OECD支柱二方案：挑战与应对

时代税客

作 者 信 息
崔晓静（武汉大学法学院）
刘渊（武汉大学法学院）

文 章 内 容
伴随着经济全球化与数字化趋势，国际避税现象日趋频繁，越来越多的跨国公司利用无形资产的流动性或其他商业手段，将本国利润转移至具有严格金融保密机制的低税地或无税地，或者将利润汇集于这些地区不作分配，以避免部分或全部纳税义务的发生。目前，欧盟已将12个国家（地区）列入其税收“黑名单”，包括巴拿马、斐济、萨摩亚、美属维尔京群岛等。据税收正义联盟（Tax Justice Network）统计，开曼群岛、英国和荷兰成为促成全球税款流失的“三大巨头”。财政是国家治理的基础和重要支柱。特别是在全球公共卫生危机期间，跨境纳税人通过少缴或不缴税款，造成国家税款的流失与国家财力的削弱，进而导致公共产品供给的质量和数量下降，国家经济投资与建设受阻，国民生活和福利水平遭受不利影响。为进一步规制跨境纳税人的避税行为，维护国家财政的可持续性，各国乃至国际社会对国际反避税的关注热度日益提升。
2013年，二十国集团（G20）于俄罗斯圣彼得堡召开第八届领导人峰会，声明各国应携手合作避免跨境避税与恶意税收筹划，同时欢迎建立税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目。2015年，G20联合经济合作与发展组织（OECD）发布BEPS项目15项行动计划，该计划成为国际反避税的一项重要阶段性成果。2018年，OECD发布《数字化带来的税收挑战中期报告》，对税收挑战进行深入分析，包括BEPS遗留风险以及如何在司法管辖区之间分配数字经济征税权的问题，提出未来将继续努力就数字经济税收达成新的多边共识。2019年1月，OECD发布“双支柱”政策说明，其中支柱一要求对市场国或消费国分配新的征税权与征税利润，支柱二试图探寻一种“无歧视”的征税权，加强税收管辖区对境外低税所得的税收规制。同年5月，历经多次公众咨询，OECD发布工作框架，对双支柱规则作出进一步说明。2020年，国际社会开始就“双支柱”展开讨论。1月，包容性框架各成员声明将通过共同努力在2020年年底前就双支柱达成共识。10月，OECD发布双支柱蓝图报告，预计2021年中期就支柱二达成共识。然而，由于各国争议持续不断，原计划率先达成共识的支柱二方案迟迟无法落地。直至2021年6月15日，七国集团（G7）打破这一僵局，就15%的全球最低税达成一致意见。7月1日，OECD发布声明表示，130个包容性框架成员就支柱二方案达成初步共识，并将全球最低税税率设定为15%。7月10日，G20财长和央行行长会议对OECD声明下的全球最低税表示赞同，同时呼吁更多发展中国家参与国际税制改革进程之中。
我国作为包容性框架成员之一，已对支柱二表示支持。随着对外开放步伐的加快，中国参与全球经济治理的程度不断加深，国际税收制度改革对中国的影响将日益增强。充分了解现行国际税收制度及其未来改革趋势，能够为中国及中国企业的发展提供有效指引。为此，本文将介绍支柱二的机制设计及缺陷，探究其未来可能对中国产生的影响，并对我国的应对措施提出相关建议。
一、支柱二方案的机制设计与内在缺陷
支柱二方案以四项税收规则为核心内容，同时涉及国内税法和国际税收协定安排，要求跨国公司就其全球所得至少负担15%的税款。相较于传统国际反避税方案，支柱二通过全球最低税改革，将跨境征税的重点由征税地点转移至征税数额。下文将对支柱二的具体设计机制及其存在的缺陷进行详细阐述。
（一）支柱二方案的机制设计
支柱二方案由所得纳入规则（Income Inclusion Rule,IIR）、征税不足支付规则（Undertaxed Payment Rule,UTPR）、应予征税规则（Subject To Tax Rule,STTR）及转换规则（Switch-over Rule,SOR）组成，其中IIR和UTPR基于国内税法框架进行实施，STTR和SOR以税收协定为基础展开运用，四者间关系如图1所示。目前，包容性框架成员尚未就SOR达成一致意见。

