近期我国有效应对美国科技竞争战略的税收政策建议

时代税客

作 者 信 息
李厚侬（哈尔滨工业大学（深圳）深圳高质量发展与新结构研究院）

文 章 内 容
党的十九届五中全会明确提出：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。”当前和今后一段时间内，我国面临的国内外环境日趋复杂多变，尽管全球化的根基并没有任何改变，但是短期内的逆全球化因素对我国发展环境带来不同程度的冲击和影响。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，面对少数国家对我国科技创新领域及相关企业的打压，我们必须要坚持统筹发展和安全的基本理念，切实不断深化体制机制改革，更好地发挥税收政策手段的支持鼓励作用，充分调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，强化国家战略科技力量，夯实基础研究和原始创新体系，提升科技创新转化能力，突破“卡脖子”关键核心技术，注重防范化解重大风险挑战，利用创新驱动发展优势，有效应对少数国家对我国发展的无理遏制，更好地服务于我国推动构建新发展格局、实现高质量发展目标的重大战略需要。
一、近期美国科技竞争战略的主要导向和政策主张
从近些年美国政府科技竞争战略的主张和政策来看，总体基调是竞争合作并存，但以竞争为主。美国强调“美国优先”的战略主张，多次采取单边措施维护自身国家利益，甚至在科技创新领域，公然打压中国科技企业，并对中国实施技术封锁，这种战略竞争的政策基调在特朗普政府时期表现得尤为明显。拜登政府上台后，仅对施政方针政策进行了微调。截至目前，总体没有改变前任政府战略性对华态度，出台一系列对华战略竞争的法案和行政指令，特别是科技创新竞争战略方面采取了一些新方针。为了更好地争取国内改革发展空间，在多变环境中把握不变规律，我们应该密切关注并全面系统归纳总结近期美国科技竞争战略的主要导向和政策主张，坚持问题意识，根据我国当前科技税收政策实施现状和问题，深化改革做好自己的事业，补齐短板、妥善应对、精准施策，以更好地实现科技自立自强。
（一）从智库报告深入分析美国科技竞争战略的主要导向
2021年年初，美国拜登政府上台后，对前任政府的决策理念和政策实施进行了修正，相对于前任政府更多采用的激进和单边方式，拜登政府的政策理念较为成熟、缓和、理性，主张以全新、全面和务实的方式处理重大战略问题，特别是更多听取学术界和智库的意见和建议。大国竞争往往拼的是科技创新能力，从美国部分智库报告中关于科技竞争战略的主张，能够一定程度上看出美国科技竞争战略的基本轮廓和可能方向。本文将主要报告的观点和主张作如下归纳：
1.《遇见中国挑战——美国最新技术竞争战略》报告
2020年5月7日，由美国国会众议院共和党领袖凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）牵头、15名众议院共和党议员组成的“中国工作组”（China Task Force）正式成立。该工作组于2020年9月发布《遇见中国挑战——美国最新技术竞争战略》（Meeting the China Challenge:A New American Strategy for Technology Competition）报告，主张从基础研究、5G技术、人工智能、生物技术等四个方面提出应对中国挑战的竞争战略及建议。主要观点包括：一是保持美国在基础研究的领导地位，大幅增加研发资金投入。美国必须通过不断增加基础研究经费并选择性升级基础设施来增强美国创新能力，美国联邦政府用于基础研究领域的经费占GDP的比重应升至0.3%。在此基础上再加上应用研究和发展经费，整个研发经费投入（R&D）占GDP的比重应该达到1%，甚至更高；支持知识产权保护，鼓励私营部门研发投资；继续支持开放式研究，采取措施鼓励更多来自全球各地的学生和研究人员，积极参与基础研究合作，继续争夺全球顶尖技术人才，确保更多的优秀技术人才流入美国（包括中国人才）。但是要坚持安全理念，稳妥开展基础研究合作和人才引进，高效区分适当和不适当的合作研究，对于高度敏感的研究领域，确保这些研究在经过审查程序后在标准制定机构中开展。二是5G技术战略。