助力高质量发展的税制体系改革

时代税客

作 者 信 息
杨灿明（中南财经政法大学）

文 章 内 容
一、引言
党的十九大报告指出，中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。所谓高质量发展，是一个高度包容性的概念，既包括了经济的高质量发展，也涵盖了社会的高质量发展，而其核心的支撑，则是高质量的治理体系与治理结构（高培勇等，2020）。党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础与重要支柱。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《"十四五"规划和2035年远景目标纲要》）则进一步提出，要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税金融制度。显然，构建面向高质量发展的治理体系与治理结构，财政，尤其是作为其重要组成部分的税制体系发挥着不言而喻的重要作用。改革开放以来，以构建统一大市场为主要目标，中国初步建立起了适应中国特色社会主义经济制度的税制体系，为国家治理提供了丰富的政策工具和坚实的财政基础（吕冰洋等，2020）。而在高质量发展的背景下，税制体系的改革则应更多着眼于落实新发展理念，推动国家治理体系与治理能力的现代化，促进新发展格局的形成。

二、高质量发展下税制体系的功能定位
党的十九届五中全会将推动高质量发展作为“十四五”期间经济社会发展的主题。从科学内涵上来看，高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。从上述科学内涵和发展目标出发，税制体系在推动经济实现高质量发展的过程中主要有如下五大功能定位。
（一）提供资金保障
高质量发展的形成需要完善的政策体系作为支撑，而几乎所有的政策主张都需要税制体系提供强大的资金保障。例如，在提振内需上，需要通过减税和扩大政府支出等积极财政政策来刺激居民消费，并且，政府支出等积极财政政策往往本身就构成了扩大内需的重要内容，而这显然离不开财政资金的支撑作用。此外，在推进要素市场的循环流动上，破除阻碍要素流动的基础设施壁垒至关重要，新型基础设施建设（以下简称“新基建”）具有强大的互联互通功能，而新基建的落实离不开财政资金的支持。在提升全产业链稳定性和竞争力上，通过发挥财政资金的引导功能，有助于提升产业联结度。因此，税制体系能够从多个层面为推动高质量发展提供资金支持，其资金保障功能是税制体系助推高质量发展的重要定位。
（二）助力创新驱动
发展动力机制由要素驱动转为创新驱动是高质量发展的关键所在（刘尚希等，2019）。新发展理念中一个重要因素就是创新，十九大报告把创新驱动放在了首要位置。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》也提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加快建设科技强国。与上述目标相对应，税制体系的改革也需要顺应创新驱动的要求，充分激发各类型市场主体的创新活力。一方面，税制体系与税收政策应对企业的自主创新给予鼓励和支持，如通过完善和落实支持科技型中小型企业及高新技术企业创新的税收优惠政策，提高企业研发费用加计扣除比例，引导企业加大研发投入等。另一方面，税收政策可以推动产学研深度融合，开拓产学研协同创新新局面，促进科技成果转化。同时，对高校和科研机构科技成果、发明专利的转让，在税收方面还要继续给予更多支持和鼓励。尊重人才成长规律，用好税收等政策手段支持全方位培养、引进、留住人才，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队。当前，我国科技成果和专利数量较多，但是层次普遍不高。因此，要从战略全局出发，有效运用政策工具（特别是税收工具）支持打好关键核心技术攻坚战，集中解决一批“卡脖子”问题。
（三）优化发展环境
