2020年税制改革重大问题研究综述

税收杂志

2020年税制改革的研究中，对重大理论和现实问题的专题研究集中于世界税制改革发展趋势、数字经济对税制改革的影响、地方税体系建设和海南自由贸易港税制建设等四个领域。
一、世界税制改革发展趋势
对世界主要经济体税制改革的研究不仅对我国税制改革具有重要的参考和借鉴价值，国际税收竞争对资本和高端人才流动的影响以及OECD“双支柱”方案的推进也在某种程度上构成了国内税制改革的约束条件。OECD从2016 年开始每年发布其成员国和特定伙伴国的税制（政策）改革报告，介绍税制改革的经济背景、宏观税负与税制结构以及主要税种改革的措施，分析税制改革的主要特征及发展趋势。罗秦对2019年OECD的报告进行了评析，认为该报告所呈现的税制改革动态有三个新特征：一是由于全球经济放缓，各国经济发展不均衡，税制改革温和推进；二是主要税种的改革稳中有变；三是数字经济及贸易摩擦交织形成税收新问题。燕晓春等对2020年OECD发布的最新报告进行了评析，总结了主要税种的改革趋势，认为：个人所得税总体延续了2015年以来的减税趋势；企业所得税标准税率呈持续下降态势，税收优惠政策的力度加大，数字经济征税成为焦点；增值税标准税率保持稳定，对烟草、酒精和加糖饮料等产品征收消费税或增税成为趋势；环境保护相关税种改革缓慢推进。针对新冠肺炎疫情的冲击，各国出台的一系列减税和增支的财税政策带来了财政可持续性的挑战，而继续采取对劳动和消费增税的措施会进一步扩大收入不平等，对数字经济征税、对富人增税和强化碳税的作用可能成为后疫情时代增加税收解决财政困难的主要措施。
二、数字经济对税制改革的影响
以数字经济为代表的新技术革命深刻改变了经济的运行方式，在推进经济增长的同时正在重新塑造各国内部和全球范围的利益分配格局，不仅已经对国际税收规则产生了重大冲击，而且建立在工业社会基础上的现行国内税制也面临着重大变革。
王雍君认为，数字经济特征的滥用和不适应对国内税收制度和政府间税收划分的侵蚀性影响分为弱化税收制度和弱化税收划分功能两类侵蚀路径，认为侵蚀性影响的实质是财政边界与共同市场的冲突，税收改革的核心命题是纠正具有边界限定性的税收制度与税收划分的功能，防止扭曲共同市场的最优竞争条件，确保对商业决策和区际流动性的扭曲性税收影响最小化。杨庆研究了数字经济对税收治理转型的影响与对策，认为数字经济时代的从生产到消费的数据弥补了传统市场中的信息不对称，无形资产价值评估挑战税基确认模式，网络外部性挑战税源辨识能力，交易实现趋向虚拟和无限挑战税收治理能力，数据安全管理和第三方合作治理将成为税收治理能力的要害。王卫军等认为数字经济带来的税收地域管辖权冲突对以生产地划分增值税的体制带来了根本性的挑战，提出了在生产、消费环节改革增值税的建议。
三、地方税体系建设
健全地方税体系不仅是税制改革的重要内容，也是政府间财政关系改革的重要组成部分。贾康等认为在全面深化财税体制改革过程中，地方税体系建设严重滞后，存在五个主要问题。一是尚未形成清晰和成型的地方税体系；二是地方政府高度依赖共享税；三是地方没有大宗稳定税源和主体税种；四是税收管理权过于集中；五是分税制内在要求的中央和地方各级间收入合理划分陷入窘境和困境，地方税源严重缺失。为此，他们提出以理顺中央与地方收入划分、促进经济发展方式转变、维护市场统一为原则，在考虑税种属性、外溢性和区域分配格局的基础上，在税制改革中积极建立健全地方税体系、充实地方税收入、完善地方财源建设的建议。
陈龙等认为当前地方税体系存在的诸多问题影响了国家治理效能，要处理好中央控制能力和地方自主能力、公共服务的受益性与供给效率、价值理性与工具理性等关系，推进以国家治理效能的提升为重心的地方税体系建设。具体而言：中短期应以共享税分成比例和模式的优化为主，辅之以差异性地方专属税种；长期则应加快调整建立在工业化基础上的增值税为主的税制结构，提升直接税的比重，并与土地出让金制度和事权划分改革相结合。谷成等认为地方税权有限且收入划分经常变动、转移支付在地方政府支出中占比较高、政府间事权调整与税收划分不相适应等现行地方税的特征难以满足国家治理的需要，提出在明确政府间事权和支出责任基础上划分税收、协调政府间转移支付和地方税的关系，形成地方政府相对稳定的税收收入预期等建议。
