深化税收征管改革 推进税收治理现代化

时代税客

作 者 信 息
张斌（中国社会科学院大学）

文 章 内 容
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），从税收征管的数字化升级和智能化改造、税务执法、税费服务、税务监管、税收共治、税务组织保障等方面对“十四五”时期的税收征管改革进行了全面部署。
在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的历史节点，《意见》围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的总体要求，在前期国税地税征管体制改革、“放管服”改革和税收信息化、数字化建设的基础上，绘制了顺应和引领整个经济社会数字化转型，充分体现“以人民为中心”发展理念，具有前瞻性、系统性、可行性的税收征管改革蓝图。
《意见》的出台，对于充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，推进税收治理现代化具有里程碑式的重大意义。
一、智慧税务建设推动税收征管模式的根本性变革
相对于传统税收管理，现代税收管理要面对日益复杂且不断变化的经济运行环境和持续的技术及商业模式创新。充分运用技术手段提升征管和服务的能力和效率，并依托不断更新的技术条件改进管理流程和机构设置，推动税收管理体制的持续完善，是推进税收管理现代化的基本路径（张斌，2020）。
长期以来，我国高度重视新技术在税收管理中的应用。从20世纪80年代开始，从“电算化”到“信息化”，再到“互联网+税收”，每一轮新技术的应用都为税收征管模式的变革构建了坚实的技术基础，并进而为增值税、个人所得税等重大税制改革提供了征管保障。
近年来，随着大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术的迅猛发展，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划》）提出了加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革的要求。相应地，在完善现代税收制度部分，《“十四五”规划》则明确提出了“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化”的任务。因此，智慧税务建设作为数字政府建设的重要组成部分，是税收治理方式变革的重要驱动因素，也是深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的技术基础。
《意见》在总体要求部分提出了“着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务”的目标，并对全面推进税收征管数字化升级和智能化改造进行了具体部署，从内外部涉税数据获取、数据的智能归集、税收大数据在税收征管中的应用、税收数据资源的开发利用和数据安全等各环节都提出了明确的任务和时间节点。按照《意见》的要求，到2025年要实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级，这意味着在“十四五”时期，智能税务建设将推动我国的税收管理适应并引领数字时代发展，实现税收征管模式的根本性变革。
二、税收法治建设是税收征管改革的制度保障
依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，需要税收法治建设为税收征管改革提供制度保障。
《意见》从健全税费法律法规制度、严格规范税务执法行为、不断提升税务执法精确度、加强税务执法区域协同、强化税务执法内部控制和监督等五个方面对完善税务执法制度和机制提出了明确要求。其中，创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈预警等非强制执法方式，研究推广“首违不罚”清单制度等要求贯彻了“宽严相济、法理相容”的治理理念，不仅有利于提升税务执法的精确度，也充分体现了社会主义法治精神。坚持包容审慎原则，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展则是在新一轮科技革命和产业变革深入发展的时代背景下，在税务执法层面贯彻新发展理念，支持和鼓励创新发展的必然要求。在国税地税机构合并的基础上，《意见》提出了推进区域间税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认；简化企业涉税涉费事项跨省事项办理程序，到2025年基本实现跨省经营企业全国通办涉税涉费事项的要求。这对于建设全国统一大市场、畅通国内大循环、构建新发展格局具有重要的推动作用。
此外，《意见》中提出的税务部门与相关部门之间涉税涉费数据共享和对外提供机制、税收大数据安全治理体系和管理制度建设、维护纳税人缴费人合法权益、强化税收司法保障等方面的改革，也是税收法治建设的重要内容。
三、贯彻“以纳税人缴费人为中心”的税费服务理念
国家治理现代化中的“治理”可以理解为：使具有相互冲突或不同利益的机构和个人为共同目标采取合作性行动的持续过程。这一理念落实到税收征管领域，则意味着通过优化纳税服务、降低纳税人的遵从成本、提高纳税人满意度来促进纳税人主动遵从是税收治理现代化的必然要求。而且，贯彻“以纳税人缴费人为中心”的税费服务理念更是“以人民为中心”发展理念在税收征管改革中的具体体现。
随着税收职能的扩展，为应对不断发展变化的经济社会环境，持续的税制改革和具有时效性的各类税收政策调整导致纳税人的遵从成本将不断增加，纳税服务的质量成为影响营商环境和税制运行成本的重要因素。近年来，国税地税的合并及税费征收职能的统一，税务部门“放管服”改革的深入推进，以“电子税务局”、电子发票、个人所得税App等为代表的征管技术和工具的应用，从组织机构、征管流程、征管能力等方面为提高纳税服务质量、降低遵从成本奠定了坚实的基础。
