完善税收优惠政策加快推进第三支柱养老保险发展

李威03 · 2021-12-3 07:30:12

作者：
胡怡建（上海财经大学公共政策与治理研究院）
刘崇珲（上海财经大学公共经济与管理学院）

我国经过长期实践探索，已基本建立起三支柱养老保险体系。其中，第一支柱养老保险由国家立法强制缴纳、实行社会统筹，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险；第二支柱养老保险由单位主导，以基金积累为主，包括企业年金和职业年金；第三支柱养老保险以个人自主选择为主，包括个人自愿参与的商业养老保险等。三支柱养老保险体系的建立为我国社会主义市场经济发展提供了基础条件，也对我国经济发展、国有企业改革、民生保障具有重要作用。然而，由于历史原因，我国第一支柱养老保险“一柱独大”，第二支柱养老保险发展不充分，第三支柱养老保险相对缺位，三支柱养老保险体系发展不平衡的问题较为突出。
2020年12月中央经济工作会议和2021年《政府工作报告》都提出要规范发展第三支柱养老保险。第三支柱养老保险正被寄予越来越多的期望，有望成为“十四五”时期养老保险改革最为重要的内容。大力发展第三支柱养老保险的意义在于以下四个方面。一是稳固三支柱养老保险体系。我国现行三支柱养老保险体系发展不平衡，加快发展第三支柱养老保险可以起到优化三支柱养老保险结构、稳固三支柱养老保险体系的作用。二是缓解养老保险基金不足矛盾。近年来，随着我国减税降费的推进，企业和个人缴纳的基本养老保险大幅下调，作为第一支柱的基本养老保险增长放缓，资金缺口较为明显。通过政策支持来促进第三支柱养老保险发展，可以有效弥补第一支柱养老保险基金不足的矛盾。三是适度提升养老保险水平。养老保险基金可持续性的提升，可以进一步提升我国整体养老保险水平，以应对人口老龄化带来的挑战。四是促进养老市场健康发展。发展第三支柱养老保险有利于推进养老保险市场化改革进程，减少国家财政负担，提高养老保险制度本身的效率，引导养老服务走向大众化、多元化和专业化，更加健康稳定发展。
早在1991年，我国就提出要逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的三支柱养老保险体系，但是直至2018年5月，个人税收递延型商业养老保险才开始在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试点。根据《中国养老金发展报告2020》，截至2019年年末，我国三支柱养老保险基金占比依次约为73.4%、25.5%、1.1%。可以看出，处于试点起步阶段的第三支柱养老保险在三支柱养老保险体系中的占比较低。
优化税收政策，推进第三支柱养老保险事业发展，已成为拓宽养老保险基金来源、优化养老保险基金结构、提升养老保险基金层次、促进养老保险体系可持续发展的重要环节。

一、我国第三支柱养老保险税收政策现状和局限
（一）第三支柱养老保险税收政策现状
在我国，第三支柱养老保险主要是指个人税收递延型商业养老保险。个人税收递延型商业养老保险是参保人可以享受延期缴纳个人所得税税收优惠政策的一种商业养老保险。税收政策规定主要有以下内容。一是延期纳税。个人税收递延型商业养老保险允许参保人在工作期间税前限额列支缴费金额，免予缴纳个人所得税，而到符合条件领取养老金时再缴纳个人所得税。税前列支参保金限额标准为：取得工资薪金、连续性劳务报酬所得等参保人税前列支的限额不高于当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1 000元中的较低者；取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主等参保人税前列支的限额不高于当年应税收入的6%和12 000元中的较低者。二是保险权责。个人税收递延型商业养老保险主要提供养老金给付、全残保障和身故保障三项保险责任。当参保人达到国家规定退休年龄时，可按月或按年领取养老金，领取期限原则上为终身或15～20年固定期限。参保人领取养老金时，领取金额25%的部分免于缴纳个人所得税，其余75%的部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。全残保障和身故保障保险责任缴税方式类似。个人税收递延型商业养老保险参保人在工作期间参保暂不缴税，在退休领取养老金时缴税，可获得延期纳税时间价值，对参保人能产生一定的吸引力。
（二）第三支柱养老保险税收政策局限
目前，个人税收递延型商业养老保险是我国唯一享受税收优惠政策的商业养老保险。但是由于税收优惠力度相对有限，而且扣除流程复杂烦琐，配套措施也没有相应跟上，导致税收政策对个人税收递延型商业养老保险发展的激励效果有限，与政策预期差距较大。税收政策主要存在以下不足。一是政策覆盖面较窄。目前政策未涉及暂时失业、自由职业等群体，适用对象面偏窄。二是政策优惠力度不足。个人税收递延型商业养老保险允许参保人在工作期间按照个人应税收入的6%和1 000元较低者进行税前扣除，在个人所得税基本减除费用标准提高和专项附加扣除实施后，扣除标准较低；此外，参保人领取养老金时，由于75%的部分需要按照10%的税率缴纳个人所得税，实际税率为7.5%，对于中低收入者而言税率不低，优惠力度不足，缺乏吸引力。三是政策设计缺乏灵活性。个人税收递延型商业养老保险未能对不同群体进行细化设计，参保人不能随时从保险账户中灵活提取，缺乏灵活性。