在地方政府税种的选择方面，除房地产税外，谢贞发等对消费税向地方税转型改革进行了研究，测算了不同征收环节下消费税收入的地区分布及“定基数、调增量”改革的短期影响，发现消费税后移征收环节及下划地方后会产生新的消费税收入分配不均衡问题，据此提出了消费税新增征税品目在销售环节征收、规范地方政府竞争消费税税源的行为等政策建议。
四、海南自由贸易港税制建设
2020年6月，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，明确提出要按照零关税、低税率、简税制、强法制、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。海南自由贸易港的税制建设成为税制改革研究的热点和重点问题。
冯俏彬在对新加坡、迪拜、香港等自由贸易港税制进行比较的基础上，认为海南自由贸易港税制不能走税收优惠、税收“洼地”的老路，税制设计要以基于流量征税、货物贸易与服务贸易并重为原则。同时指出税制应具有四个特征。一是以规范的税收为主，严格控制费与基金；二是税收种类适量；三是低税率、低税负；四是税收法制程度高。刘磊分析了海南自由贸易港的税收制度改革创新要把握的重点问题，认为：近期重点是把握好实质性运行规则问题；中期要做好销售税设计，把握好销售税与内地税制衔接，处理好与内地的货物流通安排；远期要建立促进生产要素充分流动的税制，建立数字经济税制。兰双萱研究了海南自由贸易港开征销售税的类型选择及实现方式，提出利用现行增值税纳税人分类管理办法实现最终环节销售税作为过渡方案、建立销售税与内地增值税衔接的政策建议。许生等认为设立销售税是海南自由贸易港最具探索意义的税收改革措施，解决好低税率、简税制与实现财政收支大体平衡之间的矛盾至关重要。
五、研究述评与展望
1.现有文献对OECD连续发布的税制改革报告的解读和分析比较及时和全面。在了解世界主要经济体税制改革动态的基础上，建议从世界百年未有之大变局的高度，深入研究全球化进程、新技术发展、收入不平等、主流意识形态演变等因素与各国税制改革的内在关联，进一步增强对世界税制改革趋势的把握。
2.数字经济对国际税收规则影响的研究是当前税收领域的热点问题，而数字经济对国内税制和政府间收入划分的影响、数字经济对增值税等工业经济时代主要税种影响的研究也引起了学术界的关注并取得了明显进展。在深刻把握数字经济运行规律和发展趋势的基础上，对数字经济可能带来的重大税制改革进行前瞻性研究无疑是未来一个时期税制改革领域重大的理论和现实问题。
3.健全地方税体系是财税体制改革的重点和难点问题，现有文献从国家治理的高度，对现行地方税体系存在的问题，地方税体系建设与事权划分改革及整体财税改革的动态关系、消费税作为地方税的具体方案进行了深入研究。未来，建议更加关注人口老龄化、城镇化、新技术革命背景下地方政府职能演变对地方收入结构及地方税体系的影响，不同类型（如超大型城市、城市群与村镇）及不同级次政府地方税体系建设等领域的研究。
4.海南自由贸易港的税制建设刚刚起步，现有文献对海南自由贸易港税制设计的原则、销售税制度及与内地税制的关系进行了全面、深入的研究。未来，预计对分阶段实施的具体税制方案的设计及其与内地税制的衔接，海南自由贸易港税制对内地税源流动的影响、吸引全球生产要素的政策效果、与现行及中长期国际税收规则改革的关系等方面的研究将持续开展并不断深化。
本文节选《税务研究》2021年第4期《2020年税制改革研究综述》
作者：张 斌 杜 爽