《意见》对“十四五”时期的税费缴纳服务提出了“精细服务”与“优质高效智能”的要求，并从税费优惠政策实施、降低办税缴费负担、改进办税缴费方式、压减纳税缴费次数和时间、提供智能型个性化服务和维护纳税人缴费人合法权益等六个方面提出了具体改革措施，其重点有三个方面：
一是税务部门要按照“还权还责于纳税人”的原则，在扩大部门之间数据共享的基础上，进一步精简优化办税缴费的流程和手续。二是要依托发票电子化改革、全国统一规范的“电子税务局”建设和部门之间信息的互联互通，在法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集的基础上，充分利用税收大数据智能分析识别技术，实现信息系统自动提取数据、自动计算税额、自动预申报的功能，并为纳税人缴费人提供智能型个性化服务。三是要通过完善权利救济和税费争议解决机制、大企业税收事先裁定相关制度、健全信息保护制度等措施切实维护纳税人缴费人合法权益。
上述改革措施的实施，对于实现大幅提高税法遵从度和社会满意度、明显降低征纳成本的改革目标、进一步提升我国税收营商环境的国际竞争力都将发挥重要作用。
四、以“信用+风险”为基础实现精准监管
为有纳税意愿的纳税人提供高效、便捷、个性化的纳税服务与有效识别并惩处恶意违反税法的行为是税收征管的两项基本任务。提高恶意违法行为识别的概率和惩处的力度，从而降低潜在违法者实施违法行为的预期收益是提高税法遵从度的基本途径。从税收治理能力的角度来看，这包括两个方面：一是如何配置有限的税收征管资源，提高税收违法行为的识别能力；二是在发现税收违法行为后，税务、公安、检察、司法等部门各司其职，在维护纳税人合法权益的前提下，采取多种措施提高税收违法的成本。
《意见》明确提出建立健全“信用+风险”为基础的新型监管机制的要求。其中，在科学划分风险等级的基础上，以税收大数据为依托对纳税人进行分类管理是建立新型监管机制的基础。这就要求建立健全纳税缴费信用评价制度、健全守信激励和失信惩戒制度，从而实现对纳税人缴费人动态信用登记分类，并以此为基础划分风险等级，实施有针对性、差异化的监管措施。而且，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用，也有利于提高税收领域外的税收违法成本。
《意见》不仅对自然人税费服务与监管体系提出了“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”的具体要求，还明确了“十四五”时期风险管理的重点领域。着重强调了对逃避税问题多发的行业、地区、人群，对隐瞒收入、虚列成本、转移利润以及利用“税收洼地”“阴阳合同”和关联交易等逃避税行为的风险防控和监管措施。在提高税收违法成本方面，《意见》明确指出要依法严厉打击涉税违法犯罪行为，提出了充分发挥税收大数据作用、充分依托国家“互联网+监管”系统多元数据汇聚功能和全国信用信息平台实现精准防范、精准有效打击、依法从严查处曝光等具体措施。
五、通过税收共治推进税收治理现代化
税收共治不仅为税收征管改革创造了良好的外部条件，也是推进税收治理现代化的应有之义。《意见》从部门协作、社会协同、税收司法保障、强化国际税收合作四个方面对持续深化拓展税收共治提出了具体要求。
从推进税收征管改革的角度来看，首先，发票电子化是实现智慧税务的突破口，而电子发票的应用需要与会计核算、财务管理、财政和金融支付以及档案管理等信息系统进行衔接，这就需要财政部、中国人民银行等相关主管部门之间的密切配合。其次，建立基于大数据的信用和风险监管机制离不开跨部门之间的情报交换、信息通报、执法联动，而税务部门与公安部门、检察机关、司法机关的合作是强化税收司法保障的必然要求。再次，行业协会、社会中介组织、各级教育机构及其他社会组织在为纳税人提供个性化服务、税法普及宣传、营造诚信纳税社会文化等方面发挥着重要作用。最后，在数字经济迅猛发展、全球化进入新阶段的时代背景下，税收征管改革还应着眼于提高国际税收管理能力，因此税务部门有必要通过加强与其他部门和国际组织的联系，进一步深化国际税收合作，深度参与国际税收改革，推动全球税收治理体系建设。
此外，持续深化拓展税收共治格局也有利于更好地发挥税收的作用。如通过“银税互动”，利用纳税数据和纳税信用助力解决小微企业融资难、融资贵问题；通过智能化税收大数据分析，提高税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用；通过国际税收合作，完善“一带一路”税收征管合作机制等措施为更高水平的对外开放提供有力支撑。
六、税务部门能力建设是税收征管改革的组织保障
要落实《意见》提出的各项改革措施，建设“高集成功能、高安全性能、高应用效能”的智慧税务，需要在国税地税合并和税费征管职能扩展基础上，根据税收征管数字化升级和智能化改造的进展，优化税务部门横向和纵向两个维度的机构设置和职能分工。这不仅包括不同部门之间业务边界划分和业务流程优化，也包括中央、省、市、县各级税务机构的各项职能的合理划分。
  同时，智慧税务、税收法治、纳税服务和税务监管、税收共治等各领域的改革都对税务干部队伍的素质能力和绩效激励制度建设提出了更高的要求。因此，通过优化征管职责和力量、加强征管能力建设、改进提升绩效考评等措施大力推进税务部门的能力建设，是深化税收征管改革的重要组织保障。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第10期）
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