报告认为，与传统观点相反，美国在这个领域具有强大的竞争力，面对华为在这个领域的技术优势，应该对竞争战略作出调整，采取前瞻性战略引入更多新进入者进入这个领域，减少对单一供应商的依赖；5G技术标准至关重要，美国需要通过协调来阻止中国主导制定这个领域的技术标准。三是人工智能战略。报告认为，中国在人工智能领域的巨大优势被高估；数据的重要性被夸大；人工智能领域的技术进展依赖于开放式研究，限制中美两国人工智能科研合作与交流将对美国不利；美国应调整移民政策从而确保美国仍然是全球人工智能人力资本中心；半导体是人工智能的基础，美国应加大针对相关制造业及基础设施的投资力度；并应在人工智能应用标准制定方面拥有话语权。四是生物技术战略。报告认为：美国在生物技术相关的大多数领域仍领先中国，但中国在此领域的巨大投入正在影响美国地位；中美两国之间开展生物技术领域合作，对于解决全球医疗和公共卫生问题至关重要，美国将其纳入多元供应链会从中受益；美国需要高度重视并妥善应对与中国合作的风险；美国必须加大针对生物技术领域的投资，强化国内人才供给，推动制造业创新等；改革知识产权法律范式，大力保护知识产权密集型医药产品。
2.《关键与新兴技术国家战略》报告
2020年10月，美国白宫发布《关键与新兴技术国家战略》（National Strategy for Critical and Emerging Technology）报告，该报告提出两大支柱体系。
第一支柱：全面提升美国国家安全创新基础体系建设水平。该支柱旨在提升美国科技创新基础体系的能力建设和安全水平，主要包括以下政策主张：不断发展壮大世界最前沿的科技研究力量；有效吸引并留住发明家和创新人员；更好地依托私营部门和专业人员来构建科技创新体系；让创新发明迅速得到扩散；简化阻碍科技创新及其相关产业发展的规则政策程序；引领全球科技创新标准和治理模式；强化对国家安全创新基础体系的投资建设，包括学术机构、实验室、基础设施、风险投资以及相关工商业发展；提升研发支出在美国政府预算的优先安排权；将更多科技创新技术应用于政府部门；鼓励发展政府和社会资本合作关系；与盟友伙伴之间构建稳固且可持续的技术合作关系；与私营部门一起，提升社会公众对关键与新兴技术的普及度；鼓励州和地方政府采取相似策略。
第二支柱：全面保护美国技术优势地位。该支柱旨在全面保护美国在关键及新兴技术领域的优势地位，主要包括以下政策主张：确保美国竞争对手无法运用非法手段获取美国的知识产权、研发信息或技术；与盟友伙伴一起采取一致行动，在技术开发早期阶段更加强调安全体系设计；强化对学术机构、实验室、产业部门的安全建设，以确保研发企业的系统安全完整，更加考虑国外研究者的价值贡献；对关键及新兴技术进出口领域实施充分法定控制；督促盟友伙伴采取与美国外国投资委员会（CFIUS）同样的管理流程；让私营部门充分参与到关键及新兴技术保护中；评估世界范围内的科学技术政策（S&T）、能力及发展趋势，评估其他国家的战略计划影响美国的程度；与盟友伙伴一起确保供应链安全；向国家核心利益相关方明确表示保护技术优势的重要性并提供帮助。
（二）对美国科技竞争战略的简要总结
当前和今后相当长的一段时期内，整个世界都面临以数字技术等为代表的新一轮科技革命带来的重大机遇和挑战，科技创新领域的重大突破往往会改变国家间的竞争力格局，以美国为代表的发达国家在积极谋划、意图保持科技创新领域的先发优势。从上述两个重要报告的结论综合来看，美国科技竞争战略的要点覆盖到全周期、全环节，紧紧把握住事关未来国家竞争力的产业类型，主要方向包括六个方面：鉴于基础研究领域是开展科技创新的关键基石，美国要确保在基础研究领域持续投入，继续在这个领域保持优势；人才在科技竞争战略中发挥了至关重要的功能角色，吸引全球人才，确保科技创新领域的开放、多元融合仍然是提升科技创新活力的重要内容；充分激发社会主体对于科技创新的投资活力，在保持应用创新领域投入的同时，充分引导其进入基础研究领域；不断完善科技创新成果转化机制，实现成果快速扩散，及时转化为生产力；注重构建科技创新的国内和国际合作机制；构建保护知识产权的制度体系。
二、精准定位我国科技创新税收政策的发力点
美国政府确立的科技竞争战略导向，一定程度上体现出科技创新本身的内在规律。税收政策是非常重要的杠杆手段，从当前我国科技创新税收政策来看，几乎涵盖全领域，支持方式呈现多元化趋势，支持力度不断加大，在提升科技创新能力方面发挥着至关重要的作用。精准定位税收政策支持科技创新的发力点，为深化税制改革、更加精确实施政策奠定基础，可适当借鉴美国科技竞争战略导向中的一些内容。