  IIR是支柱二方案中防止利润转移的税收规则。根据IIR，当境外分支机构或受控公司的营业所得缴税不足15%时，居民国享有将该笔所得纳入本国应税收入并对其征收补足税（Top-up Tax）的权利。IIR不区分境外所得是否汇回境内，一旦所得在境外实际缴税低于15%，则不论是否在会计上作出利润分配，该笔所得均将受到IIR的约束。SOR作为IIR的辅助规则，适用于境外常设机构或境外不动产（非常设机构拥有的不动产）取得的利润或收益在当地适用的有效税率低于最低税率的情形，其允许居民国将税收协定中的免税法转换为抵免法。
  UTPR旨在避免本国税基侵蚀。根据UTPR，境内关联方向境外关联方支付款项，当境外关联方适用税率低于15%时，来源国有权拒绝该笔支出的税前扣除，或相应调整本国的应纳税额。UTPR是IIR的补充，只有当集团内全部控股实体所在国，即居民国，自上而下放弃IIR时，来源国方可根据UTPR行使征税权。IIR和UTPR相互结合，又合并称为全球反税基侵蚀规则（Global Anti-Base Erosion Rule,GloBE），适用于合并集团年收入达到7.5亿欧元（约合人民币50亿元）门槛的跨国集团，不过，各国也可自主决定将IIR适用于总部设在本国但未达到该门槛的跨国公司。
STTR作为OECD赋予发展中国家的特殊征税权利，是对UTPR的补充适用。根据STTR，对于跨境支付利息、特许权使用费和其他指定付款，来源国有权按照STTR最低税率征收预提所得税。目前，包容性框架成员将STTR的最低税率设定为7.5%~9%。IIR、UTPR、STTR、SOR间的异同比较如表1所示。

  对于支柱二方案的实施，包容性框架成员具有“灵活”的选择权，各国可依据现实情况自行选择是否采用，若选择采用，则需遵循支柱二的现行实施和管理方法；若放弃采用，亦不能否认其他国家（地区）据以享有的征税权。

  支柱二作为国际社会共同努力的成果，能够有效减少企业出于非商业目的、纯粹为了降低税负而进行的组织架构搭建与利润转移的行为。一般而言，跨国公司通过在低税率地区设立导管公司或基地公司来实现全球避税（见图2、图3）。如图2所示，跨境纳税人依托于导管公司所在国的广泛税收协定，通过导管公司将东道国产生的利润层层汇集至母国，以实现全球税负最小化。通过设立导管公司避税通常需要同时满足三个条件：一是导管公司所在国具有广泛的税收协定网络；二是导管公司所在国适用低税率或者不征收企业所得税；三是母国允许境外利润免税。这些条件看似严苛，但伴随着经济全球化发展，各国出台了越来越多推动高水平开放的税收政策以促进全球经济的无障碍交流。如图3所示，跨境纳税人通过设立基地公司，将从东道国免税或低税汇回的利润囤积于此地，以此获得延迟纳税的税收利益。设立基地公司避税满足设立导管公司避税的前两项条件即可，对母国的税收政策无过多要求，因而该避税模式往往更为简便。通过这两种方式，跨国公司能够同时绕过居民国和来源国的税收规制，实现双重不征税，获取国际税收利益。而支柱二的反避税效果正是在于，不论采用何种模式，只要境外利润缴税不足15%，母国将有权对这笔利润补征税款，使纳税人的全球税负至少达到15%，以此解决居民国和来源国双重不征税的难题，维护母国税收利益。

  除了规制跨国公司有关境外利润的避税安排，支柱二也将作用于跨国集团的内部转让定价安排。转让定价是跨国公司常用的避税手段，例如，境内付款方通过恶意抬高内部转让价格，将本国利润转移至境外低税地，以实现全球税收利益的最大化，具体避税模式可如图4所示。特别是随着数字经济的发展，软件、技术等交易标的的垄断性与无形性日益增强，可估值性减弱，纳税人操纵内部交易价格的可能性更大。支柱二的出台为防止侵蚀支付国税基提供了有力工具：既可拒绝税前列支成本，也可加重征收预提所得税。


  （二）支柱二方案的内在缺陷
如前述，支柱二对于跨国公司利用导管公司和基地公司避税及其转让定价行为，能够起到有效的规制作用。然而，在肯定支柱二反避税效应的同时，也要充分认识到支柱二方案的内在缺陷，具体表现为以下三个方面。
首先，支柱二方案是发达国家利益诉求的集中体现，带有强烈的大国色彩。支柱二源于美国全球无形资产低税收入（GILTI）与税基侵蚀和反滥用税（BEAT）制度，特别是GILTI，与支柱二具有相似的目的和重叠的征税范围，其为美国加速境外资本回流、防止境内资本转移提供了有效的税收支持。因此，就制度本身而言，支柱二具有天然的美国色彩，与美国的立场和利益相契合。为了促成支柱二在全球范围内的共识，美国甚至在其曾“嗤之以鼻”的支柱一方案上作出妥协。此外，支柱二改变了以往由OECD和G20主导的国际税收政策制定模式。七国集团（G7）于2021年6月15日就15%的全球最低税达成一致意见，从根本上推动了支柱二全球共识的达成。此次国际税改的主导权从OECD和G20易主至G7这个更狭隘的发达国家俱乐部手中。G7“主导”此次国际税制改革，主要目的在于消除国际避税对国家税收的冲击，维护国家财政能力，这在全球公共卫生危机下显得尤为迫切。如表2所示，2020年G7各成员国税款流失情况严重，年度税款流失总额最低的加拿大也位居全球第15位，美国、英国、德国和法国的情况更是不容乐观。经由OECD提供国际税改方案、借助G20平台凝聚各国共识并达成一致的国际税收政策供给模式，已饱受国际社会质疑和诟病，而由G7这个“狭隘富人俱乐部”主导下的国际税收政策制定模式，几乎完全忽视了发展中国家在不同发展阶段的经济诉求，其包容性、民主性和合理性使发展中国家更加心生疑窦，发展中国家或将被少数发达国家无辜地拉上大肆扩充税源的“战车”。