高质量的发展需要匹配良好的发展环境，尤其是营商环境。其中，税收营商环境作为整体营商环境的重要组成部分，对于激发市场活力、增强微观主体的获得感具有重要的意义。从这个角度来说，新时期的税制体系改革，一个重要的功能定位是为高质量发展提供良好的税收营商环境。一方面，通过深入推进税务领域“放管服”改革，如践行以“纳税人为中心”的服务理念，推动税收执法的规范性，坚持无风险不检查、无审批不进户、无违法不停票，以及创新行政执法方式，避免选择性、“一刀切”式税收执法，推广“首违不罚”清单等制度，打造便捷高效、公开透明的营商环境，提升制度环境的“软实力”。另一方面，在税收征管数字化和智能化的背景下，积极发挥税收大数据的治理功能，通过推进诸如纳税信用评价体系等制度，有效运用信用激励和约束手段促进社会诚信建设。
（四）帮助抵御风险
高质量发展的经济社会需要能够有效抵御诸如疫情和贸易摩擦等外部冲击。发挥好财税政策的“兜底”功能，可以帮助居民和企业抵御来自国内外的风险冲击，这是税制体系促进高质量发展的又一重要角色定位。一方面，低收入群体和小微企业抵御风险的能力较低，外部不确定性风险冲击将会给其生存和发展造成严重威胁，从而制约经济社会的循环通畅。通过财税政策扶持，帮助受冲击企业应对短期突发性风险，保住企业，进而稳住经济基本盘，确保经济大循环链条的完整通畅。加大对低收入群体的生活保障和就业扶持力度，提高低收入群体抗风险能力。另一方面，税收能够在保就业、保民生等领域发挥“兜底”功能，从而帮助应对高质量发展中可能产生的社会风险。
（五）均衡区域发展
共同富裕是社会主义的本质。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出了“全体人民共同富裕要迈出坚实步伐”的目标和“更加积极有为地促进共同富裕”的要求。对于经济社会的高质量发展来说，共同富裕的实现和均衡的区域发展是高质量的重要表现。发挥好财税政策在宏微观层面的协调功能，推动合理收入分配体系的构建和区域均衡发展，是税制体系助力高质量发展的又一重要功能定位。一方面，在高质量发展中，构建有利于要素资源循环流动的国内统一超大规模市场，将打破原有的区域市场分割下地方政府间的利益分配，通过政府间税收关系的调整，协调好统一市场建设中的地方利益。另一方面，通过提高直接税的比重，充分发挥个人所得税、房地产税等税种调节收入分配的职能，并加强直接税与其他税种的配套改革，更加全面、更多方位、更大力度地调节收入分配。
三、高质量发展下税制体系的改革重点
坚持“一切发展依靠人民”和“一切发展为了人民”的发展理念，并坚持“市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的基本准则，在有效运用政策以及制度性手段助力经济社会高质量发展方面，税收大有可为。在保持现阶段税制基本稳定的基础上，要进一步建立健全有利于高质量发展、社会公平的税收制度体系，更好发挥税收在调节经济运行、优化收入分配格局和维护社会稳定等方面的积极作用。当前，税制体系改革应主要从如下六个方面补齐短板以助力经济社会高质量发展。
（一）深化增值税改革，推动制造业高质量发展
1.简并税率，打通增值税抵扣链条。在全面营改增后，营业税制度下重复征税问题得到有效解决。但在增值税存在多档税率的情况下，上下游企业之间的税率不一致，必然会形成企业间的增值税抵扣链条断裂，从而制约产业分工细化。除此之外，不同类型的企业增值税税率的差异，也会导致增值税抵扣不完整。因此，促进上下游产业分工互联，需要尽快打通增值税的抵扣链条，推进增值税税率向一档或者两档税率转变。从国际经验看，增值税税制较为完善的国家大都实行单一税率或者两档税率模式。进一步简并增值税税率，实现全产业链条的抵扣，更符合高质量发展，尤其是双循环“新发展格局”下产品、市场要素循环流动的目标要求。