（一）更好地激发社会资本进入基础研究和原始创新领域
基础研究和原始创新领域在科技创新中发挥着非常关键的基础性作用，科技创新应用技术的不断突破一定程度上依赖于基础研究和原始创新的质量水平。然而，这个阶段属于科技创新前期，投入大、风险大、收益少甚至无收益，可能需要长时期、大规模投入，才能够看到一定效果。基于以上特征，该领域往往主要由政府投入，缺乏激励社会资本进入该领域的政策，这正是税收政策可以积极有所作为的重要空间。
从整体上看，现行税收政策对基础研究和原始创新领域的引导不足，优惠对象主要针对进入成熟期并有收益的企业。与基础研究和原始创新相关的现行税收优惠政策主要是研发费用加计扣除以及科技人员的个人所得税相关优惠政策。在研发费用加计扣除方面，现行政策文件仅仅给出了研发活动界定的基本原则和指导方针，而实际操作过程中，研发活动及相关费用的界定难度较大，且有些领域研发活动界定具有高度的专业性，一定程度上提高了界定门槛。此外，研发费用加计扣除与高新技术企业优惠政策在研发费用口径界定上存在差异，提高了企业开展基础研究和原始创新的管理成本。比如关于人员费用，研发费用加计扣除的界定对象是直接从事研发的人员，而高新技术企业优惠的界定对象是科技人员，等等。《财政部 税务总局科技部关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》（财税〔2018〕58号，以下简称“58号文”）规定，依法批准设立的非营利性研究开发机构和高等学校根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定，从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”，依法缴纳个人所得税。现行关于科技人员的个人所得税政策主要限于职务科技成果转化收入给予科技人员的现金奖励，适用范围相对较窄，整体力度仍然亟待提高。2018年修订的《中华人民共和国个人所得税法》实施之后，工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费所得纳入综合所得计征，科技人员收入结构中后三种所得占比相对较高，而在综合计征后，所得规模如达到一定水平，后三种所得适用税率将有所提高，税负随之增加，长此以往会在一定程度上影响科技人员投入科技创新的活力。
除了各级政府充分保障对基础研究和科技创新领域的投入之外，如何引导广大市场主体特别是社会资本进入基础研究和科技创新领域，更好地引导资源进入科技创新前期，创新税收政策体系是完善科技创新税收政策的重要方向，也是亟待补短板的领域。
（二）全面强化科技创新人才的税收政策支持力度
从经济社会发展规律来看，全面激发科技创新活力最终还是需要依赖于人才。2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上强调：“综合国力竞争说到底是人才竞争。人才是衡量一个国家综合国力的重要指标。国家发展靠人才，民族振兴靠人才。我们必须增强忧患意识，更加重视人才自主培养，加快建立人才资源竞争优势。”进入新发展阶段后，我国面对前所未有的科技创新人才需求，必须统筹施策，培养好用好人才，“聚天下英才而用之”。可以预见，中美两国关于科技创新人才争夺将上升到战略层面，将从全周期、全领域、全行业展开。
从当前关于科技创新人才的税收政策现状来看，也存在一些问题。对此，薛薇、尉佳（2020）在进行深入研究的基础上提出：我国个人所得税税制不适应天使投资特点；个人所得税最高边际税率较高，不利于鼓励劳动和支持高端人才；合伙企业所得税制不利于支持合伙创业投资个人合伙人等。这些问题在不同程度上影响了我国在开展全球人才竞争中的能力水平，亟待全面、系统解决。需要看到，科技创新人才在不同领域、不同生命周期阶段等呈现层次分明、类型多元的特征，既要精准施策、逐步强化，又要量力而行、确保可持续性，针对不同领域、不同生命周期的人才出台差异化政策措施。同时，科技创新依赖于开放、合作，不仅聚焦于科技创新行为本身，还要将为科技创新提供分工服务的相关服务体系的人才也纳入政策支持视野，从而有效发挥万众创新的活力和能力。
