【特别关注】澳大利亚税务局如何管理高收入群体？

李威03

【特别关注】澳大利亚税务局如何管理高收入群体？
来源：中国税务报 日期：2021年11月9日
作者：何振华 石莹 昌诗瑶
近日，澳大利亚税务局（ATO）在其官方网站发布了关于净资产超过5000万澳元私有集团税法遵从的评估报告，该项目是针对高收入人士和高净值人士及其控制的18000多家企业开展的税法遵从状况评估。报告显示，2018年~2019年，高净值纳税人的所得税流失率为6.9%，比2016年~2017年的7.1%有所下降，高净值人士及其控制的关联企业税法遵从度有所提高。
长期以来，高收入和高净值人士的税收流失成为社会各界关注的热点。近年来，ATO采取了一些针对高收入和高净值人士的有效干预措施。
高度重视对高收入和高净值人士的税收宣传。经济合作与发展组织（OECD）研究显示，在与高收入和高净值人士沟通方面，ATO拥有发达的沟通机制，通过高收入人士工作小组以及高净值人士工作小组与这些纳税人开展沟通。其中高收入个人监管部门的工作重点是监管上市公司、私营企业、外资企业高管和董事，他们的年度总薪酬超过100万澳元。该局在官方网站开辟了专门栏目，为高收入和高净值人士提供适用的常见疑难问题解答和最新政策信息。该局还编写了《财富与智慧：澳大利亚高收入和高净值人士税收指南》并及时更新，内容包括高收入和高净值纳税人在处理税务问题时的期望值、增强其纳税意识的建议、帮助其履行纳税义务的详细信息和纳税服务方式及渠道、监测高净值人士税法遵从情况的程序、引起税务部门关注的风险因素以及关于如何更好地避免其税收风险的建议。
成立专门的高收入和高净值人士税收管理机构。在澳大利亚，高收入人士和高净值人士是分开定义的，这两个群体由不同的部门和机制管理。根据OECD的研究，税务部门成立高收入和高净值人士税收征管专责部门，对强化个人所得税征管将产生相当大的宣传效果，因为它提供了一种非常规的方法，同时提高了该国最富有的人对其活动受监测可能性的认识。各国税务局都进行了战略风险评估，并决定将部分管理资源集中在高收入和高净值人士身上。ATO在1996年就成立了专门的高收入和高净值人士税收管理机构。目前，ATO私人财富业务部门约有1600多名员工。该部门还与高收入和高净值纳税人签订遵从协议，为纳税人提供更大的确定性，避免罚款和滞纳金。
对高净值人士及其控制的关联企业应用“风险集群”方法进行税收监管。ATO针对私有集团的税法遵从项目分三类：前500强大型私有集团——营业额超过2.5亿澳元；排名仅次于前500强的后5000名高资产私有集团——净资产超过5000万澳元；中型和新兴私有集团——净资产超过500万澳元。ATO组建了反避税工作组，对“后5000名高资产私有集团”重点监管，纳入税收监管范围的纳税人，包括9000多名高净值人士及其控制的18000多家企业。该小组把这些高净值人士及其关联企业（高净值人士及其关联方控股40%以上的企业），再细分成5000个监管单元，通过应用“风险集群”等方法，对高净值人群及与其相关的跨国公司、上市公司、私营企业的税法遵从情况同步关注，有效地开展税收风险分析、应对和处理。澳大利亚政府给反避税工作组拨付了6.8亿澳元的特别经费，有效支持了ATO“着眼全局”的税收征管创新。ATO还聘请外部专家对该小组工作的公正和效率实施评估。对“后5000名高资产私有集团”，ATO提出了提高税法遵从度的建议：一是构建强有力的纳税人税收治理措施和系统控制；二是在考虑改变其行业或财富管理结构时寻求税务专业人士的建议；三是与税务部门取得联系，以便在重大交易或改变组织结构前更好确定其税务后果。