2.优化留抵退税机制，实现以制造业为重点的减税降费。增值税留抵占用企业资金问题长期存在。大规模且不断增长的留抵税在很大程度上对冲了营改增的减税红利，成为当前经济转型发展的一大税制障碍。对于制造业企业，现行增值税留抵退税制度提高了企业杠杆率、增加了其融资成本，与当前供给侧改革方向相悖。对于重资产科技型企业，现行增值税留抵退税制度形成“税收负激励”，与提质增效的经济增长转型战略不符。在高质量发展下，加快制造业与科技型企业的发展，迫切需要进一步优化增值税留抵退税机制。在总体原则上，要坚决落实增值税留抵退税政策，放宽增值税留抵退税的条件，逐渐扩大退税范围。在机制探索上：其一，在现行中央与地方“五五分担”的基础上，继续调整完善留抵退税分担机制，在部分财力紧张和经济落后地区探索建立上级财政留抵退税补偿机制；其二，按照先增量后存量的原则，将留抵税增量部分直接改为退税，存量部分按照“先投资性留抵税款、后经营性留抵税款，先高科技重资产企业、后一般性实体企业”的原则，逐年相机消化；其三，健全退税责任地区间分担机制，在现行“增值税留抵退税地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担”的基础上，进一步考虑不同地区退税负担差异，尽可能降低进项税抵扣过多的地区在留抵退税上的负担，防止地方因退税负担而限定企业跨地区购进原材料和机器设备的市场分割行为。
3.推进一般纳税人资格试点。近年来，随着经济发展和营商环境的不断优化，我国越来越多的跨国企业正在从原料和产品“两头在外”转向开拓国内市场。2019年，国家税务总局、财政部、海关总署联合发布《关于在综合保税区推广增值税一般纳税人资格试点的公告》（国家税务总局公告2019年第29号），为“两头在外”企业打开了政策之门。尤其是新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）发生以来，综合保税区内越来越多的加工贸易企业正在从单纯的“两头在外”，转向生产原料在国内国际采购、产品在国内国际市场同时销售的“两条腿走路”。为统筹利用好国际国内两个市场、两种资源，积极构建“双循环”格局，建议在总结完善前期试点经验的基础上，在全国综合保税区全面推行一般纳税人资格试点工作，并逐步将试点范围扩大到所有海关特殊监管区域（包括保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区）。
（二）深化消费税改革，引导地方改善消费环境
1.后移消费税征收环节。消费税一直被认为是调节市场主体经济活动的利器，也是缓解地方财政收入压力的途径。应尽快将部分在生产（进口）环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，这样不仅可以扩大地方税收收入，引导地方改善消费环境，而且与当前内外“双循环”战略相得益彰，应成为消费税改革的重要方向。
2.适当扩展消费税的征收范围。将高能耗、高污染消费品、有害健康的消费品以及高档服务纳入消费税的征收范围，推动绿色消费。这符合促进消费向绿色、健康发展的发展理念，也是优化税制结构、提升税制公平性的关键。
（三）调整流转税税率，扩大国内市场需求
在以流转税为主体的税制下，税收隐藏在商品价格之中，流转税税率高低直接影响着商品价格。要加快扩大内需、降低基本消费品价格，需要及时调整流转税税率。一方面，逐步降低各类基本生活必需品的流转税税率，带动基本消费品的价格下降，扩大中低收入家庭的购买需求。另一方面，促进中高端消费品国内外流转税税率的统一衔接，特别是一些高档易携带的消费品，例如化妆品、电子产品、首饰等，国内外税率差带来的价格差较大，导致大量国内消费需求外流。总之，降低基本生活必需品流转税税率，实现中高档商品的国内外税率统一，能够促进消费回流，扩大国内消费需求。
（四）优化企业所得税制度
1.建立企业所得税跨地区分享机制。长期存在的税源与税收背离问题，是导致我国地区间市场分割的重要原因之一。在财政分权体制下，各地区市场分割的背后，是基于税收属地化征收原则的地方保护主义。因此，高质量发展下需要进一步理顺地方政府间财政关系，不断完善跨区域税收分享机制，矫正由于财税收益失衡导致的地区间市场分割行为，加快推动国内统一市场的形成。