  其次，支柱二方案缺乏一定的灵活性，将压制有利于促进经济增长的税收优惠政策的适用。支柱二限制了各国现行属地税制与参股豁免制度。目前，包括新加坡和中国香港地区在内的一些国家（地区）已将属地税制作为维持国际竞争力的重要制度。为了鼓励本国企业出海投资，一些国家也陆续推行参股豁免，对符合一定持股比例和持股期限的投资企业境外所得免予征收企业所得税，以期通过减轻境外投资和经营成本提高企业“走出去”的积极性，比如美国、荷兰和中国等。支柱二通过重新规制各国企业所得税税率与税前扣缴规则，要求跨国公司至少承担15%的税负，这将导致各国的上述税收优惠制度失效，不仅阻碍居民国促进企业海外投资，还降低了来源国对海外资本的吸引力度。支柱二对各国行使税收主权进行干涉，尚未考虑各国在不同历史时期和发展阶段的经济发展目标和要求，忽视了各国差异化的税收利益诉求。
最后，支柱二方案的内容具有不确定性，将提高跨国纳税人的税务风险和税收成本。目前，支柱二制度的具体设计尚不完善。一方面，UTPR与STTR的适用顺序未清晰界定。根据现行规定，STTR针对某些特定支付款项，其征税范围被包含在UTPR之中，受制于STTR的境外付款也将受制于UTPR。换言之，UTPR和STTR存在重叠的征税范围，来源国将有权同时行使该两项规则，孰处于优先适用顺序尚不明确，这将导致跨国公司承担企业所得税和预提所得税的双重补税义务。另一方面，实际税率的数据要求高、计算过程繁琐。实际税率作为支柱二方案的核心要素，是用以评判跨国公司全球税负高低的标准。根据现行支柱二方案，计算某一税收管辖区的实际税率，要求以大量财务数据为支撑，且计算流程复杂，这既增加税务机关的行政负担，也将挑战跨国公司商业机密，威胁其数据安全。
二、支柱二方案对中国经济发展产生的负面影响
支柱二从根本上改变了传统国际税收的征税原则和基础，对居民国和来源国现行的现行税收制度带来较大冲击，导致企业的税收成本和税收风险增加。对于中国而言，支柱二设立的初衷和目的难以与中国现阶段“以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进”的新发展格局战略相契合，将减损跨国公司在华投资兴业的积极性，并抑制中国企业的“一带一路”沿线投资，同时与中国海南自由贸易港（以下简称“海南自贸港”）国际税制改革方向相背离，阻碍粤港澳大湾区的一体化建设。
（一）影响中国“双循环”新发展格局的形成
2020年，中国提出构建“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”的新发展格局，这是立足于国内外新形势、推动中国经济高质量发展的重大战略举措。围绕“双循环”新发展格局的构建，中国一方面需要扩大国内市场空间，另一方面则需推动国内和国际市场的畅通联系，促进资本、人员、货物和服务自由跨境流动。从投资角度看，吸收外资和对外投资都将成为推动形成“双循环”新发展格局的重要手段，尤其在经济全球化背景下，中国进一步提升对外开放水平，继续为双向投资的自由化和便利化保驾护航。税收作为国家宏观调控的工具，应更好地服务于国家经济发展战略和目标，充分发挥其工具性价值。在中国构建“双循环”新发展格局的过程中，税收应避免成为资本跨境流通的藩篱，而要成为吸引外资和促进对外投资的有效工具。
1.对跨国公司向中国输入资本造成税收障碍
吸收外资是中国改革开放以来促进国内经济增长的重要经验，不仅补充了中国长期以来的资金短缺，还引入了国外先进的生产技术，并为全球资金提供了新的投资地与获得高额收益的投资渠道。目前，随着改革开放的深入，跨国公司已成为中国构建新发展格局的重要组成部分，其不仅作为构建国内大循环的重要动力，在我国生产、流通、高新技术产业的高质量发展中发挥积极作用，还充当着连接国内国际双循环的重要力量，在促进我国参与国际合作中发挥有效作用。据商务部统计，截至2019年年底，在华投资兴业的跨国公司已突破100万家，世界500强公司中有490余家在华投资，越来越多的跨国公司将中国作为其实施全球化战略的重要组成部分。对华投资跨国公司多来自于美国、英国、韩国、日本、法国、德国等国家（地区），这些国家（地区）尤其在近年来对中国内地的投资不容小觑（见图5）。然而，此次经由OECD通过的支柱二方案将阻碍跨国公司对华的资本输入，导致中国通过税收协定和国内税法给予跨国企业的部分税收优惠失效，同时加重跨国公司对华投资的企业所得税和预提所得税负担，严重影响中国“双循环”新发展格局下吸引外资的经济目标和手段的实现。下文将对支柱二对跨国公司对华投资的负面影响进行具体分析。