（三）打通科技成果转化瓶颈、激发成果转化活力
科技创新是一个涵盖前期、中期和后期的链条，最终还是为了更好地转化为社会生产力，不断衍生新产业、新业态、新模式。特别是在当前全球进入新一轮技术周期的情况下，科技成果转化效率、更好地衔接产学研不同环节的能力将成为中美两国竞争的重要领域之一。
从现状来看，针对科技成果转化的税收政策还需要继续优化、强化支持力度。例如，前期研发投入不能在税前充分扣除。研发周期较长（超过5年甚至10年的项目）的基础性研究项目，由于税法规定弥补亏损期只有五年，导致企业在成果转化阶段税负较重，前期研究阶段形成的支出无法充分扣除。暂未明确对无形资产入股免征或不征收增值税，无形资产入股后的成果转化失败风险较高，对无形资产投资入股征收增值税，将一定程度上影响科研机构以专利权等无形资产作为出资手段实施科研成果转化的积极性。对于上市公司实施股权激励的延期纳税政策，目前仅允许员工在行权时点而非授予时点缴纳个人所得税。但仍存在大部分上市公司的技术人员因公司治理等因素，在股票达到可售条件后不可交易等情况，激励对象没有充足现金履行纳税义务。
科技成果转化是科技创新体系中的关键环节之一，也是联结基础研究和产业应用的重要环节和手段，因此，政府要更好地发挥作用，支持科研机构和市场主体之间形成一套合作分工机制，使成果被充分及时发现，并有效发挥市场在资源配置中的决定性作用，帮助具有广阔市场前景的技术转化为大量小微企业，甚至中小企业。在这个过程中，需要通过税收政策设计让参与科技成果转化的主体，包括成果发明人、发明人所在单位、受让方以及相关专业支持机构等充分享受优惠政策。
（四）构建和完善科技创新的合作分工机制
科技创新活动是一个极其复杂的创造性活动，如同美国科技竞争战略中所指，开放式合作成为激发科技创新活力的重要保障条件，税收政策要鼓励多方相关主体形成分工合作机制，发挥合力。这套分工体系将更好地促进科技创新的专业化生产效率，极大地提高科技创新的成功概率。这套分工体系中涉及成果发明人、科研机构或高校、成果转化企业、孵化器、金融机构、生产性服务体系等。
从当前情况来看，虽然我国对科技创新体系的部分环节设定了税收优惠政策，但往往仅仅针对单一环节，缺乏分工合作整体系统观念。有些分工环节专门制定了税收优惠政策，但是享受条件门槛非常高。比如孵化器在推动科技创新成果产业化中发挥着至关重要的作用，当前也制定了针对孵化器的税收优惠政策，但是享受条件界定极为严格，不仅对孵化器作了限定，而且对被孵化企业也有所要求。而有些分工环节可能没有纳入税收优惠视野，比如为科技创新主体提供中介服务的企业，虽然有些活动不是传统意义上的科技创新行为，但是服务对象如果是科技创新主体，那么也应纳入优惠范围。
简言之，构建和完善科技创新的合作分工机制，基于分工合作的整体系统观念来重构税收政策体系，使涉及科技创新分工合作环节的所有主体都依照价值贡献获得相应分配份额，应该成为优化科技创新税收政策实施的重要方向。
（五）不断完善知识产权制度体系
知识产权是一个特殊的产权制度，其解决的是科技创新成果的法律归属问题。随着我国经济走向高质量发展，科技创新在经济发展中的驱动作用将更加明显，知识产权制度的成熟程度将直接影响科技创新主体的积极性、主动性，甚至可以说，科技创新的核心制度之一就是知识产权制度。知识产权保护成为有为政府的重要职能领域。
现行税收政策对自行研发所形成的知识产权激励亟待强化。企业在运用知识产权开展科技成果转化活动中，所凭借的知识产权投入既可以是自行研发，也可以通过受让、受赠等方式获取。从现行政策来看，对这几种获取方式带来的相关收益、成本扣除并没有差别化规定。然而，自行研发所耗费的成本投入、时间精力、成果周期远远高于受让、受赠等方式，现行税收政策显然没有考虑这些差异。因此，有利于知识产权保护的税收政策设计要更好地统筹协调好各类知识产权获取渠道，更加充分发挥横向公平功能。此外，知识产权制度体系的完善程度还直接影响科技成果转化的活力。从本质上来说，其是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容之一。不断完善和创新知识产权制度要更多依赖专业分工体系，这个方面也应作为税收政策重点支持发展的领域。
三、统筹发展和安全，不断完善我国科技创新税收政策体系的建议
