【特别关注】联合国：各国应规范官方发展援助项目税收待遇

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【特别关注】联合国：各国应规范官方发展援助项目税收待遇
中国税务报2021年09月14日 作者：何振华 黄义鹏 万若莎
近日，联合国发布了《关于官方发展援助项目税收待遇指南》（以下简称《指南》），提出了官方发展援助项目申请免税待遇时需考虑的各种因素，并就与官方发展援助项目有关的各种税收待遇的谈判、条款的范围与执行、透明度的必要性方面提供了指导性意见，旨在促进施援国和受援国对官方发展援助项目相关税收待遇的商议。
回应呼声 《指南》出台
2015年7月，在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的联合国第三次发展筹资问题国际会议取得历史性突破。来自193个联合国会员国的与会代表经过谈判，正式就大会成果文件《亚的斯亚贝巴行动议程》达成一致，标志着在促进普遍和包容性的经济繁荣、提高人民福祉、保护环境方面加强全球合作伙伴关系有了一个新的里程碑。
《亚的斯亚贝巴行动议程》在科技、基础设施、社会保障、卫生、微型及中小型企业、外国援助、税收、气候变化以及针对最贫困国家的一揽子援助措施方面均提出了新的举措。
国际社会一致认为，发展中国家不应仅仅依赖外界“输血”，而应积极为自我“造血”——开拓资金来源投资于可持续发展目标，这依赖于扩大税基来提高税收。然而，特定免税的泛滥，包括官方发展援助项目相关的免税，对扩大税基构成了严重阻碍。施援国也日益意识到官方发展援助项目的特定免税给发展中国家税务部门带来的挑战，部分施援国开始重新审视本国在这方面的政策。
在此背景下，《亚的斯亚贝巴行动议程》提出“不要求受援国对官方发展援助提供的货物和服务实行免税”以及就“官方发展援助项目的税收待遇”进行专题商议，得到了与会各方的积极响应和支持。联合国税务委员会最终完成并审议通过了《关于官方发展援助项目税收待遇指南》。
免税政策“吃不消”
《指南》指出，作为政府收入的重要来源，税收对于发展中国家筹集财政收入、宏观经济稳定和国家治理意义重大。在发展中国家，官方发展援助项目免税的做法普遍存在。最近一项调查表明，此类豁免最常运用于增值税、关税、企业所得税、个人所得税和工资税，包括预提税。
《指南》承认，每个施援国都可以自由确定其政治意愿和提供官方发展援助项目的条件，但同时呼吁各方务必认识到免税给发展中国家带来了巨大挑战，这与联合国第三次发展筹资问题国际会议“加强国内资源调动”的目标显然背道而驰。
《指南》强调，透明度和问责制在当前全球格局中至关重要，同时指明了遵守良好税收治理的关键原则与官方发展援助项目管理的重要性。
《指南》适用于各国政府及其援助机构和国际政府组织提供的官方发展援助项目的税务待遇（不涉及非政府实体的发展援助项目）。
文件参考了一些反映现行国际税收原则精神的多边、双边税务协定文本，并阐明，如果本指南所指的国际公认原则已反映在受援国国内法或这些国家缔结的相关条约（包括税收条约）中，适用于与官方发展援助项目有关交易的税务处理，则无须就免税进行谈判。
值得一提的是，《指南》并未规定施援国或受援国遵守或纳入协议的强制性。《指南》不具有任何法律约束力，只是为方便非税务专业人士理解而拟定的一般条款。其目的是协助施援国和发展中国家确定官方发展援助项目的适当税收待遇，避免不同规则的适用，以期增加透明度并减少施援国和受援者的行政、合规负担。
享受免税待遇的原则
《指南》对官方发展援助项目是否应给予免税待遇进行了重点讨论，并提出了13项处理原则。
第1项原则：鼓励施援国、官方援助机构以及提供官方发展援助的国际政府组织（以下简称“施援方”）不主动要求受援国免除对官方发展援助项目交易征收税款。
第2项原则：为了减少施援方可能要求受援国特定免税的情况，鼓励受援国确保其对官方发展援助项目有关交易给予的税收待遇一致。
第3项原则：鼓励受援国和施援方进行协商，确保受援国税务部门参与谈判和起草涉及官方发展援助项目相关交易的税务待遇的任何规定，包括其他部委或政府机构牵头谈判任何包含此类条款的协议、信函、谅解备忘录或其他文件。
第4项原则：为避免和解决税务争议，如果有免税规定也只针对特定官方，不扩展到其他方（例如分包商和顾问）。
第5项原则：鼓励受援国和施援方制定、定期审查并在适当情况下公开有关官方发展援助项目的政策及相关税收情况。
第6项原则：在遵守有关纳税人特定信息保密的任何适用法律要求的情况下，鼓励受援国和施援方确保任何涉及官方发展援助项目货物和劳务的税收待遇的条约、协议、信函、谅解备忘录或他们作为缔约方的其他文件的一部分尽量公开。
第7项原则：在任何包含与官方发展援助项目有关的交易税收待遇规定的协议、信函、谅解备忘录或其他文件中，鼓励受援国确保这些规定符合本国法律规定。如果已经商定的此类条款的可执行性或合法性存在问题，则鼓励施援方和受援国讨论如何解决此类问题。
第8项原则：如果与官方发展援助项目相关的交易获得免税，受援国应尽一切努力预测这些免税的收入影响，并准备向公众定期提供税式支出报告。
第9项原则：在与官方发展援助项目相关的交易获得免税的情况下，鼓励各国将行政负担和风险降至最低。
第10项原则：如果认为必须对官方发展援助项目使用或提供的货物和劳务给予间接税（包括关税）的税收减免，鼓励各国明确所涵盖的税收，在可能的情况下使用受援国的税收术语，并且减免是：（1）仅限于为项目目的绝对必要的确定的货物和劳务；（2）对于专门为该项目采购的货物和劳务，仅限于受援国国内无法提供的货物和劳务。
第11项原则：鼓励受援国的税务部门制定并实施相关程序，确保仅在相关货物和劳务用于相关项目的范围内才免除间接税。
第12项原则：任何关于官方发展援助项目所用货物的间接税（包括关税）减免的协议应规定，当相关货物在受援国处置或以其他方式偏离其预期目的时，受援国将以一般国内规则适用于该货物。
第13项原则：无论与官方发展援助项目相关的交易是否获得免税，鼓励施援方遵守受援国对与这些项目有关的付款的信息和预扣税要求。


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