  （1）IIR和UTPR加重跨国公司企业所得税负
  当跨国集团母公司所在国家（地区）实行IIR时，中国的部分企业所得税优惠政策失效，跨国公司难以实际获得中国税负减免，对华投资成本增加。目前，在中国现行税法中规定了多种允许跨国公司适用的企业所得税优惠，涉及税基式、税率式与税额式减免，如表3所示。特别是对于高新技术企业、技术先进型服务企业，或注册于海南自贸港等特殊区域的跨国企业，当叠加享受多重中国税收优惠时，其在中国境内实际承担的税负将很可能低于15%。此时，不论对华投资利润是否汇回，跨国集团母公司所在国家（地区）将有权根据IIR，对来源于中国境内的该笔所得补征税款，中国对跨国公司所减免的税款最终流向其母公司所在国家（地区），新加坡、日本、新西兰、澳大利亚等国给予中国的税收饶让也将“难以为继”。IIR将导致跨国公司无法真正获得来自中国的税收激励，对华投资企业所面临的税收负担加重。

  若跨国集团母公司所在国家（地区）放弃采用IIR，此时中国实施UTPR也将增加跨国公司对华投资的税收负担。目前，包容性框架成员爱尔兰、匈牙利等国家（地区）已对支柱二方案明确表示拒绝，不予采纳IIR。爱尔兰和匈牙利的企业所得税税率分别为9%和12.5%。由此，当某一跨国公司从中国境内向位于这些国家（地区）的集团关联方付款时，中国将有权根据UTPR，拒绝该项支出的税前列支，或对其应纳税额作出相应调整。诚然，UTPR能够有效压缩跨国公司的国际避税空间，防止中国利润向低税国转移。然而，两国（地区）的正常交易和实质经营等原本符合税法精神的商业活动却将因此受到影响，导致从事该类活动的跨国公司徒增税收负担。爱尔兰和匈牙利均是对华投资大国，尤其匈牙利近年来对华投资大幅增长，其2019年对华直接投资2189万美元，同比增长了1571%。实施UTPR将阻碍爱尔兰和匈牙利企业向中国境内的资本输入，加重来源于这类国家（地区）的企业的税收负担，抑制跨国公司在中国境内的进一步发展。尽管UTPR将推迟实施，但其对企业产生的负面影响仍值得关注。
（2）STTR提高跨国公司预提所得税负