2.完善企业所得税税收优惠政策。一方面，稳定小微企业所得税优惠政策。小微企业在保就业保民生方面发挥着十分重要的作用。当前，国家针对小微企业实施了持续三年（2019年－2021年）的普惠性所得税减免政策。2新冠肺炎疫情冲击之下，小微企业生存面临空前压力，考虑到以国内大循环为主的战略需要，建议将这一政策转变为基础性制度，让小微企业有更优的税收环境，以带动更多就业。另一方面，完善企业研发创新税收优惠政策。在高质量发展下，促进企业自主科技创新，除了继续实行降低企业所得税税率这一最为直接的税收优惠外，还需进一步建立和完善包含高新技术企业优惠税率、研发费用加计扣除、合并股权奖励征税环节、延长股权激励纳税期限等多方面内容的科技创新税收优惠政策体系。通过多维度优惠政策，激励企业加大在科技创新项目和成果转化上的资金和人才投入。
（五）加快推进个人所得税综合改革
1.优化个人所得税制度。推进高质量发展，形成新发展格局，需要构建完整的内需体系。要扩大内需、提振消费，必须提高广大工薪阶层和农民的收入水平。应进一步发挥个人所得税调节收入分配功能，将高收入群体精准纳入主体征收范围，降低广大工薪阶层税收负担，释放出更多收入以扩大内需。一方面，降低个人所得税税率，以刺激个人消费。按国际惯例，个人所得税税率不应高于企业所得税税率，否则会使高收入群体将收入转移至企业进行避税，税制的收入调节功能无法有效发挥。因此，随着企业所得税税率的逐步下降，个人所得税最高边际税率与相应级次的税率也应下调。另一方面，完善个人所得税基本减除费用的动态调整机制，以缩小收入差距。以各地物价、收入水平为基础计算居民的基本生活开支，形成因地而异的动态专项附加扣除标准，以促进居民收入提升，释放内需潜力。
2.加大科研人才个人所得税优惠力度。破解关键核心技术“卡脖子”难题，重点在人才。为实现吸引科技创新人才集聚的政策目标，应进一步完善对科技创新和研发人员的个人所得税优惠政策体系。首先，降低高精尖领军科技人才个人所得税边际税率，实行特殊的优惠税率，吸引全球高端科技人才流向中国。其次，提高科技成果转化中股权转让收入税收优惠力度。积极探索实行科技成果转化的递延纳税政策，降低科研成果转化的当期纳税负担，激发科研人才科技成果转化积极性。同时，降低科技成果转化收益的个人所得税边际税率，提高科研人才科技成果转化给自身带来的实际收益。
（六）立足大国开放型经济，推动国际税收体系改革
1.深化关税体制改革。推动高质量发展、构建“新发展格局”，需要内外循环相互促进。在全球贸易保护主义抬头的背景下，为稳定产业链和供应链，中国需要坚持高水平对外开放，以开放应对保护，以“拉钩”应对“脱钩”，进一步深化关税改革，主动推动关税税率稳步下调。在国际经贸摩擦冲击下，中国自2020年1月1日起，主动下调859项进口商品关税，继续对原产于23个国家或地区的部分商品实施协定税率，3展现了中国在促进国际自由贸易、维护多边体制原则和关税减让方面的大国担当。在落实好以上政策的同时，还要研究进一步扩大降低关税的国家和商品范围，让更多国家同我国经济贸易交往更加密切，并在维护国际经贸关系和参与经贸规则制定上赢得国际信任。
2.完善出口退税政策。针对出口企业发展中存在的问题，要进一步简化出口退税审批程序，加快出口退税进度，帮助企业缓解资金压力。对由于特殊原因导致的收汇日期迟滞等问题，税务部门应在加强管理审核的基础上，探索完善延期收汇处理制度，帮助企业在特殊情况下合法享受出口退税政策，进一步保障和优化新冠肺炎疫情冲击和贸易摩擦下出口企业的生存和发展环境。
3.强化国际税收合作。为应对数字经济挑战，应持续参与数字经济国际税收规则的重塑，推动国际税收框架体系的公平健康发展。落实防止税基侵蚀和利润转移行动计划，加强税收信息交换，打击国际避税，维护国家税收利益。加强税收协作，推进“一带一路”税收征管合作机制等多边机制向更高水平发展，扩大税收协定网络，支持发展中国家税收征管能力建设。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第9期）
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