二、第三支柱养老保险税收政策的国际经验与启示
个人储蓄商业养老保险采用税收递延政策，能够有效减轻居民的税收负担，提高居民可支配收入，加速养老金的积累和增值，为发达国家广泛推广，成为国际通行做法。总结发达国家个人税收递延型商业养老保险发展经验，能为我国发展第三支柱养老保险提供借鉴。
（一）第三支柱养老保险税收政策的国际经验
1.美国。美国是最早建立第三支柱养老保险的国家之一，美国个人退休账户是由美国联邦政府提供税收优惠、个人自愿参与的补充养老金计划，分为传统个人退休账户和罗斯个人退休账户。传统个人退休账户由个人委托符合条件的第三方金融机构管理，个人缴费金额和投资收益可延期缴税。其中，个人可以依据自身收入情况，决定是按照缴费的全部还是部分在当期个人所得税中限额扣除。缴费上限随着时间及通货膨胀变化情况进行调整。传统个人退休账户更加适合正规就业人员。罗斯个人退休账户，个人以税后收入缴费，在投资运营与领取环节免税，更加适合非正规就业者。由于相关税法完备，在税收减免机制的激励下，美国第三支柱养老保险发展较快。
2.德国。德国第三支柱养老保险由里斯特养老金和吕鲁普养老金组成。里斯特养老金的适用对象为法定养老保险参保人及其配偶、公务员及其他公职人员等。参保人可同时享受将参加里斯特养老金计划储蓄额作为特别支出免予缴纳个人所得税和直接财政补贴两项政策。直接补贴分为基础补贴和子女补贴。参与里斯特养老金的参保人只要将其税前工资的4%（加上政府补助，最大额不能超过2 100欧元）存入其里斯特储蓄账户，就可以得到政府每年154欧元的基础补助。如果家中有孩子，每个孩子也可享受每年185欧元（2008年1月1日前出生）或300欧元（2008年1月1日后出生）的子女补贴。里斯特养老金参保人在养老保险缴费阶段不缴税，在领取养老金时再缴纳个人所得税。吕鲁普养老金是一种可以享受政府大数额、高比例退税方式的个人商业养老保险。德国政府对吕鲁普养老金缴费的最高免税额为每年20 000欧元（单身）或40 000欧元（夫妻）。对绝大多数既不参保法定养老保险，也不属于特定职业养老保险保障范围的个体劳动者而言，吕鲁普养老金起到基础性的保障作用。
3.日本。日本第三支柱养老保险主要由个人储蓄账户和个人定额缴费养老金计划两部分组成。个人储蓄账户即为有税收优惠的储蓄账户，凡是在个人储蓄账户的缴费均能在五年内免缴个人所得税，日本所有20岁以上居民均可办理。2016年，日本进一步推出少年个人储蓄账户，使个人储蓄账户覆盖范围扩大至19岁以下未成年人，以鼓励提早开始储蓄。个人定额缴费养老金计划最初的覆盖范围是在职雇员，尤其是企业未提供任何养老金计划的中小企业雇员以及个体经营者、自由职业者，2017年扩大到了公共部门人员以及家庭主妇。个人定额缴费养老金计划按照国民年金对参与人的分类类型及个人已经参与的养老金计划类型设立不同的缴费上限。日本对第三支柱养老保险投资阶段取得的投资收益不征税，于领取时征税。日本居民一般按照年金方式或一次性方式领取养老金，按年金方式领取时领取期限不得低于5年，按一次性方式领取的，进行单独课税。另外，日本居民所有的养老金收入需要合并计算，养老金收入减去养老金专项扣除额和其他扣除额后的余额为应税所得，按照综合所得税计算应纳税额。由于养老金扣除额较高，基本上可以覆盖退休时的养老金收入，所以日本第三支柱养老保险具有较大的吸引力。
（二）启示
1.税收优惠政策覆盖范围广泛。各国在制定第三支柱养老保险税收优惠政策时，尽可能将覆盖面惠及更大群体。对于已参加第一支柱养老保险和第二支柱养老保险的群体而言，第三支柱养老保险可进一步提高其退休待遇；对于未参加第一支柱养老保险和第二支柱养老保险的群体而言，第三支柱养老保险可为其提供退休后收入来源。如美国传统个人退休账户和罗斯个人退休账户，分别适合正规就业群体和灵活就业群体；德国里斯特养老金主要在于提高法定养老保险与特定职业养老保险覆盖群体养老金替代率，吕鲁普养老金主要吸引个体劳动者参与。
2.税收优惠限额设置合理。各国均对第三支柱养老保险税收优惠设置了上限，并规定了最高的补贴数额，以在高、低收入群体之间寻找平衡点，防止中高收入者利用养老保险避税，产生分配不公问题。具体而言，当前主要采取两种税收优惠限额方式。一是固定限额。大部分国家经过实践探索，将税收优惠限额设置在个人工资收入的10%～20%之间，使政策具有相当吸引力，达到激励参保人购买的目的。二是动态调整限额。各国通常会根据经济发展、个人收入以及通货膨胀水平适当调整税收优惠限额，以有效剔除通货膨胀等因素对税收优惠政策的影响。
3.税收优惠政策效果明显。各国的税收优惠大体分为延迟征税和只对缴费征税两种方式。只是有的国家采取对私人养老金账户直接补贴的方式，有的国家采取税收优惠的方式或直接补贴和税收优惠相结合的方式，以满足不同群体的需求。各国第三支柱养老保险的相关政策并非一成不变，而是不断完善以适应经济社会发展的需要。在发达国家，第三支柱养老保险在养老保险体系中占比较高，这既有经济发展水平和市场经济体制发达程度的原因，也与税收政策具有较大的相关性。