  STTR赋予中国放弃现行预提所得税优惠并对部分跨国公司加重征税的权利。目前，为促进双边经济交流与合作，中国已与许多国家（地区）通过签订税收协定，规定了相较于国内税法更为优惠的预提所得税税率，如表4所示。比如，根据《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》第十一条第二款和第三款，对发生于一方而支付给另一方居民的利息，当利息受益所有人是另一方的居民，所征税款不应超过利息总额的7%；当该笔利息为一方政府或由双方主管当局认同的机构取得，则应在另一方免税。又如，《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》第十一条第二款规定，对由银行或金融机构取得的利息，所征税款不得超过7%。再如，根据《中华人民共和国政府和荷兰王国政府对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》第十二条第二款，对为使用或有权使用工业、商业、科学设备所支付的作为报酬的各种特许权使用费，所征税款不得超过调整数额的10%，“调整数额”指特许权使用费总额的60%。此外，为鼓励跨国公司对华投资的持续性，中国税法还规定，对境外投资者从中国境内居民企业分配的利润，直接投资于鼓励类投资项目，凡符合规定条件的，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税。
  STTR要求对跨境利息、特许权使用费和其他指定付款至少征收7.5%~9%的预提所得税，其显然高于中国现行部分优惠预提所得税税率。因此，中国采用STTR将意味着现行相关税收协定安排和国内预提税免税政策的失效。当跨国公司因开展境内业务而向境外借款或购买技术服务时，其需就跨境支付利息、特许权使用费或其他指定费用，向中国税务机关代扣代缴不低于7.5%的预提所得税。且应融资机构要求，跨国公司常与之在跨境贷款合同中签有包税条款，由此成为税负的实际承担者，投资经营成本进一步加重。
2.对中国企业“一带一路”沿线投资造成税收障碍
最初，我国对外开放在一定程度上侧重于面向欧美发达经济体，而这极易受到欧美经济波动的影响。自习近平总书记2013年提出“一带一路”倡议以来，中国企业积极走出国门，开展向“一带一路”沿线国家（地区）的投资活动，成为中国近年来主动促进“国内国际双循环”的重要路径。对外投资不仅能够为发展中国家提供资金来源和先进技术，还将带动我国优势产能和富余产能“走出去”，促进更多国家参与国际分工，共享中国经济发展成果。“一带一路”倡议是推动形成“双循环”新发展格局的重要抓手和有力支撑。然而，支柱二方案却抑制了中国企业对外投资的积极性，增加了中资企业投资“一带一路”国家的税收成本。
随着“一带一路”倡议的深入推进，中国目前已成为全球第二大资本输出国，与“一带一路”沿线国家（地区）建立起良好的经济伙伴关系。据商务部统计，2019年年末中国境内投资者在“一带一路”沿线国家（地区）设立境外企业近1.1万家，直接投资存量达1794.7亿美元，占中国对外直接投资存量的8.2%。其中，中国对新加坡投资存量均位居“一带一路”沿线国家首位，印度尼西亚和俄罗斯依次紧随其后，具体投资情况如图6所示。

  我国采用IIR将抑制中国“走出去”企业的投资积极性。《中华人民共和国企业所得税法》第二十三条规定，企业取得的规定所得已在境外缴纳的所得税税额，可以从其当期应纳税额中抵免（海南自贸港除外）。目前，我国企业所得税税率为25%，这表明我国企业将就其全球所得至少承担25%的税收负担，这实现并超过了IIR所设定的最低税目标，中国无须根据IIR对这些企业补征差额税款，来源国也无须对其适用UTPR。但是，为了配合来源国吸引外资的税收优惠政策，我国在税收协定中与许多国家签订了税收饶让抵免条款，其允许跨国公司在来源国因享受税收优惠而少缴或免税的税款，在居民国被视为已缴税款，用以抵免该国应纳税额，这将保障我国“走出去”企业能够切实享受到来源国的税收优惠。目前，在中国与“一带一路”国家签订的税收协定中，已有19个包含有效税收饶让条款，包括马来西亚、泰国、越南和柬埔寨等。以越南为例，中国近年来与越南一直维持着良好的经济合作关系。2020年，中国企业对越南全行业直接投资13.8亿美元，在越南新签工程承包合同额49.5亿美元，二者相比去年均呈现同比增长趋势。为吸引外国投资，越南税法规定，对投资于沿海和口岸经济区内项目的企业适用10%的所得税率，优惠期限15年，前4年予以免税，后9年减半征收。2016年，越南将企业所得税税率从22%下调至20%。由此，投资于越南沿海和口岸经济区项目的中国企业将获得4年的免税期，且允许在9年内按照5%缴纳企业所得税。基于《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》第二十三条第三款，此类企业在利润汇回中国时，允许被视为在越缴税20%，其实际少缴的20%或15%的税款能够得到抵免。但我国若实施IIR，此类企业在越因税收饶让而被视为已缴的税款无法得到承认，其需就越南所得至少向中国税务机关补缴15%或10%的税款，导致中国企业境外投资成本增加，“一带一路”投资受阻。

