善路径应该借鉴国际社会环保税税制设计与征管措施的实践经验，为更好地实现双重红利提供制度环境。
（一）优化环保税税率结构
我国现行环保税实行地区差异税率制度。根据前文实证分析可知，这种税率制度设计在缺乏征管及约束强度的情况下，可能会导致高污染企业迁移至邻近环保税低税率地区，加重邻近低税率地区的环境污染，而且环境污染本身具有较强的空间溢出效应，从整体环境治理角度来看，不利于全面降低污染排放强度与效率。因此，应避免地区间税率差异过大的不平衡现象，杜绝企业迁移形成污染转移的诱因。从长期来看，可以考虑实施全国统一税率，并根据实际情况对税率进行动态调整，或借鉴国际上普遍采用的行业差别税率或排污量差别税率制度。如德国对废水污染实行全国统一税率，而且不断提高征收标准；对噪声污染按超过规定噪声标准次数征税，不同行业按不同标准征收。荷兰对水污染按不同水资源保护区适用不同税率，对固体废物则主要根据垃圾数量不同设计差别税率。美国对高污染与低污染排放汽车实行不同税率；瑞典则对大气污染物按照能源产品的含硫量设置差别税率。类似的设计模式有效引导了社会绿色消费理念，并激励了社会绿色生产行为。
（二）加大环保税税收优惠力度
从现行环保税征管实践来看，我国《环境保护税法》对纳税人的激励措施较少，减免税形式也较为单一，与其他发达国家的环保税相比，激励力度不足。以美国为例，目前与环境保护有关的税收优惠采取了直接减免、投资税收抵免和加速折旧等多方面、宽范围的激励措施。例如，购买符合条件的固定式微型涡轮发电机、某些地热设备和热泵以及某些热电联产或热电联产系统的企业可以获得10%的税收抵免。在与汽车使用相关的税种中，根据车辆的燃油经济性，购买合格的轻型燃料电池汽车可获得高达8000美元的税收抵免。对生产可再生能源的企业，以生产用电量为依据实行税收优惠或减免政策，对污水、废气、固体废弃物处理工程等公共事业实施完全免税政策。对太阳能投资适用的税收抵免和加速折旧扣除是美国太阳能项目的主要联邦税收优惠，自2006年颁布以来，私营部门已经在太阳能项目上投资了660亿美元。近几年来，欧盟也加大了税收激励力度，如2020年在与汽车使用相关税种中，欧盟对不同类型的汽车采取了不同的税收优惠和购买奖励。荷兰和英国对零排放汽车免税，英国、荷兰和拉脱维亚则对低排放的公司用车采用低税率优惠政策，法国、芬兰、德国、意大利等国家对购买绿色汽车提供相应的奖励。2021年欧盟修改了“欧盟排放交易系统”（EU ETS），在环保税激励方面，目前主要包括两项优惠政策，直接排放配额的免费分配和对成员国排污设施的间接补偿。由此可见，我国的环保税制度应在现有税收优惠政策的基础上，进一步加强其激励作用，增加税收优惠档次与优惠力度，丰富环保税税收优惠内容，促进企业加大对环境治理的投入力度，鼓励生产和消费具有环保效应的产品，以充分享受降低污染物排放所带来的税收政策红利。
（三）引入环保税税款循环使用制度
不同于其他一般性税种，环保税的实施具有充分的目的性。但是，目前我国环保税收入的使用与其他税收一样，纳入一般公共预算管理，并未有效体现其特殊性。国际社会上环保税执行效果较好的国家，在实施环保税的同时，往往充分利用环保税税款的循环使用制度，通过降低其他税种的税率，进而达到减少企业税收负担的作用。依据世界银行数据库数据，丹麦在1997年至2016年GDP增长超过80%，但人均二氧化碳排放量减少了52.36%，基本实现了减排和经济增长的同步。究其原因，丹麦政府为了避免环保税给社会经济所带来的负面影响，将环保税的一部分收入用于提高养老金水平和增加环保税实际承受者所领取的补贴，同时减少部分居民的个人所得税负担，以改善居民的生活水平。而且，丹麦政府还将部分环保税收入返还企业，用于降低企业的社会保险费支出以及节能减排型生产设备的购置成本等，有效降低环保税的实施阻力，促进双重红利的实现。其他国家也有类似的制度，如加拿大的阿尔伯塔省将所征收的碳税采取奖励的形式返还给采取措施降低排放的居民、企业和社区，其税收收入以多元化和创造就业机会的形式以及碳回扣的形式重新投资到阿尔伯塔省的经济中。据统计，在每个家庭中，第一位成年人可获得444加元的返还，第二个成年人可获得222加元，每个孩子则可获得111加元。
因此，为进一步促进环保税的双重红利效应的发挥，可以引入环保税税款循环使用制度，从环保税收入中拨出一定比例返还奖励给重污染转型企业，鼓励企业清洁生产，或者用于支持绿色技术创新企业。
（四）营造有利于实现双重红利的政策环境
开征环保税的目的是保护和改善环境、减少污染物排放、推进生态文明建设，但仅依靠环保税单一措施来实现这一目标还较为困难，需要结合我国现实情况，充分利用其他环境治理的配套措施，形成制度合力。欧盟在近期的绿色新政中，要求各成员国加快绿色税制改革，从资金支持到社会总动员等多方面，为绿色发展提供保障。我国可结合现实情况营造有利于环境保护及经济发展的制度环境。一是在当前环保税基础上，进一步扩大并健全绿色税制体系，积极发挥资源税、消费税等其他“绿色税种”的功能。二是充分利用财政税收激励政策，在环保税优惠政策的基础上，进一步在企业所得税、增值税等主要税种中，综合运用直接或间接税收优惠方式，如加速折旧、投资税收抵免等方式，对企业减排投入、减排成本进行补偿；同时，需要提高对污染严重地方的税收返还、财政补贴、环境转移支付等。三是在加强环保税征管的同时，强化对相关污染产业的产能约束，切实发挥环保税对高污染行业的淘汰机制，激励企业进行“绿色创新”。研究结果表明环保税对经济增长的正向促进作用，须注重与投资政策、消费引导等经济调节工具的配合，在加速产业结构优化转型的同时建立促进经济高质量发展的协调机制。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第12期）
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