根据高收入人士和高净值人士所处财富周期的不同阶段选择促进税法遵从的策略。ATO将典型的财富周期描述为：创造财富、积累财富或获得财富；财富保值增值；将财富传承给下一代。ATO认为，高收入和高净值人士在“财富周期”中的不同阶段往往会决定其选择的税法遵从策略。财富周期对税务风险有重大影响。在创造和积累财富的早期阶段，个人所得税方面的风险最高；当高净值人士需要考虑财产传承问题时，财产处置方面的税收风险会有所上升，个人所得税风险则有所下降。此外，“新贵”遇到复杂的涉税事项时，通常不会找高水平的专家咨询并获得专业意见，进一步加剧了这一类高净值人士的税务风险。因此，ATO根据高收入和高净值人士所处财富周期的不同阶段，采取了更具针对性的促进税法遵从策略。
将具有私营企业从业经历的人员引进税务部门。OECD研究表明，人们对于税务部门雇佣私营企业工作人员这一方式持广泛支持态度；引进一些足够了解高净值人士的人员，可以提高税务部门的管理技巧，增强税务人员的商业意识，从而改善税务部门与高收入和高净值纳税人及其税务顾问三者之间的关系。税务部门招募以前私营部门的专业人员，可能短期存在一定文化冲突，但其带来的宝贵经验和新思维足以抵消这些冲突带来的负面影响。ATO非常注重在国内外积极招聘经验丰富的会计师，因为招聘具有与高净值客户直接打交道经验的专业人员，可以让税务部门更了解税收筹划建议的需求驱动因素，以及市场中的税收筹划产品。此外，从新招募人员那里获得的情报和信息，可以更好地帮助税务人员理解高净值人士复杂交易行为和其所使用的税收筹划产品。ATO现任局长克里斯·乔丹就曾在毕马威（澳大利亚）会计师事务所从业20多年，2001年~2012年担任毕马威（澳大利亚）会计师事务所新南威尔士州分部合伙人管理委员会主席。2013年1月，他被任命为ATO局长，是该局成立以来第一位来自税务系统外的局长。克里斯上任后，又从外部招聘了一大批税务专家和审计专家，这些专家近年来陆续成为ATO的负责人，包括现任副局长杰里米·赫希霍恩（来自毕马威会计师事务所）和现任副局长柯尔斯顿·菲施（来自克莱顿尤治律师事务所）。
重视利用一般反避税条款，防止高净值人士恶意避税。OECD指出，为了进一步规范税收筹划行为，许多成员国都搭建了反避税法律法规框架，包括保护税基的一般反避税条款，针对税法某一方面的特别纳税调整规则，以及针对税收筹划行为的适用范围和产品设计的反避税规则。由于高净值人士是税收筹划产品的主要使用者，这些法律法规对他们的影响较大。澳大利亚法院根据一般反避税条款作出了很多有利于税务部门的判决。一般性反避税条例是保护税基的底线，ATO近年来利用条例作出了多个税收处理决定。
与税务中介从业者保持紧密合作。OECD《税务中介机构作用研究报告》指出，激进税收筹划市场遵循标准的经济供需模型，税务中介代表供应方，纳税人代表需求方，需求水平取决于纳税人对税收风险的偏好。税务管理部门可以通过了解激进税收筹划的市场供需变化来防控税收风险。ATO鼓励高收入和高净值纳税人在对包括扩大海外活动或转为退休等非日常业务之外的活动开展税收筹划时，与税务部门或税务中介取得联系。ATO专门设立了高净值人士税收征管咨询委员会，由代表高净值人士的律师、会计师事务所人员组成，正式对话也可以采取咨询协商的形式。这种互动不仅有助于更好的立法和行政实践，还会使税务部门更深入地了解高净值人群及其顾问所面临的问题。ATO还对某些行业的税收筹划方案进行产品裁定。与个案裁定不同，产品裁定是针对某一特定税收筹划方案，而不是某一特定纳税人作出的裁定。一般来说，产品裁定不仅影响发出请求裁定的人，而且影响采用了某一特定税收筹划方案的人群。与个案裁定一样，产品裁定为税务部门和纳税人提供了早期确定性。
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