  STTR也将增加“走出去”中国企业的投资负担。目前，为促进海外投资，我国已与新加坡、俄罗斯和阿联酋在税收协定中约定了较低的预提所得税税率（见表5）。比如，中俄两国已在其双边税收协定中约定了利息免税条款，36双方同时放弃对跨境利息的预提所得税。中俄现行利息预提税规定显然低于STTR最低税率。俄罗斯作为包容性框架成员之一，已对支柱二表示同意。因此，当中国企业对俄进行债权投资并获得相应利息时，俄罗斯身为发展中国家，将有权实施STTR，对支付给中国企业的跨境利息按照7.5%~9%征税最低预提所得税，这势必会增加我国与俄罗斯企业的双向跨境贷款利息成本，影响中俄之间目前关于高铁、核能、航天、卫星导航等一大批战略性项目的合作，对“一带一路”对外开放格局的实现造成负面影响。
（二）阻碍海南自贸港的国际税制改革
2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。习近平总书记指出，海南高质量高标准建设自贸港，要把制度集成创新摆在突出位置，对接国际高水平经贸规则，促进生产要素自由便利流动。6月23日，财政部、国家税务总局发布《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2020〕31号），对在海南自由贸易港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。这是我国首次推行参股豁免制度，海南开始走向从全球税制向有限属地税制的转型道路。
本质而言，IIR是对全球税制的反映，其与海南自贸港的参股豁免在根本上互为矛盾。参股豁免制度允许享受境外所得免税政策，而IIR要求企业应就其境外所得至少缴纳15%的税款，前者基于国家经济发展的考虑，后者则旨在防止税基侵蚀和利润转移。目前，海南已建立起一套参股豁免反避税措施，其中包括被投资国（地区）的企业所得税法定税率不低于5%。尽管如此，这仍与IIR难以协调。当海南企业投资于法定企业所得税税率低于5%的国家（地区）时，其无法获得境外所得免税资格，同时需向中国税务机关补缴税款，此时参股豁免与IIR尚无冲突。然而，当海南企业投资于法定企业所得税税率在5%（含）~15%的国家（地区）时，参股豁免和IIR便将出现分歧。在支柱二适用范围内的海南企业根据参股豁免能够享受免税政策的同时，还将受到IIR的规制，对于这两项冲突规则该如何适用，目前尚不明确。据笔者统计，在全球范围内，有16个国家（地区）企业所得税税率处于5%（含）~15%区间（见表6）。进一步言之，如果中国选择采用IIR而搁置参股豁免，则将违背海南自贸港的国际税制改革设计初衷，阻碍以贸易和投资自由便利化为重点的海南自贸港政策体系的建立，与国家将海南打造为开放型经济新高地、将海南建设成为具有较强国际影响力的中国特色高水平自贸港的战略方向相背离。而我国放弃行使IIR，我国征税权将被让渡至来源国，来源国能够依据UTPR继续对我国企业征税，导致我国税收利益受损。

  （三）减缓粤港澳大湾区一体化进程
  粤港澳大湾区是我国又一重大国家发展战略。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，指出建设粤港澳大湾区既是新时代形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。打造粤港澳大湾区，要求不断深化粤港澳互利合作，提升大湾区市场一体化水平，共创国际经济贸易合作新优势。
目前，粤港澳大湾区现行税收制度在促进三地合作方面已具有一定的优越性，其具体体现为以下三个方面。第一，港澳地区实行属地税制，对来源于香港和澳门地区境外的所得不征税。当港澳公司向内地公司投资时，其所获股息属于境外所得，无须在香港或澳门地区纳税。第二，港澳地区本身实施较为优惠的税收制度，其名义企业所得税税率分别为16.5%和12%，低于全球平均税率，港澳公司所承担的税负水平较低。第三，根据现行税收安排，粤港澳三地间的利息和特许权使用费允许适用较低的预提所得税税率（见表7）。由此，特别对于内地企业而言，投资于港澳地区相较于投资于其他地区，能够享受更为优惠的税收待遇，跨境投资障碍得以减轻，粤港澳大湾区一体化进程加速。

  目前，香港地区和澳门地区作为包容性框架成员就支柱二表示同意。然而，采用支柱二将对粤港澳大湾区一体化进程带来一定的挑战，导致三地间互联互通机制遭受破坏。首先，采用IIR要求港澳地区转换其现行属地税制，对居民企业的全球所得进行征税，尤其是来源于低税率国家（地区）的所得。IIR将有效打击跨国企业利用国际避税地展开的国际避税活动，然而IIR的制度设计并未将合理的投资经营活动完全排除在征税范围之外，内地通过港澳地区进行海外投资的积极性下降，最终甚至波及香港地区的国际金融中心地位。其次，就UTPR而言，若港澳地区未来选择放弃采用IIR，由于香港和澳门地区的实际税率低于15%，内地根据UTPR将有权拒绝对港澳地区付款项目的税前扣除。这将导致内地企业的跨境支付成本增加，抑制内地与港澳的投资交易往来。最后，就STTR而言，采用STTR要求内地对支付至香港和澳门地区的利息和特许权使用费征收税率为7.5%~9%的预提所得税，而根据表7，中国内地与港澳地区的现行预提所税税率显然不及STTR最低税率水平，这意味着向港澳地区所支付的利息或特许权使用费需承担更为沉重的税费，导致粤港澳大湾区内资金和技术的流通受阻。