习近平总书记指出：“我们要保持经济持续健康发展和社会大局稳定，必须把思想和行动统一到党中央对形势的判断和决策部署上来，坚定不移把自己的事情办好。”以高质量发展为目标，统筹发展和安全，不断完善科技创新税收政策体系，不仅是应对外部环境变化的需要，也是专心做好自己的事，坚定不移地推进自身改革，全面激发广大人民群众的科技创新活力。具体建议如下：
其一，鼓励、引导社会资本进入基础研究和原始创新领域。一是促进社会产学研资源融合，发展科技类非营利性组织与科学慈善基金，鼓励企业与高等院校、科研机构等基础研究机构合作，共建各类研究开发机构和联合实验室。对于企业捐赠给新型研发机构或符合条件的创新主体的支出允许全额在税前扣除，符合条件的研究机构享受非营利性组织税收待遇，鼓励社会力量开展科学慈善捐赠，对非营利性科研机构和科技慈善基金实施“宽优惠、严监管”的税收措施。二是对于不同类型的研究领域采取差异化加计扣除的方式，如对企业从事基础研究领域的研发支出，特别是“卡脖子”的集成电路、人工智能、航天航空等领域，适当提高加计扣除比例。三是对无形资产投资入股免征增值税，以知识产权等无形资产作价出资的延长递延纳税期限，可在股票上市交易或一个限定的时间段内缴纳企业所得税。同时，依据股票价格、期权费和期限等设定不同额度的税收减免。
其二，进一步拓宽人才激励税收优惠政策的适用范围。一是出台面向高端专业人才的税收优惠政策，如对芯片、人工智能等产业的高端专业人才实施个人所得税减免优惠。将粤港澳大湾区境外高端、紧缺人才个人所得税差额补贴政策覆盖至境内高端、紧缺人才。针对在重要领域和关键环节从事“卡脖子”技术攻坚的科技人员，出台更加优惠的政策措施。二是进一步放宽股权激励的政策适用范围。将上市公司股权激励所得的纳税义务确认时点延迟至实际转让时点，进一步放宽非上市公司的股权激励优惠政策范围。对于符合条件的科技型企业或研发费用支出超过一定比例的企业，将本企业股权激励授予子公司的研发人员的，纳入《财政部 国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》（财税〔2016〕101号，以下简称“101号文”）允许递延纳税的范围；同时，将员工通过持股平台间接持股的情形纳入101号文的递延纳税范围。三是进一步放宽科技人员现金奖励优惠范围，将58号文规定的科技人员个人所得税优惠扩大至研发费支出比例超过一定数量、拥有自行研发并获得专利技术的科技型企业。科技型企业的具体名单可由科技部门进行认定、公布，科技人员可限定为高级工程师、技术部门负责人或专利技术申请人等研发人员。
其三，税收政策支持完善知识产权制度体系，更加激发科技成果转化活力。对自行研发知识产权带来的收益实行更加优惠的税率，扩大其成本费用扣除范围、进一步延长亏损弥补期限，使不同渠道获取知识产权更加体现差别性，将与知识产权相关的中介服务体系也纳入税收优惠视野。研发费用加计扣除政策可以尝试部分转为抵免制，先从拥有自行研发知识产权的企业开始试点。延长从事研发科技创新活动的企业亏损结转年限，允许从事基础研究的企业和科研机构的亏损无限期向以后年度结转。尝试对部分符合条件的研发主体与其研发成果相关联的子公司合并纳税。允许研发人员福利费用支出全额加计扣除。借鉴英国等欧洲国家实施的“专利盒”税收政策，以减轻科技创新中的税收负担，激励企业进行研发创新。进一步降低高新技术企业认定门槛，主要考核其是否有“科技含量”，评价指标应着重考核科研能力和研发投入。允许企业按营业收入的一定比例计提研发准备金，并在一定范围内准予在税前扣除。统一研发费用的归集范围，即统一会计核算范围、高新技术企业认定的归集范围、研发费用加计扣除优惠政策规定范围。
其四，鼓励科技创新分工合作机制，更好地推动国际合作。鼓励企业积极引进国际前沿技术与科研人才，支持同境外科研机构联合开展科学前沿问题研究，依托北京、上海、粤港澳大湾区等国际科技创新中心，对区域内符合条件的研发机构进口自用设备免征进口环节税，采购国产设备自用的给予退税。对区域内工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税税负超过15%的部分予以免征。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第11期）
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