三、我国第三支柱养老保险税收政策的完善建议
（一）扩大税收优惠范围
养老保险体系建设的政策设计应体现和维护社会公平，降低进入门槛，扩大政策优惠覆盖面。目前，在我国现行三支柱养老保险体系中，第一支柱养老保险采取强制措施，由企业和员工分别按员工工资的一定比例缴纳，并允许在企业所得税和个人所得税税前扣除，不足的部分由财政补贴。第二支柱养老保险依据自愿原则，有条件的企事业单位可为员工提供企业（职业）年金，允许在企业所得税税前限额扣除。第三支柱养老保险在试点地区依据自愿原则，个人可购买个人税收递延型商业养老保险，在工作期间的缴费允许在个人所得税税前限额扣除，但要在退休领取养老金时缴税。第三支柱养老保险的适用对象为取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，以及取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者，没有包括无雇主、低收入者、自由职业者等群体，税收优惠范围明显偏窄。因此，要降低门槛、放低标准、减少限制，最大限度扩大第三支柱养老保险的适用对象，使更多群体可以利用商业养老保险积累养老金，增强全社会养老保障和风险抵御能力。同时，应采取财政补贴和税收优惠政策等，鼓励保险公司根据市场需求对不同收入群体设计更具针对性的产品，使更多人能从参保第三支柱养老保险中受益。
（二）提升税收优惠力度
在个人税收递延型商业养老保险政策设计中，由参保时税前扣除限额和领取时适用税率决定的税收优惠限额是影响并决定税收优惠激励效应最为重要的因素。我国现行税收优惠力度明显偏低，不足以吸引和激励居民积极参与个人税收递延型商业养老保险。为此，应较大幅度提升税收优惠力度，让更多中高收入群体积极参与，以提升个人税收递延型商业养老保险的规模。提升税收优惠力度的主要措施是对不同群体采取差异化税收优惠政策，鼓励个人多缴费。第一层次是针对所有自愿参与第三支柱养老保险的参保人。这些参保人在规定限额内的缴费可以免予缴纳个人所得税，同时对其实行财政补贴，领取时也不予征税。第二层次是针对超过规定限额参与第三支柱养老保险的参保人。这些参保人在规定限额内的缴费可以免予缴纳个人所得税，但是不再对其进行补贴，领取时对其进行征税。至于税前扣除限额，要根据居民收入和消费支出、通化膨胀等情况定期调整。
（三）完善税收优惠体系
针对第三支柱养老保险，国际通行的税收优惠分为“养老计划参与人在缴费、投资、养老金给付和领取环节均实行免税”（以下简称“免税”）、“养老计划参与人在缴费、投资环节免税，养老金给付和领取环节征税”（以下简称“税前缴费”）和“养老计划参与人在缴费环节征税，投资、养老金给付和领取环节免税”（以下简称“税后缴费”）三种模式。完善税收优惠体系需探索建立免税、税前缴费和税后缴费相结合的模式。目前，免税模式在第一支柱养老保险中被采用，第二支柱和第三支柱没有被采用。可研究探索对第三支柱养老保险实行免税模式。另外，正规就业群体因有代扣代缴单位，有设立账户和享有税收优惠的条件，所以更适合税前缴费模式。但是随着我国个人所得税基本减除费用标准的提高和专项附加扣除的设立，该模式适用的群体减少，作用会有所减弱。为此，对于税前缴费模式的改革是将非正规就业群体纳入优惠范围，使其与正规就业群体享受同等待遇。事实上，税后缴费模式是个人税收递延型养老保险以外第三支柱养老保险的普遍模式，其对中高收入群体具有一定吸引力，因为中高收入群体一般持有一定的金融资产，税后缴费模式虽然投资前征税，但投资后免税将有利于减轻中高收入群体税负。在我国目前税收制度下，由于个人投资股票和购买基金既不用缴纳资本利得税，又可随时变现和赎回，从而使采用税后缴费模式的个人养老账户没有任何优势。若对投资股票和基金等所得课征资本利得税，以及开征遗产税，则会使税后缴费模式个人养老账户具有较大的吸引力。
除税收政策外，我们建议，探索建立第三支柱养老保险个人专属账户制度，开立专门的个人养老金账户。个人可通过该账户进行缴费、投资，享受税收优惠，领取养老金，以有效汇集相关信息，实现资金流和信息流的统一，助力第三支柱养老保险长远健康发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）