三、中国应对支柱二方案的谈判建议
经国际社会的共同努力，支柱二已成大势所趋。中国高度肯定并赞同支柱二的内在原则与精神，支持全球防止税基侵蚀和利润转移工作计划。为应对支柱二对中国产生的不利影响，建议中国在推动达成更加包容、平衡、完善的支柱二最终共识方案的同时，提出维护中国经济利益的税收方案，具体应对建议如下。
（一）推动达成更加包容、平衡、完善的支柱二最终共识方案
1.建议设定15%~20%全球最低税区间
作为一项多边国际税收方案，支柱二的一项重要特征是方案的多边性，其应当需要最完整的共识以确保规则执行的有效性。而现行支柱二方案主要体现的是发达国家的利益诉求。2021年7月5日，非洲税收管理论坛（ATAF）声称将与非洲联盟一起继续倡导更高的全球最低税率，争取与包容性框架成员就至少20%的全球最低税率达成一致意见。支柱二方案的制定应当秉持人类命运共同体理念，兼顾发展中国家利益。非洲联盟提出更高水平的全球最低税率，旨在防止跨国企业利润转移和非法资金流动，以有效地保护非洲税基。因此，在未来对支柱二全球最低税的谈判中，为促进更广泛的国家（地区）加入支柱二国际税改框架，建议国际社会进一步考虑发展中国家的利益需求，在15%税率之上设定一个相对灵活的最低税率区间，如15%~20%，以供各国结合自身国情灵活适用。
2.建议明确STTR相较于UTPR的优先适用顺序
为了提高国际税收制度的确定性，促进国际规则内部的相互协调，建议明确STTR和UTPR的适用顺序，且STTR优先适用。首先，有必要明确STTR和UTPR的适用顺序，否则二者同时适用将导致跨国公司企业所得税和预提所得税税负的双重增加。其次，明确STTR相较于UTPR的优先适用是对STTR内在价值的充分肯定。从制度设计来看，STTR是对UTPR的补充规则，但就税务实践而言，STTR或将成为UTPR的“替代规则”。在全球现行商业环境下，多数大型跨国集团的最终控股公司位于发达国家，这些国家通过优先行使IIR，夺取了那些身为发展中国家的来源国根据UTPR可享受的税收利益。由此，STTR得以产生，用以“取代”UTPR，作为保障来源国利益的最后一道“屏障”。此外，根据支柱二现行方案，UTPR存在征税门槛，而STTR尚无要求，主张STTR的优先性也将更有效地保障来源国税收利益。最后，确定STTR的优先适用顺序具有相对的可行性。相较于根据UTPR计算企业所得税，基于STTR计算预提所得税的流程更为简便，能够大大提高税收行政效率，避免造成额外税收行政成本。面对未来或将推迟实施的UTPR，主张STTR的优先适用顺序也将避免为纳税人造成更大的不确定性。
3.建议以名义税率代替实际税率以执行支柱二方案
根据支柱二2020年蓝图报告，实际税率是已缴或应缴税款除以征税基础的数值，其中“已缴或应缴税款”系对企业利润或所得所征的税款，不包括消费税、增值税和数字服务税，“征税基础”系以会计利润为基础作出相应调整后的数额。名义税率作为一国通过立法手段予以确定的税率标准，其与支柱二方案的实际税率的推算方式大体一致，二者差异主要源于税前特殊扣缴规则的不同。计算实际税率的特殊税前扣缴规则主要是，允许税前按一定比例扣除实质经营的固定回报，但该扣除比例未来或将存在下降趋势；而在适用名义税率时，税前特殊扣缴规则通常作为税收激励手段，比如中国研发费用税前加计扣除政策，因难以为全体企业所适用，其税收影响力有限。所以就数值而言，实际税率和名义税率可能差别不大，随着二者未来差异缩小，适用名义税率的准确性将得到进一步提高。且相较于实际税率，名义税率无需通过复杂的计算流程，能够直接确定，将大大提高税务征管效率，降低税收行政成本。在我国受控外国公司税制（CFC）的税务实践中，税务机关也更青睐于使用投资国家（地区）的名义税率代替纳税人在当地承担的实际税负。因此，在支柱二方案的执行过程中，建议以名义税率代替实际税率。
（二）积极提出维护中国经济利益的应对方案
1.建议全面系统审视国内税收优惠政策，作好修改和调整的准备
由于支柱二可能会抵消税收激励措施的效果，且不会为各国税收优惠政策提供过渡期，一些亚太国家（地区）现已开始探索替代方案：一些国家可能会取消优惠力度最大的激励措施，抑或是提高税率；一些国家可能会允许不受支柱二规制的纳税人继续享受现有优惠措施，同时确保全体企业按15%最低税率计算的补足税都是在本国征收；一些国家正在考虑通过补贴和符合条件的税收返还来鼓励投资。为了避免中国为跨国企业减免的税款最终流入其他国家的国库，建议中国全面、系统梳理和审视现行税收优惠政策，评估其在支柱二方案下的有效性和可行性，并结合我国实际发展情况及时作出相应的调整。如有必要，可以考虑给予其他税种方面的优惠政策，如增值税，或者采取补贴等非税方式予以替代，但这需要符合WTO法律制度和相关国际经贸协定中的非歧视原则和反补贴规则。
2.建议设立相互匹配式的排除适用机制，保留预提税优惠和税收饶让条款
目前，我国与许多国家（地区）在双边税收协定或安排中，规定了对消极所得优惠的预提税待遇和税收饶让抵免条款，尤其是与“一带一路”国家（地区）。在双边税收协定中，针对利息和特许权使用费的预提税优惠主要有两类：一是适用5%~7%优惠税率；二是免税。此外，在中国2019年对外投资存量前10位的“一带一路”国家中，中国与越南、马来西亚、柬埔寨、泰国相互给予了税收饶让。这些协定优惠待遇基于两国或两地的共同发展利益而制定。一方面，预提税优惠是促进资金和技术的跨境双向自由流通的有力工具。比如，中俄于2015年同时放弃利息预提税，旨在促进两国航空航天、核能源等一大批重点项目的建设。另一方面，税收饶让条款能落实来源国的税收优惠，并促进居民国的对外开放。以中越为例，越南目前正处于大力吸引外资的发展阶段，我国企业正积极响应“一带一路”倡议而逐步扩大海外市场，为了激发中越企业双向投资的积极性，中越双边税收协定通过设置税收饶让条款，既能够实现越南吸引外资的经济目标，也将促进我国对外开放政策的落实。然而，现行支柱二方案同时对这两项税收优惠带来冲击。为应对这一挑战，建议我国与已建立紧密合作联系的国家（地区），尤其是“一带一路”发展中国家，充分展开沟通，相互了解并确定对方的经济发展诉求，若双方存在共同的利益基础，则建立起相互匹配式的支柱二排除适用机制，达成对STTR的一致保留意见，在现行税收协定下继续实施甚至新增预提税优惠和税收饶让抵免条款。此外，建议中国联合其他发展中国家将上述诉求在G20峰会中提出，争取在全球范围内实现相互匹配式的排除适用机制，这既可实现发达国家防止税基侵蚀利润转移的目的，又可兼顾发展中国家通过涵养税源以实现经济可持续发展的目标。
3.建议继续坚持海南自贸港的参股豁免制度，主张支柱二“参股豁免例外条款”
长期以来，中国一直实施传统的境外税收抵免制度。2020年，海南自贸港开创了中国参股豁免制度的先河，该制度促进了海南乃至中国与“一带一路”沿线国家间资金、技术等生产要素的跨境自由流动。参股豁免制度并非海南的独创税收制度，其自上个世纪以来得到多数发达国家的支持，比如美国、荷兰、新加坡等。参股豁免旨在强化本国开放型经济，促进与其他国家的经济交流，系各国推动外向型经济发展的重要举措，具有合理性和必要性。同时，对于参股豁免的实施，相关国家现已建立起一套严格的执行条件，防止跨国纳税人滥用以进行国际避税，故支柱二无须担心跨国公司滥用参股豁免，导致在来源国和居民国税负过低的问题。作好参股豁免的反避税工作能够实现支柱二与参股豁免之间的平衡。因此，为了继续支持海南自贸港的建设，落实国家对外开放经济发展战略，建议中国坚持现行海南参股豁免制度，坚定海南自贸港的国际税制改革方向，并在严格执行现行参股豁免适用条件的基础上，结合海南实践借鉴国外经验，继续完善相关反避税安排，压缩甚至消除跨国公司利用参股豁免避税的空间。同时，在未来的国际谈判中，建议中国充分了解各方意见，积极联合他国，主张将参股豁免设为支柱二例外条款，以实现国际税收与我国经济发展相协调的政策目标。
四、结语
支柱二是国际社会继BEPS15项行动计划以来又一重大国际反避税成果，其对现行国际税收制度提出直接挑战。支柱二将全球最低税税率设为15%，要求跨国纳税人应就其全球所得至少缴纳15%的税款，以打击BEPS实践，消除各国税收逐底竞争。基于此，以全球最低税为核心内容的支柱二方案将致使许多国家的核心税收优惠失效，既包括为吸引外资而制定的优惠政策，也涉及促进对外投资的激励措施。目前，中国正处于高水平对外开放时期，不仅积极欢迎外商投资入驻，还大力倡导国内企业走出国门。由此，对于同时具备“资本输入国”和“资本输出国”身份的中国而言，支柱二将对中国吸引外资和促进对外投资战略产生双重影响。当前，我国应当清晰认识国内与国际发展的新形势，审时度势，倡导更加包容、平衡、明确和完善的支柱二最终共识方案，并积极维护中国的税收与经济利益。

END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第9期）
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